流动人口社会管理体制转型的政策思路——从流动人口的结构性变迁谈起，本文主要内容关键词为：流动人口论文,结构性论文,管理体制论文,思路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C916；C922 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-032X(2008)04-0026-06
一、引言
近年来流动人口相关学术研究主要集中在两方面：其一，关于人口流动过程的研究。学者们普遍认为我国乡城间的人口流动呈现出不同于西方国家的“中国路径”。王春光指出，这是因为制度——政策和结构等宏观因素与先赋—后致性因素交织影响而导致[1-2]；而刘传江等将流动过程分成两个阶段：第一阶段是从农民（农村剩余劳动力）到城市外来务工人员的转变过程（此过程中流动已基本无障碍）；第二阶段是从城市外来务工人员到产业工人和市民的职业和身份变换过程 （这一过程中的流动目前仍然步履艰难）[3]；李强则将此现象定义为“中断的城市化”[4]。其二，关于流动人口城市适应的研究。从研究视角看，周晓虹等基于现代性视角，指出农民离开土地的流动经济及由此获得的城市生活体验对他们现代性的获得起着相当大的作用[5-6]；王春光、李路路、孙立平等则是从农民工——城市社会互动过程研究流动人口的再社会化，探究“双重边缘人”问题[7-9]；李汉林、渠敬东等则利用社会网络范式分析，认为以社会网络为主要内容的社会资本影响农民工的再社会化、对城市生活方式的内化以及适应、融入城市生活的程度[10-11]。
目前专门研究流动人口社会管理问题的文献并不是很多，且研究内容的同质性较高。大多数学者的研究都对现有的流动人口管理体制提出了质疑和批评，认为以“暂住证”为核心的流动人口管理主要局限于治安管理，其严密得近乎苛刻的规章制度虽然保障了管理的高效率，但却漠视或直接损害了流动人口的合法权益。同时，在工作方法上一味强调“管”，使得被管理对象不可能自觉加入到统一的社会管理秩序中来[12-14]。而对于管理体制的改进，有的学者提出了流动人口社区治理的政策建议[15-16]，指出，以基层社区作为管理主体，将有利于整合社区资源，建立流动人口对城市社区的归属感。也有学者提出了流动人口自治管理的改革思路[17]，指出，流动人口自治组织不仅能够为流动人口提供各种服务，而且能充分发挥自我管理、自我组织、自我约束的功能。但同时也指出，纯粹的流动人口自治管理组织，可能受整体社会环境的制约而存在参与机制不健全的问题[18]。
从现有的研究文献不难看出，虽然关于流动人口的学术研究非常活跃，但专门针对流动人口社会管理体制的政策研究还很薄弱，且已有研究均以理论研究为主，缺乏对流动人口社会管理存在问题的实证性分析。与学术领域研究侧重点一脉相承的是，在政府的管理实践中，虽然自2003年以来，中央和各级政府均出台了一系列惠及流动人口、旨在给予其市民化待遇的政策文件（被称为“农民工新政”，以下简称“新政”），但内容多限于就业、社会保障、子女教育等公共服务领域，尚未触及流动人口社会管理体制的变革，从而在实践中形成了现行管理体制对“新政”不支持的局面，直接导致部分“新政”政策绩效低下。
本文的研究是基于2006年8-11月在福建省厦门市进行的“流动人口社会管理与公共服务供给机制创新研究”所作的社会调查。本次调查以分层抽样的方式抽取了582名流动人口进行问卷调查，采取现场填答并回收的方式，共回收有效问卷575份。同时，本次调查还以等距抽样的方式，按10%的抽样比从问卷样本中抽取58位流动人口进行了结构式访谈。
二、流动人口的结构性变迁
1.流动类型从个体往返式流动向家族网络式迁移转变
