政府与学校关系重建：一种制度分析的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,关系论文,制度论文,学校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，世界范围内公共教育重建运动的一个重要方面，就是重新认识政府与学校之间的关系，其目的是要建立一种健康的政府与学校关系。[1]在我国社会整体转型变革的环境中，重新思考政府与学校的关系，建立一种有助于提高教育管理绩效、有助于学校自主发展、有助于保障社会公平与公正和人的全面发展的政府与学校关系，就成为我国未来教育改革与发展中的一个重大问题。
伴随我国社会改革与教育改革的纵深推进，学校关系方面的一些深层次的矛盾凸显出来。
政府与学校关系的改革之所以难以走出困境，其根本原因在于忽视了制度的作用，导致在政府与学校关系的改革与调整中存在着较为严重的制度短缺现象。因此，建立一种健康的政府与学校的关系，就必须从制度入手，从更广阔的制度环境入手；探索政府与学校关系的重建，必须重视制度在教育管理中的作用；政府与学校关系重建的过程，实质上就是参与教育管理的不同主体共同推动的制度创新过程，是新制度安排被构造及旧制度安排被替代的过程。
一、政府与学校关系调整与改革中的基本问题
伴随改革开放的持续深入，新时期我国社会转型已经进入一个持续发展阶段。一方面，社会主义市场经济体制的建立与完善以及社会主义民主政治的发展，为社会发展与人的发展注入了新的活力，提供了新的发展机会；另一方面，原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的“路径依赖”，对这种制度权威的消除必然带来人们对制度权威的无意识状态与各种机会主义行为的盛行。特别是随着旧制度安排的消失，新制度安排供给不足引发的制度缺位、制度真空必然导致这种状况加剧。
这种制度供给不足问题不仅存在于经济领域、政治领域、文化领域，也存在于教育领域。伴随着我国社会转型变革的纵深发展，在政府与学校关系调整与改革中，制度供给不足的问题也日益严重。
第一，教育法律制度供给不足。受传统文化和长期的计划经济体制的影响，我国的政府与学校关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下级的）、管理性（管与被管）、习惯性（随意的、人际的）为根本特征。在二者的关系中，一直存在着政府行政权力对学校的过度干预、学校缺少应有自主权等问题。
20世纪90年代以来，随着市场经济体制改革与行政体制改革的持续进行，在教育领域也进行了一系列的教育权力下放改革，包括校长负责制的实施，在一定程度上取得了成效。但是，这些改革的实施并不能说现在已经形成了一种健康的政校关系。在教育管理实践中，依然存在着诸多问题。例如，各级政府之间、政府与学校之间权责不清，各级政府在行使职权时常用的方式依然偏好以直接、微观、具体的手段，管理上的形式主义严重，监管不力。
由此可见，政府与学校关系的改革需要法律保证才能成功，新型的政府与学校关系要求政府与学校必须“依法治教、依法治校”，并且要通过法律来明确各自的权限、作用与责任。目前，我国的教育法律处于相对不健全状态，跟这种要求不相适应。尽管国家已经加快教育立法步伐，也取得了一定的成绩，但还存在立法不完善的地方。教育法律法规的不健全，是导致政府间、政府与学校间权限不清的一个主要原因。建立健康的政府与学校关系必须用法律法规同时规范约束政府与学校的行为，明确规定各级政府和学校“该做什么”、“应该怎么做”、“由谁负责”、“该如何惩罚”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”方面设置明确的“临界线”，以及分别制定出易于操作、便于监督的具体法律规范。
第二，有效的监督制度供给不足。显然，政府与学校关系的改革必然带来权力与利益的重新调整。公共选择理论认为，不论是作为私人角色代表的个人，或者是相互协作的群体，还是政府的行为选择都是按照“经济人”的假设进行的，即各种教育行为主体天生追求效用的最大化。只要风险不够高，在制度不健全而缺乏严密监督的情况下，可能会出现机会主义行事，“搭便车”、教育寻租等行为也不可避免，而这些行为都伴随着大量的教育资源的浪费。例如，一些政府机构在公立学校转制中获取利益，使优质教育资源大量流失，或在政府采购行为，学生配餐问题，学校基建维修问题等方面向学校“寻租”。同样，校长的权力在不受约束或约束不严的条件下，也极有可能会利用这些权力来追求自身的最大利益，出现“道德风险”。
第三，实际制度供给不足。从新中国成立以来政府与学校关系的改革历程来看，其改革的出发点、设计方案、预期目标往往是良好的，但改革的结果却常常不尽如人意，原因何在？涉及的一个主要问题是代理问题。显然，作为中央代理机构的地方政府在目标函数上有不同的构成结构，如追求地方财政的最大化、获得本地区的支持、追求对本地资源配置的最大化等。此外，作为教育改革政策的实际执行者，地方政府或学校掌握着最直接的信息和统计资料，中央政府与地方政府之间、地方政府与学校之间存在着严重的信息不对称。
