1982年宪法以前的宪法解释与违宪审查案例之启示，本文主要内容关键词为：宪法论文,启示论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF200 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2004)01-0028-08
1954年宪法以来，在宪法实施过程中出现的宪法解释案例表明，宪法的实施离不开宪 法解释。在宪法授权解释宪法和法律的机关解释缺位的情况下，并不等于宪法实施中不 需要宪法解释。因此，可能出现宪法授权解释法律以外的国家机关承担起解释宪法的职 责，以便弥补宪法解释制度不能实际运作的不足。
回顾1982年以前宪法实施中宪法解释案例形成的原因及其特点，可以看到，在21世纪 建设中国法治国家进程中，宪法实施离不开宪法解释，这远比1954、1980年代初期更加 迫切。即使全国人大常委会目前没有启动宪法解释程序，没有建立宪法解释制度，1982 年宪法实施20年来，也离不开宪法解释，也可能由其他机构代为解释，这是宪法实施的 必然要求与逻辑结果。
而1982年宪法以来，全国人大常委会的工作机构——法制工作委员会在法律答复中， 事实上已经开始进行了这样一种宪法解释工作，并且形成了若干个宪法解释案例。这些 宪法解释案例的形成，为全国人大常委会建立宪法解释制度提供了经验，同时也有1954 年宪法和1978年宪法时期，全国人大常委会工作机构解释宪法案例的历史借鉴因素。分 析1982年宪法和1978年宪法时期宪法解释案例的形成及其原因，总结历史经验，是加快 建立我国宪法解释制度的一个主要内容(注：有关1982年宪法以来，宪法规定的全国人 大常委会解释宪法机关以外的机关解释宪法案例的问题，参见本文作者的以下论文：《 全国人民代表大会宪法解释案例研究》，《福建政法干部管理学院学报》2002年第1期 ；《宪法解释案例实证研究》，《中国法学》2002年第2期；《中国“活的宪法解释案 例”补充宪法规定之实证问题研究》，《南京大学法律评论》2003年第1期；《宪法解 释惯例研究》，《社会科学研究》2002年第3期；《民族区域自治法解释案例研究》， 《西南民族学院学报》2002年第6期；《“法律询问答复法律效力研究——被忽视的中 国法律解释》，《安徽大学法律评论》2003年第1期。)。
一 法律解释立宪例的特点
1954年宪法并没有做出明确的关于宪法解释问题的规定。该宪法第三十一条第三项规 定，全国人大常委会解释法律，可见，宪法解释，在制宪者看来，等同于法律的解释。 这与当时制宪借鉴的外国宪法关于宪法解释有着密切的联系。正如宪法起草委员会主席 刘少奇在1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议上作的《关于中华人民共 和国宪法草案的报告》中所提出的那样，“宪法起草委员会在从事起草工作的时候，参 考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法，显然，以苏联为首的社会主义先进 国家的经验，对我们有很大的帮助”[1](44页)。当时制宪者所借鉴的苏联宪法，无论 是1918年7月10日通过的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》、1924年1 月31日批准的《苏维埃社会主义主义共和国联盟根本法(宪法)》，还是1936年12月5日 批准的《苏维埃社会主义主义共和国联盟根本法(宪法)》(注：苏联这3部宪法只规定了 法律解释及其解释机关的问题，没有对宪法解释的事项做出规定，参见姜士林等主编： 《世界宪法大全》，青岛出版社1997年版，854-880页。)，都只规定了法律解释，而没 有规定宪法解释。这可能与苏联宪政的理论与实践、宪法实施保障及宪法解释的实际需 要与状况有着密切的联系。
