摘要：本文主要研究政府设立政策性金融机构以支持农业发展的问题。研究对象涉及发达国家与发展中国家农业政策性金融机构、我国农业政策性金融体系、农业发展银行等，通过对其他国家农业政策性金融机构实践经验的总结，来指导我国农业政策性金融的改革发展。
关键词：农业；金融；政策性金融
中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1007-4392（2011）05-0022-04
一、国外农业政策性金融发展的借鉴
世界发达国家的农业政策性金融机构都经历了一个从幼稚走向成熟的发展阶段，期间总结积累了很多宝贵的经验。我国现代农业政策性金融体系产生于20世纪九十年代，现在还处于经验的摸索阶段。学习借鉴发展较为成熟的农业政策性金融发展规律，避免走弯路甚至重蹈覆辙，是我国现代农业政策性金融发展的当务之急。
（一）合适的组织机构体系
国外农业政策性金融机构很多，同一国家甚至有多家农业政策性金融机构。但绝大多数国家的农业政策性金融组织机构体系设置是复合型的。它的上层机构一般为政策性金融机构，充当农业贷款机构的“中央银行”，除进行直接或间接贷款投资以外，还为各种下层机构办理资金调拨、调剂，从事监督管理等，并与政府及其各部门共同制定实施农业发展计划，协调与农业的有关政策。中、下层机构凭借其遍布各地的农业信贷网络优势来开展业务，不少国家农业政策性金融基层机构是农民按互助合作原则组成的。
同为复合型，在横向机构的设置上各国也存在差异。例如法国农业信贷银行实行总部、各省行和地方信贷合作社三级管理、三级经营，总部和各省行均为独立核算单位，实行两级核算。营业所是省农业互助信贷银行基层营业机构，直接在省行的领导下开展业务活动，属于典型的“金字塔型”结构。
美国政策性农贷机构主要包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局以及农村电气化管理局。其中农民家计局是美国政府办理农业信贷的主要机构，它是美国农业部的直属单位，下辖各州办事处及1750个县办事处，属于复合―职能型结构。泰国的农业合作银行是政府的金融机构，归属于财政部，它将全国划分为北部区、东北部区、中东部区和西南部区四个区域进行管理，属于复合―分部式机构。
（二）科学的法律制度与外部政策设计
1.法律制度建设。国外基本上都制定了农业政策性金融机构的专门法律法规，对其组织领导体制、业务范围、资金来源及运用、财政税收等做出了具体规定。如美国的《联邦农业信贷法》、日本的《农业渔业金融公库法》、泰国的《农业和农业合作化银行法》、印度的《国家农业和农村发展银行法》等。同时在发展过程中，又要不断地对农业政策性金融法律法规进行必要的调整和补充，以适应形势的变化。如美国的《农业信贷法》自从1916年以来已经经历了大约10次的调整。发展中国家的农业政策性金融机构也都有相应的法律保障，印度议会在1981年通过了《国家农业和农村发展银行法》，1982年6月成立国家农业和农村发展银行；加纳农业发展银行是根据1965年的议会286号法律建立的；塞浦路斯于1977年5月颁布《农业保险法》，同年成立农业保险公司。
2.外部政策建设。国外农业政策性金融机构经营的外部政策宽松，多表现在政府政策的特许和优惠。第一，注重保持资本金的充实性。日本农林渔业金融公库一半以上的资本金由政府出资。印度农发行从成立之初的10亿卢比增加到现在的200亿卢比，泰国农行从成立时的40亿泰铢增加到326亿泰铢。资本金增长的来源是中央银行利润和财政部的注资，使得每年资本金有所增加。科特迪瓦国家财政在农业发展银行有60%的参股，但不在该行分红，也不要求上交利润，而让其转做积累，扩大信贷基金来源。第二，普遍实行利息补贴政策。法国政府特许农业信贷银行直接发放补贴利息的低息贷款。政府只原则规定贷款的经济部门、贷款用途、数额、补贴利率幅度和期限。具体贷款对象、额度、期限和方法完全由该行按贷款的通常规定自主办理。法国政府每年对农业信贷银行发放的贷款利息补贴达50至60亿法国法郎。日本政府金融不仅在各种长期贷款中投入巨大的财政资金，而且通过各种方式积极调动民间资本。日本采用利息补贴方式，每年只用3%至4%的财政资金就能获得100%的贷款效果。第三，辅之以税收优惠政策。法国农业信贷银行在纳税方面享有特权，其省以下机构享受减免税收的待遇。印度农业发展银行免缴所得税、附加税和其他所有关于收入、利润和效益方面的税收，接受捐赠也不缴税。科特迪瓦农业发展银行存款企业和个人的利息收入实行免交所得税，而在其他银行存款的利息收入则要交8%的所得税，增强了农业发展银行的存款吸引力，促进存款稳定增长。