在政府转变职能、政校分开方面，就存在这种问题。在实际操作中，有的教育行政部门在考虑权力下放之后自身的利益，常常把上级下放的权力截留一部分，出现诸如明放暗不放，或者只下放责任而不放权力的现象。
第四，相关外部制度供给不足。重建政府与学校关系不是一项单独的改革，其改革的深度、广度、成效必然受到政治体制改革、经济体制改革、社会管理制度改革、文化制度改革等外部制度环境的影响。教育改革的实践经验告诉我们，一些教育改革的阻力与障碍，不是来源于教育的内部，而是来源于教育的外部。同样，建立一种健康的政府与学校关系，需要完善相关的制度环境。
以目前校长最为关注的教师解聘权来看，尽管造成教师难以解聘的原因还有很多，比如，传统“身份制”观念的影响、解聘标准难以把握、人情关系，等等。但是，一个更为重要的原因是我国目前还没有形成一种较为完善的社会保障制度，学校教职员工一旦被辞退下岗后就没有重新就业的保证和比较可靠的生活保障，因此，政府出于社会稳定的因素考虑，也经常会干预，校长也轻易不敢提出解聘教师。再如，社会参与学校教育管理问题，尽管多数校长都积极赞成家长参与学校管理，但是，由于我国整体的社会参与公共事务管理制度与机制的不完善，社会参与学校管理也经常成为一句空话。这些外部制度供给不足，必然在实际上形成对政府与学校关系重建的严重制约。
由此可见，政府与学校关系的重建不再是简单的政府放权问题，也不仅仅是把市场机制引入到教育领域问题，更不可能是回到计划经济时代的高度中央集权的老路上去。在我国政治体制、经济体制、社会体制改革向纵深发展的今天，在全球化、信息化持续而深刻影响的今天，制度必然成为解决问题的关键。分析政府与学校之间存在的问题与矛盾，寻找解决问题与矛盾的路径，应对政治体制、经济体制、文化技术变革等诸方面提出的挑战，不仅需要关注现阶段我国社会整体的发展形势，分析各种矛盾之间的关联性，更要重视制度在重建政府与学校关系中的重要作用与价值。在某种意义上说，新时期的政府与学校关系的重建过程，就是参与教育管理的不同主体共同推进的制度完善与制度创新过程。
二、政府与学校关系重建的制度创新
建构一种有助于政府、学校提高质量和效率，有助于保障社会公正和公平，有助于学生更好地发展的新型政校关系，必须从制度入手，实现相关的制度创新。
第一，实现政府与学校关系的重建，需要创新教育行政管理制度，适度扩大学校的办学自主权。
这种制度创新的总目标是努力建设一个适应社会主义经济体制需要，符合民主法制要求的办事高效、运转协调、行为规范的政府，逐步实现政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“窄职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。“政府对于教育的提供、融资和调控管理必须放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的格局之中考虑。”[2]
需要关注的问题是，实现政府与学校关系的重建，创新教育行政管理制度，并不是简单的放权或者扩大学校自主权那么简单，它不仅需要政府简政放权，改变以往的家长式的角色，更需要政府发挥新的作用，承担新的角色。具体来说，一是要政事分开、政校分开。明确划定教育行政机关和其他参与教育管理的行政机关的职能范围，把属于学校或政府以外的其他社会服务或中介机构的教育管理职能坚决下放或分离出去，政府应把主要精力集中在宏观调控上。二是要明确政府的职责。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校的正确办学方向，规范各级各类学校办学条件和办学行为，保证教育公平性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。三是要改变政府教育管理的方式和手段。政府对教育的管理应从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从部门管理转向行业管理，从“管”为核心转向以“服务”和“监督”为主题。政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。四是转变政府工作作风，加强廉政建设，实现行政程序和办事环节的精简，提高工作效率。五是完善教育法规建设，依法行政。政府对教育的行政领导应以法律和法规为依据，而不取决于行政首长的意志，属于学校办学自主权范围内的事，政府不应进行干预。
第二，政府与学校关系的重建，不仅需要转变政府的职能，还需要政府简政放权，更需要创新学校内部管理制度。
从世界范围内的政府与学校关系改革来看，支持扩大学校自主权的一个重要理念，就是自治的学校优于其他学校，教育权力下放可以提高教育成就水平，改进学生的学习结果。但是，许多研究结果表明，没有足够的证据支持增加学校的自主权直接导致学生学业成绩的提高。因为，一方面，影响教育结果的因素常常是复杂的，除了学校自治因素以外，还存在着诸如生源、学生性别、学校类型等因素。正如一些学者所指出的，“在不同类型学校之间进行的横向比较或对一所学校在自治前后所做的纵向研究若不考虑学生的‘输入’特点，不仅是无意义的，而且会将人引入歧途”。[3]另一方面，尽管提高学校的自主权，可以使学校拥有更大的财政控制权，但是这并不意味着一定会有更多的资金流入课堂或改进教学；相反，资金与时间可能被更多地用于因政府的要求而大量增加的行政事务与市场运作的策略之中。