本次调查显示，流动人口已经基本脱离了个体往返式流动的初级阶段，开始进入家族网络式迁移的扩展型流动阶段。接受调查的大多数人背后都有一串由家属、亲戚等血缘关系构成的链条，以及在此基础上扩展出来的家族式关系网络。即使从最狭义的共同居住的网络资源看，单身居住的比例也只有39.9%，且高度集中在30岁以下年龄组，30岁以上组均以多成员的家庭结构居住，并以核心家庭为主（见表1）。
2.流动人口的代际转换已基本完成
本次调查表明，流动人口中改革开放后出生的新生代已经成为主体。本次调查样本的平均年龄为25.84岁，年龄中位数为24.00岁。30岁以下的占79.5%，其中25岁以下的占19.9%。与第一代流动人口不同的是，新生代流动人口的初职不再都是农业劳动者，其中不乏生在厦门长在厦门的“外地人”。同时，第一代流动人口以找到工作为目标，而新生代流动人口以找到较为满意的工作为目标，因而后者表现出更强烈的职业流动偏好，但与前者一致的是，由于各次工作机会获得的相关性不强，且前次职业的业绩不能积累，因此职业向上流动的可能性依然很小，绝大多数人“干来干去都只能是流水线的工人”，甚至“干得再好也升不上去”，跳槽事实上很难改变低水平就业的现状，甚至还有可能向下流动，因为“换个厂更糟，一切又要从头来”（C3，C26，C33①）。因而从工资水平看，新生代流动人口依然没有摆脱“低工资”粘性，30岁以下组的工资待遇普遍较低，底薪最低的只有150～200元，如果不加班，甚至连最低工资标准（650元／月）都无法保障。而即使加上加班工资（或计件工资），如果按小时工资计算的话，也有不少低于厦门市政府规定的最低标准6.8元／小时的情况。②
3.流动人口以寻求制度帮助的方式取代对社会资本的依赖
以前流动人口在城市就业和生活，大多通过社会资本尤其是强关系资本获得信息和帮助[19]。但本次调查结果表明，从求职方式看，流动人口通过劳务市场或职业中介求职的比重达到35.1%，居于各种求职方式的首位。已往最受重视的非制度化求职途径“通过同乡或亲友介绍”则只占19.8%，退居第二位。与制度化求职方式受到认可相一致的是，制度化维权成为流动人口发生劳动争议时首选的维权方式：高达43.3%的人选择“向劳动监察部门投诉”，只有2.1%的人选择“找亲友、老乡解决”。同时，流动人口对纳入城市社区管理表现出极大的兴趣，并期待真正以一个市民的身份参与城市社会管理和享受公共服务：高达85.6%的受访者认为“流动人口应该参与社区管理”，而对于“是否希望自己作为一名流动人口参与社区管理”，32.0%的人表示“很乐意”；28.4%的人表示“愿意，但没有加入途径”；20.2%的人表示“愿意，但没有时间”；只有16.6%的人表示“不愿意，没兴趣”。
4.流动人口权利意识开始形成且出现滥用倾向
调查表明，流动人口的权利意识已开始形成，尤其是在经济利益诉求方面。但由于缺乏有效的引导，流动人口中出现了滥用权利的倾向。本次调查中，有近50%的受访者就业没有签订书面劳动合同，至于原因，竟有9.77%是“本人拒绝签订”，这与笔者在工会部门调研时了解到的“越来越多的企业投诉员工不签订劳动合同”的情况相吻合。通过访谈得知，虽然“本人拒绝签订”的原因与劳动合同范本欠规范③以及用人单位转嫁社会保障责任有关，但也源于近年来政府部门对事实劳动关系的有力保护，同时也不排除少数流动人口的投机心理，因为合同对劳资双方都有一定的约束力，员工违约也必须按合同规定缴纳违约金。而以灰色乃至暴力维权的方式追讨欠薪或工伤赔付的事件，在访谈结果中亦不鲜见，甚至颇受推崇。
三、流动人口社会管理体制严重滞后
1.应对式管理与流动人口稳定居留的矛盾