（三）资金来源多渠道与业务类型多样性
各国农业政策性金融机构的资金来源是多渠道、全方位的，但各种筹资方式的地位和作用却又不尽相同。法国农业信贷银行筹集农村信贷资金有3条主要的、稳定的渠道，即存款、股金和债券。其中存款所占的比重非常高，曾高达筹集总额的81.8%。存款资金主要来自城乡的公众存款，特别是吸收非农业经营者的存款，这是吸收存款的重大进展。美国政府的农贷机构的资金主要是政府国库拨付，少量发行债券。日本农林渔业金融公库则完全由国家预算资金出资。另外借入资金运用部、产业特别会计、简易生命保险基金、邮政年金筹集资金以及贷款收回款作为其业务资金来源。印度国家农业和农村发展银行和泰国农业和农业合作社银行的资金主要依靠中央银行再贷款，且央行再贷款的额度没有明确限制。印度、泰国两国政府还通过提供担保、鼓励发行债券、向外国政府或国家金融机构借款。
国外农业政策性金融机构的业务范围比较广泛，几乎涵盖了农业生产的各个环节，如农业生产领域、农产品流通领域、农产品加工领域、农村扶贫以及农业贷款的担保和农民保险等业务，而且支持的重点随着不同时期经济发展和产业政策的变化而相应进行调整，并能适时开发新的贷款业务。贷款的投向范围也经历了一个逐步深入的发展过程。法国农业信贷银行在成立之初，贷款仅限于帮助其股东解决农业生产的临时性资金困难，后来逐步扩大到各种用途的农业资本投入。其后又扩大到资助农村各种经济合作组织和农产品、食品加工、农村居民生活、农村建设、旅游区建设、农产品出口、农业技术输出以及国外投资业务。随着农业现代化的发展和城乡经济的相互渗透，农村信贷资金突破了农村和农业经济的范围，其与其他专业银行在信贷业务上发生了一定程度的交叉。美国不同的农贷机构所办理的贷款对象和用途有其特定性。美国农民家计局贷款主要用于农民家计、农村建房、农村社区发展以及扶持农村工商企业等四项。而美国农村电气化管理局主要是对农村非盈利性的电业合作组织和农场贷款，用于架设电线，组建农村电网以及购买发电设备。
（四）严格的内部管理与有效的外部监管
国外农业政策性金融机构的信贷管理制度完备、执行严格、普遍引入商业银行贷款管理办法。一是严守国家信贷计划；二是注重贷前调查和审查，严格评估论证；三是坚持贷款发放条件；四是严密手续制度等。例如日本农林渔业金融公库贷款实行项目管理，严格贷款发放审查和贷后管理。法国农业信贷银行的贷款条件除规定应遵循的基本条件，具体到某种贷款用途或某个贷款对象，还规定了特定条件。例如对农业灾害贷款的具体条件中对灾害损失率、家庭成员收入、财产保险情况、政府灾害损失证明、贷款额等都有详细的规定。该行还很注重自有资金比例。例如粮食加工合作企业借流动资金收购谷物，自有资金比例不能低于20%；借中长期固定资金贷款购买生产设备，则不得低于40%。在贷款保证方面，对各种贷款都要求担保。并且对合作企业和私人贷款、短期和中长期贷款，所要求的保证方式也不相同。例如对农业经营者、手工业者的贷款，要求有担保人，担保人死后由其财产继承人或以遗产清偿；对谷物加工私人企业借款，除由粮食经济部门担保外，还要有职业担保；流动资金贷款，用经营的产品或领导成员的财产作保证。
各国政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，即国家以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，国家审计机构定期或不定期地专门审计(稽核)监督，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组合成董事会(理事会)，对政策性银行机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。
二、我国农业政策性金融发展存在的问题
经过十多年的发展，农业发展银行解决了“打白条”、农民“卖粮难”的问题，稳定了粮食价格，提高了粮食产量，为我国粮食储备和安全做出了重大贡献。然而在实践中，农发行也暴露出了多方面的问题。这些问题主要包括以下几个方面。