各国政府与学校关系改革的经验和教训告诉我们，对于作为组织的学校而言，单纯依靠从角色和责任的维度调整结构，使学校的改进自然而然地发生是不可能的。排除官僚体制的障碍，赋予学校更大程度的自主权也仅仅是提高学校质量和效能的前提条件，更为重要的是学校“如何用权”和“如何用好权”的问题。[4]因此，实现学校内部管理制度创新也就成为制度创新的一个重要方面。在这种组织结构中，不同机构应依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。从我国学校内部管理制度创新来看，主要是在政府主导下，在学校内部建立起以决策权、执行管理权、监督权为核心的三维机构。
具体来说，一是建立董事会。董事会应成为学校的最高权力机构，它由国家授权，代表产权所有者对所属学校拥有最终的控制与决策权，同时也是学校的法人代表，学校的重大决策必须经由董事会讨论决定。校长是董事会的当然成员，是学校管理工作的具体执行者和学校的首席执行官。校长向董事会负责，执行董事会的决议，处理学校的日常行政事务。校长、教师代表、家长代表、学生代表、社区代表等都应成为学校董事会的成员。二是完善学校内部的监督制度，建立以党组织、教代会、家长委员会、社区委员会为主体的监督反馈系统，对学校的日常工作及校内管理提出批评和建议，依法对董事会和校长在行使职责时的行为进行监督。三是确立校长的执行管理地位，董事会应该给校长充分的管理学校的权力，让校长成为学校管理的全权代表。一些行政性、事务性和技术性的日常事务，应由校长个人负责，并可授权下属单位负责处理。
第三，政府与学校关系的重建，需要创新监督制度。监督制度既包括对学校行为以及权力使用情况的监督，也包括对政府行为和权力使用情况的监督。
从对学校的监督来看，应重视政府对学校的监督与问责。从目前的政府与学校关系改革实践来看，存在的问题不仅仅是如何减少政府对学校的过度干预、扩大学校的自主权，另一个不容忽视的问题恰恰是我们似乎过于注重学校自主权扩大的一面，而在不同程度上忽视了学校办学自主权扩大后如何进行相应的制约和制衡，如何保持必要的统一与社会公正。进入21世纪以来，大多数经合组织成员国纷纷采取措施加强国家的作用，“教育放权与课程的再次集中化、全面的问责制结伴而行，以达到加强国家控制和社会公正的目的”[5]。所以，政府在坚持权力下放的同时，应建立有效问责制度和绩效评估制度，以便跟踪学校的发展与变革过程，监督学校办学行为以及校长权力的运用，对出现的问题进行适当的干预。
监督是两方面的，新时期健康的政府与学校关系的重建，不仅需要加强政府对学校运作、权力使用的监督，加强对学校办学质量与效益的问责，更需要加强对政府行为与权力运用的监督。对政府的监督，不仅需要完善内部监督制度，更应重视外部监督制度的建设，完善政府责任追究制度。
第四，新时期政府与学校关系的重建，还需要创新社会参与制度，形成有效的社会参与教育管理的机制。
伴随教育日益走入社会的中心，对社会各个阶层、群体以至个人的利益都产生了重大的影响，社会也越来越多地承担了教育的责任，如办学体制改革、课程改革、考试制度改革、招生制度改革等，家长、社区与学校的联系加强，各种基金和捐赠等都反映了社会开始参与到教育中来。权力和责任总是相对应的，社会力量在承担教育责任的同时，也应该拥有参与教育管理的权利，形成政府宏观调控、社会积极参与、学校自身主动调适的现代教育管理模式才是理想的和有效的，也更加符合国际潮流。
要推进教育管理中的社会参与，首先需要从法律上予以保障。家长、社区、社会团体及公众个人参与教育管理的权利、参与范围、参与方式等内容，应该在法律文件中予以明确、具体的规定。显然，要实现有效的社会参与，不仅需要立法予以保障，同样需要具体的手段和途径来实现。正如托马斯所说的：“审慎思考、理性选择的公民参与途径，精良设计、准备充分的公民参与方案，不仅有助于达成公民参与的实质效果，而且可以预防由公民参与不完善带来的不良后果。”[6]
此外，社会参与制度的创新还应重视学校、家长与社区间的伙伴关系。学生是在家庭、学校和社区里学习并成长的，家庭和社区对于学生的学习、健康和学业成功是非常重要的，社区和家庭拥有支持学校改进和完善的各种资源。因此，学校、家长与社区间伙伴关系的建立不仅有助于强化教育与社区经济发展、社会进步的相互联系和相互促进的社区意识，改变“学校与社区”互相隔离的状态，也有助于教育环境的优化和德育工作的社会化以及社区教育的发展。当然，良好的学校与社区、家长伙伴关系不仅意味着相互愿意听取对方的声音，而且，这种伙伴关系还意味着家庭、社区与学校共同分享教育权力，通过学校董事会（或学校委员会）直接参与学校管理。
第五，相关制度环境的建设与完善。
政府与学校关系重建必然受到制度环境的影响，特别是来自经济的、政治的和文化等方面的影响。因此，必须将政府与学校关系重建放在更为广泛的政治、经济、文化和社会背景中去考虑，通过制度环境的建设与完善，为新形势下政府与学校关系的重建提供外部的支持和保障。