“流动人口”概念事实上包含了该群体最终要返回原籍的预设，也正是这个预设导致实践部门“只能在农民工流动的制度性限制和区域性限制层面”来思考问题，并以提出消除这些限制的政策性呼吁作为终点120]。但是，上述预设虽然反映了流动人口因无法变更户籍而不能与流入地居民享受同等权利的“政策性”事实，却忽视了流动人口的主体决策，即当他们可以自主选择并有流动可能时，其中的大多数将不会重返流出地，事实上已经成为在城市稳定居留的“不流动人口”[21]，这在新生代流动人口中表现更为明显。
但在目前的社会管理实践中，城市社会对流动人口的态度基本上不是主动欢迎，而是被动应对，城市对流动人口的开放领域和程度都有着明显的应急性特征，从本质上仍未摆脱防范为主的管理理念。近年来，在“民工荒”持续蔓延的背景下，各级政府开始重新审视流动人口问题，在为流动人口正名的同时推行农民工新政。“新政”立意虽好，但在很大程度上是应对“民工荒”问题的对策，带有重经济融合而轻社会接纳的“选择性”特征。最明显的一点是，流动人口作为公民身份的政治参与仍缺乏保障。流动人口不能在城市参加选举，也不能被选举；在公务员考试、职称评定、入党（团）等方面基本没有机会，使得这一规模庞大的群体在城市各项政策决策中无法表达自己的利益诉求，处于“集体失语状态”[22]。Burchardt，Le Grand和Piachaud(1999)曾经指出，社会排斥(social exclusion)是指个人生活居住在一个社会中而没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态。如果一个人是被社会排斥的，意味着他愿意参加社会活动但被他不能控制的因素阻止了[23]。从这个视角来看，“新政”并没有从根本上改变流动人口遭受城市社会排斥的事实，这显然不利于流动人口的稳定居留。
2.劳动力市场融合与社区不接纳的矛盾
改革开放后，我国城市劳动力市场逐渐形成了典型的二元结构，且二元市场分割的主要标志是由户籍制度衍生而来的身份特征。毋庸置疑，这种二元劳动力市场形成的根本性原因在于城乡分割和地方本位的户籍、就业和社会保障等相关制度，但也与劳动力市场的供需状况有关。近年来，城市劳动力市场在“民工荒”的压力下发生了结构性转变，随后实施的“新政”开始逐步弥合现有市场的制度性鸿沟。
与劳动力市场的日趋融合相比，社区作为居民的生活载体，对流动人口而言却依然形同虚设。从流动人口管理的角度看，目前我国流动人口的管理权限大多滞留于市、区两级政府各专业职能部门纵向的条条式管理中，虽然协管流动人口是社区工作的重要部分，但在整个管理体系中，社区的正式责任以日常监督和防范为主，其中尤以治安和计划生育工作为重。在实践中，这种以政府出台政策、以行政手段管理为主的政府主导型流动人口管理模式，呈现出管理高端化和条强块弱的局面，面对规模庞大、来源分散、异质性强且缺乏单位组织依托的流动人口，管理任务的复杂性和繁重程度也使得有限的政府力量难以从容应对，权责分离以及微观政策执行不到位等问题普遍存在。
从社区的角度看，目前城市社区的发展理念重在维护本地居民利益，正因此，实践中社区发展被一分为二：一面是为本地居民提供服务，另一面是加强对流动人口的防范和管理，从而人为地将流动人口与社区置于对立状态。因而，社区作为本地居民和流动人口交叉居住和相互交往的场所，未能形成一种非制度化的、具有社会情感支持和合作互助取向的互动关系，反而因制度的区别对待而演变为“二元社区”。
3.公共服务供给与流动人口需求错位的矛盾