（一）农业政策性金融职能定位不明确
当前农村金融体制存在的最根本问题是职能定位不清，从而在农村金融发展过程中呈现出左右摇摆特征，这一点在农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行以及农业保险的发展过程中表现的相当明显。中国农业发展银行自1994年成立以来，业务范围经过了两次比较大的调整。第一次调整是在1998年，将全部商业性信贷业务全部划回中国农业银行，农发行专司粮棉油收购，实行信贷资金封闭管理，彻底使农发行成为政策性银行，专门经营政策性信贷业务。第二次调整是在2004年下半年，批准农发行开办粮棉油产业化龙头企业贷款，并陆续同意开办全部涉农的产业化龙头企业贷款；2005年又批准开办农村基础设施建设和农业综合开发贷款，应该说，新增加的业务范围都是属于商业性质，对于这一部分信贷业务农发行是自负盈亏。农发行政策性业务与商业性业务的分分和和，反映出国务院对农发行的职能定位未有明确的思路。
其他表现：一是目前商业性金融机构仍然承担政策性贷款。如中国农业银行目前仍承担了扶贫贷款、农村基础设施建设贷款、农村城镇化贷款。二是对农村信用社业务的政策限制。国家没有把农村信用社当作政策性金融看待，但又把农村信用社的服务对象限定在“三农”领域，农信社也仍然作为农业政策性支持贷款的重要渠道。三是扶贫贷款受到质疑。信贷机制本质上是一种商业机制，所能解决的问题是有边界的。扶贫作为一种社会性、公益性行为是不适合信贷机制的，应当采取其他办法解决。
（二）农业政策性金融缺乏应有的法律保障
政策性金融作为一种特殊的金融形式，需要特殊的金融立法。中国目前的金融法中，除了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》外，几乎没有其他形式的金融法律，尤其是在政策性金融领域，立法更是空白。中国农业政策性金融机构已经成立了十六年，但在这期间，农业政策性金融法一直未列入国家立法当局的议事日程。当前规范中国农业发展银行的也仅仅是章程。一般来讲，银行章程类似于企业的公司章程，无法发挥法律的作用。农业发展银行业务范围的频繁变动、职能定位尚未明确、经营管理中存在的困难和一系列问题都与法律不健全有着直接关系。缺乏法律应有的保障，不利于农业政策性金融健康持续发展。
（三）农业政策性金融体系不健全
农业政策性金融应该包括政策性信贷、政策性保险、政策性担保以及政策性保障等机构和业务，而我国目前的农业政策性金融主要局限于政策性信贷。农业政策性金融体系的不健全阻碍了农业政策性金融机构的发展和信贷杠杆作用的发挥。同时，农发行也缺乏与农村商业性银行、农村合作性银行及其他政策性银行的协调配合与业务合作，没有充分发挥农村金融体系的合力作用。
（四）政府对农业政策性金融支持力度不足
政府对农业政策性金融的利益补偿机制欠缺。我国政府目前对农发行没有任何税收优惠政策，按照25％的所得税税率和5％的营业税税率依法纳税，风险拨备按税前1％计提，多提必须先纳税。同时从近年我国补贴资金拨付情况看，各级财政仍有资金滞留，未能及时达到企业帐户。中央储备粮利息拨入企业帐户往往滞后，县级风险基金拨付也存在拨付时间滞后的问题。
（五）内部管理与外部监督不规范
多年来农业发展银行主要从事政策性业务，但自身缺乏针对政策性业务的风险拨备、预案管理和损失补偿制度，从而导致风险敞口，形成财政透支。近年来，农业发展银行又逐步开展了一些开发性金融业务，但没有对政策性业务和在政策指导下的受资本金约束的商业性业务从管理制度上加以区分，增加了两类业务混合经营的道德风险。按现代银行制度的要求，农发行在治理结构建设方面尚有较大差距，以资本充足率为核心的市场化约束机制尚未建立，机构布局有待改善，员工队伍整体素质有待提高，人员结构有待优化。
三、优化我国农业政策性金融制度的对策建议
（一）重新定位政策性金融的职能和业务范围
农业政策性金融是政策性金融中的一种特殊形式，它是一个国家或地区为解决其农业、农村以及农民问题而提供体现政府政策意图的金融业务的总称，包括对一切与农业有关且带有政策补贴、扶持或其他优惠特征的信贷、担保和保险等形式。因此，农业政策性金融应该涉及与“三农”发展相关的众多领域，其基本职能应该定位于农业的稳定发展、农村的振兴以及农民进入小康社会的高度，所以，必须从系统的角度认识农业政策性金融的应有职能，从而在此基础上合理设置农业政策性金融机构的业务种类、范围和规模。在这一过程中，既要坚持系统论的观点，又要坚持动态的观点。在不同的形势下，在国家财力允许的范围内，尽可能发挥农业政策性金融机构的职能，从全局角度推进农村经济发展和农村社会进步。