在“新政”中，各地政府均不同程度地增加了对外来员工公共服务的供给，但在实践中这种服务供给却过于集中，并且因主要依赖主流媒体的宣传而使得政策信息难以传递到外来员工。④以就业服务为例，目前面向外来员工的公益性就业服务机构均分布在市、区两级，街道和社区层面的就业和社会保障工作站并不面向流动人口开展工作，这就使得在居住区位上远离行政中心的外来员工不能很便捷地享受服务，甚至有很多人根本不知道可以和如何享受这样的服务。
外来员工的职业技能培训也存在同样的问题。培训作为更新和追加人力资本的重要方式，对于长期被限制在低层次就业轨道的外来员工来说，其重要性不言而喻。但笔者在调研中却发现，刚刚起步的外来员工技能培训工作存在两大问题：一是企业的冷淡应对，二是员工的消极合作。作为一项政府既给政策又给钱⑤的公益性培训，企业却认为培训不是企业的事情，因为在招聘员工时已经有“资格准入”的条件，而且难以防范培训后员工跳槽。同时，企业也普遍对政府部门的定额式管理颇为不满，因为虽然采取了考培分离措施，但由于培训数量是硬指标，在必须完成数量然而事实上几乎难以完成的情况下，培训质量就成为一个充满弹性的选择，因而降低培训质量就成为各方默认的最“合理”的选择结果。同时，普遍存在的培训项目单一、内容过时等问题，⑥也使得接受培训者漠视培训效果，甚至配合培训机构的不规范培训。
外来员工对社会保障制度的不利用甚至排斥是由来已久的问题。在调研中发现，近70%的人对外来员工社会保险制度存在一定的不信任，⑦养老保险退保现象依然未能得到遏制。高退保率不仅造成外来员工的经济利益损失（最直接的损失是统筹账户的缴费不能退还），更重要的是导致了养老保险制度“只保不养”的结果。而外来员工的退保率高固然与其跨地区的流动有关，但在调研中也发现，即使没有流出厦门市、按规定无需办理退保手续的外来员工也有不少坚持退保，这显然是制度供给方面存在问题。
四、实现流动人口社会管理体制的转型
1.树立利益共生体的管理理念
“新政”作为政府对流动人口的主动赋权行为，突破了流动人口城市融合的制度性瓶颈，但也催生了该群体的“自我充权”意识，并有可能因其主张权利遭遇现实障碍而引发社会风险。这可以根据“J曲线理论”得到合理解释。该理论认为，客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值。当期望值增长快于客观状况改善时，两者差距就会拉大，导致产生更高程度的被剥夺感，反而有可能引发社会的不稳定[24]。事实上，目前流动人口滥用权利以及灰色或是暴力维权行为的发生就是对此理论的现实解读。
因而，城市的流动人口社会管理，首先应从管理理念上走出防范为主和被动应对的误区，从主动接纳和战略管理的视角，树立流动人口与城市居民乃“利益共生体”的新理念。“利益共生体”管理理念有两层涵义。第一是和谐共处，相互促进。流动人口以其对城市经济的巨大贡献，已成为城市发展和居民生活不可或缺的力量；而城市依然是流动人口向上流动的不二选择。城市社会给流动人口享有经济平等和政治参与等方面的公民权利，既保障流动人口合理分享社会经济进步的成果，也保障城市经济发展免受用工短缺威胁。第二是分段接纳，逐步融合。因为一方面近期内我国尚不可能实现自由迁移，尤其是大城市还必须设置进入门槛，即使是东部沿海城市也还不具备户籍制度完全放开的条件，而目前流动人口社会管理的矛盾已经凸显，不可能等到户籍障碍消失时再来解决；另一方面，城市社会对流动人口的排斥不尽是制度性歧视，社会生活中的认同问题并不会因管理体制的彻底改革而即刻解决。因此，在相当长时间内，必须在承认流动人口特殊性的前提下帮助其融入城市社会，逐步提高其与城市居民的同质化水平。
2.构建社区层面的居住地管理体系
社区在流动人口管理体系中缺位，是现行管理体制最大的漏洞。流动人口社会管理体制的转型，必须突出社区的主体性地位，构建社区层面的居住地管理体系。目前虽然我国城市社区对流动人口的排斥还普遍存在，但这并非源于社区功能定位，而主要是政策导向使然。因为现行城市社区所承载的功能主要是政府决定的，而且社区工作目标的优先次序明显地随政府中心工作的变动而变动[25]。因而流动人口纳入社区管理并不必然存在社区抵制问题，在现实中已悄然形成的非制度层面的社区合作（如社区居民与流动人口之间的社会服务交易）就是例证。
从设计思路上来说，流动人口社区层面的居住地管理体系应是依托于社区的参与式管理、依托于服务的激励式管理和依托于专门机构的一体化管理。具体而言，就是把流动人口的管理和服务权限同时下放到街道或社区居委会，实行居住地管理，并寓管理于服务之中。该管理体系建立在政府和社区组织互动的基础之上，是政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与的人口综合治理模式。同时，该管理体系还将使社区治理突破现有的单纯指向城市居民的不足，有助于形成更加具有整体性的社区发展理念，使社区真正成为社会整合的基本单位。
在流动人口居住地管理体系中，社区成为落实政府规范性管理的基础平台，从而构建起政府规范性管理与社区服务性管理双向互动机制。政府的规范性管理是指对流动人口管理的制度性规范，并运用政府权威合理配置社会资源，对流动人口中的弱势群体提供政策倾斜和社会扶持。而社区服务化管理则是充分利用社区针对性强和机制灵活的优势，依托社区资源为流动人口提供服务的同时予以有效管理。
在流动人口居住地管理体系中，社区将全方位取代单位成为流动人口享受城市公共服务的最重要平台。在社区缺位的流动人口管理体制下，流动人口主要通过单位享受城市公共服务，但单位作为经济主体所具有的逐利本性，往往使其与提供公共服务的公益性角色形成冲突。而社区作为居民的自治性机构，既具有为流动人口直接提供公共服务的区位优势，承担这一服务也与其组织的本质特征相吻合。同时，流动人口在社区层面享受公共服务，将有利于增强其居住的稳定性，减少其因短视而带来的非理性行为，培养其对社区乃至城市的归属感和认同感。
在将流动人口纳入社区管理的同时，也可考虑在社区层面组建基层工会组织。基层工会组织从单位内部外化到社区，将能更有效地发挥维权作用。这是因为，其一，由于外来员工跳槽频繁，难以成为基层企业工会的稳定会员，成立基层社区工会将不会存在这样的问题；其二，可以避免来自企业管理层对组建工会和工会开展活动的阻力，工会干部在维权方面没有太多的顾忌而敢于维权；其三，基层社区工会组织跨越了企业的边界，将有利于加强企业员工间的横向联系和配合，从而更有力量与企业方抗衡。其四，基层社区工会必须以其组织的吸引力招募会员，因而将更加注重组织建设和发展。
3.建立梯度累进的公共服务享受机制
目前，有些城市开始以居住证取代暂住证，希望以此给予流动人口市民化待遇。但政策目标能否实现的关键不是概念的创新，而是居住证在内涵上是更接近于暂住证还是户口本。换句话说，居住证能否换取更多的公共服务。因而“居住证”管理的核心是必须建立利益导向，即通过赋予其较高的附加价值来引导流动人口自觉办理。
“居住证”管理体系详细而规范的人口信息系统，为构建更富效率的流动人口公共服务供给机制提供了最为合适的载体，因而可以考虑依托“居住证”管理体系，构建梯度累进的公共服务享受机制。所谓梯度累进的公共服务获得机制，即根据流动人口务工年限的增长（或同时选择几个参照指标）享受逐步升级的市民待遇，例如转为本地户籍人口、享受高质量的政府培训、参与城市（尤其是街道和社区居委会）的选举和被选举、报考公务员等等。依托于居住证的梯度累进公共服务获得机制，是一个流动人口市民化的渐进过程，旨在通过为流动人口的城市融合提供制度化接口，为其提供一个在城市生活明确而稳定的预期，从而规避其在就业、社会保障等方面的短视行为并约束其违法冲动。