（二）加强农业政策性金融的立法工作
一是对农业政策性银行进行法律定位。农发行应当定位为特殊的金融机构，其特殊性表现在：成立的宗旨是为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家农业产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济健康发展。二是科学地定位农发行的业务范围。笔者认为可以采取有限列举与概括性条款相结合的方式，避免政策的调整而频繁的修改法律，从而保障法律的相对稳定性。三是规定产权形式及资金来源。笔者建议农发行采取国有独资形式。资金来源上，除国家财政专项资金、中央银行专项融资、国内金融债券外，可以借鉴日本做法，即利用邮政储蓄和海外资本市场发行政府担保债券。
（三）强化内部管理和外部监管制度
对政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制进行改革，建立市场导向的政策性金融机构的组织架构体系，内部管理方式要摆脱行政管理模式以适应市场运行方式和市场竞争环境的需要；政策性金融业务开展需要遵循商业性金融机构的做法，在信贷类政策性金融机构中，要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放；要增强风险控制意识，依照市场化原则搭建政策性金融机构的风险控制体系。此外，还应健全政策性金融监管体系。政策性目标的考核主要是考核政策性金融机构的经济社会效益，一方面要考核政策性金融机构政策性目标的完成情况，另一方面要考核政策性金融机构对于弥补社会资金配置的市场失灵所发挥的作用，以及对经济金融体系的稳定作用。遵循全面风险管理的要求，根据政策性金融机构的风险特点，构建相应的风险管理指标体系，如对于政策性银行，需要建立健全政策性贷款业务评审机制、建立健全信贷资产的风险分级和管理体系、建立风险资产拨备覆盖率制度。
（四）与其他政策实行科学配套
在我国，农业发展远没有达到发达程度，因此我国农村金融运作更需要政府财政的大力支持。加大政策性金融对农村的投入，可产生资金聚集效应，引导社会资本和商业性金融的跟进。首先，中央财政和省财政应拿出部分预算向农业发展银行提供贴息资金和弥补呆账损失，建立财政补偿机制。
其次，要完善我国农业政策性金融组织体系，建立政策性农业保险制度，成立专门的政策性农业保险公司，提高农业抗风险能力，既可建立以农业保险为主的政策性保险机构，也可鼓励商业性保险公司开办专门的涉农保险，还可以引导农民和农村合作经营组织建立农业保险合作社，形成以农业保险公司为主导，多元化、多层次、全方位的农业保险组织体系。
再次，建立合理的担保机制，使资金供需双方的利益均得到保障，且实现二者效益最大化。对于金融发展水平落后、市场化程度较低的地区更应如此。建设适合农村的涉农信贷担保体系，政府必须加大对农村信贷担保体系建设的支持力度。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务。有条件的地区，可以由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立专业化信贷担保机构，采取市场化运作方式，主要服务于农民。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，增强担保公司的担保能力。有条件的地方政府可扶持建立农村信贷担保基金。鼓励有条件的专业合作社、涉农企业和协会组织创办针对农户和农村中小企业的担保公司。通过相应的法律法规来保护和约束信用担保机构，为发挥信用担保的作用和促进信用担保机构的持续健康发展奠定良好的基础。
最后，国家应对于农业政策性金融体系中的机构实行优惠的税收政策。根据税法的可税性理论，对政策性农业保险经营主体应给予税收优惠；为鼓励商业保险公司参与经营农业保险，增加其赔偿准备金，应给予其税收优惠。作者：刘亮，本文来自《农业发展与金融》杂志