同时，一些具体的公共服务项目也可根据“梯度累进”的原则设计供给方式。例如，对目前形同鸡肋的外来员工技能培训，可通过将培训与员工整个职业生涯相挂钩的方式，建立等级递进的政府培训体系。如一名外来员工连续在厦务工1年，即可免费参加一次初级的政府培训；经培训再次上岗后连续在厦务工3年，可再免费参加一次中级的政府培训；经培训第三次上岗后连续在厦务工5年，可再次免费参加一次高级的政府培训。这样，通过系统培训和岗位实践的交错配合，可以在很大程度上保障并促进流动人口实现职业的向上流动。而为了规避员工培训后跳槽或异地就业，可考虑由接受培训的员工先行支付部分培训费用，在培训后的服务期内由政府逐年偿还。外来员工的社会保障制度也可采取类似的思路设计，尤其是退保率较高的养老保险制度，可考虑在统筹账户和个人账户间建立弹性衔接，通过递进的统筹账户向个人账户的利益输送（例如每缴费满几年，可将其统筹账户中的一定比例转移至个人账户中），从而激励外来员工连续参保的积极性，有效防范退保行为。
五、结束语
在“农民工新政”的背景下，流动人口社会管理体制的滞后显得尤为突出。而流动人口社会管理体制的转型若不能突破“二元社区”的阻隔，则流动人口的身份将被定格为城市的外乡人，“新政”的政策绩效也将大打折扣。
在目前“二元社区”的结构中，流动人口和城市居民在隔离中主要采取相互对立、相互防范的负向互动方式。与城乡二元结构基于不同空间的区域性分割状态不同，“二元社区”是基于同一城市内部不同群体的社会性分割。根据赫什曼(Hirschman)的“隧道理论”，二元城乡分割是城市居民和农民行走在两条不同的隧道，自我评价的参照系是“我”群体。而“二元社区”则是城市居民和流动人口行走在同一条隧道，自我评价的参照系延伸到“他”群体，这是更容易产生相对剥夺感的“行走”过程。
流动方式的转变和流动人口代际转换的完成，以及“民工荒”带来的城市对流动人口经济贡献的肯定，均表明现已面临一个建立相互包容乃至合作的正向社区互动关系的契机。而在“新政”背景下培植起来的流动人口权利意识，如果缺乏一个主张权利的基层组织平台，也有裂变为社会风险的可能。
因此，应构建以社区为主体的流动人口社会管理体制，以破除更具韧性的“二元社区”阻隔，引导城市社会对流动人口由集体排他向个体排他转变，使得流动人口能够真正以市民的身份在城市生活。同时应在此基础上构建梯度累进的公共服务享受机制，一方面提高流动人口享受公共服务的便捷性；另一方面通过建立利益机制提高公共服务供给绩效，并引导流动人口自觉接受城市社会的管理。
［收稿日期］2008-04-09；［修订日期］2008-05-21
注释：
①指来自于访谈个案(case)第3、26和33号样本，下文与此类同，不再一一说明。
②这是笔者调查时的最低工资标准，目前厦门市岛内最低月工资为750元，小时最低工资为7.9元。
③外来务工人员与企业签订的合同大多是格式合同，由企业单方提供，而其中一些显失公平的条款，使得部分外来务工人员难以接受。在问卷调查中，也有近一半(46.9%)的人认为劳动合同“不公平”。
④笔者在调查中发现，外来员工几乎不看报纸，看电视也不看新闻，主流媒体的宣传对这个群体基本上是失灵的。
⑤根据《关于开展农村劳动力技能培训的暂行办法》（厦劳社[2006]238号）的规定，“按照初级工培训鉴定不高于400元，中、高级工的培训鉴定不高于600元的补贴标准”由政府“买单”。
⑥由于师资、场地、资金等方面的局限性，一些需求旺盛的技能操作型培训项目较少，也降低了外来务工人员对培训效果的期待。
⑦“不信任”包括了“作用不大”、“保障难以兑现”、“不如发钱”等3个选项。