1954年宪法规定的法律解释制度，还处于法律制度起步开始的阶段。全国人民代表大 会制定的法律极其有限，即使在制定的为数不多的法律中，绝大多数法律都是加强国家 权力即关于国家机关组织、国家行政管理法方面的法律，基本上没有法律保护个人基本 权利的观念，体现了当时法律作为统治阶级维护国家统治权的主流法律观念。例如，在 1949年9月至1954年9月期间，制定、批准的法律和做出法律问题的决定29件，其中，与 公民基本权利和刑事法律方面的法律只有《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和 国工会法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》和1952年4月21日施行的《中华人民 共和国惩治贪污条例》4件。在1954年9月第一届全国人民代表大会成立以后至1966年3 月期间，制定、批准的法律和做出的法律问题决定148件，其中与公民个人权利或刑事 法律有关的，只有《中华人民共和国逮捕拘留条例》、《中华人民共和国兵役法》、《 中华人民共和国治安管理处罚条例》3件。尽管如此，全国人大常委会还是实际上开展 了法律解释的工作。这些解释，其中也有的涉及到宪法解释，并且解释法律都是根据具 体的案件引发的，解释的目的，也是为了解决特定的案件与法律问题。
在1950年代，全国人大常委会法律解释案例的特点可以概括如下。
第一，从法律解释的程序来看，先有法律解释的请求，再根据请求的事项进行解释。 全国人大常委会做出法律解释，都是根据具体的要求法律解释的议案而做出的，没有提 出法律解释的请求议案，不启动法律解释的程序，也不可能做出法律解释。提出法律解 释案的单位，包括国务院，最高人民法院、省、自治区、直辖市的地方国家权力机关与 行政机关。其中，根据国务院请求而作出的法律解释案1件，即1955年3月10日《关于第 一届地方各级人民代表大会任期问题的决定》；黑龙江省人民委员会(注：在1954年宪 法时期，地方各级国家行政机关称为人民委员会。1954年宪法第六十二条规定：“地方 各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方 各级国家行政机关。”在1975年宪法时期，地方各级国家行政机关称为革命委员会。19 75年宪法第二十二条规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关 ，同时又是地方各级人民政府。”在1978年宪法时期，地方各级国家行政机关称为革命 委员会。1978年宪法第三十七条第一款规定：“地方各级革命委员会，即地方各级人民 政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”在1979年宪 法修改后，地方各级国家行政机关革命委员会改为地方人民政府。1979年《关于修正< 中华人民共和国宪法>若干规定的决议》中规定，将地方各级革命委员会改为人民政府 。1982年宪法修改后，地方各级国家行政机关称为人民政府。1982年宪法第一百零五条 规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政 机关。”)提请作出的法律解释案1件，即1955年11月8日《关于在地方各级人民代表大 会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补 充问题的决定》；广东省人民委员会、前新疆省人民政府提请作出的法律解释案1件， 即1955年11月8日《关于地方各级人民委员会组成人员是否限于本级人民代表大会代表 问题的决定》；福建省人民委员会、湖北省人民委员会提请作出的法律解释案1件，即1 955年11月10日《关于地方各级人民法院院长人民检察院检察长可否兼任各级人民委员 会的组成人员问题的决定》；最高人民法院提请作出的法律解释案3件，即1956年5月8 日《关于不公开审理的案件的决定》、《关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决 定》和1960年1月21日《关于最高人民法院和地方各级人民法院助理审判员任免问题的 决定》[1](843—847页)。
第二，就法律解释的目的而论，做出法律解释不是为了设立新的、普遍的法律规范， 而是为了解决特定的、具体的法律案件。
第三，法律解释的程序是通过宪法规定的法律解释机关依照法律解释的程序做出的。 全国人大常委会做出法律解释，都是由全国人大常委会会议审议决定的，这与当时全国 人大常委会制定法律的程序是相同的。在上述法律解释案中，全部都是依照常务委员会 的议事规则，列入常务委员会会议通过的。只有1件例外，即1957年9月26日，全国人大 常委会委员长刘少奇和秘书长彭真，直接签发答复最高人民法院的一个法律解释，即《 关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复 》。该批复指出：“常务委员会认为，按照法院组织法由高级人民法院负责核准或者终 审判决的死刑案件，仍由最高人民法院负责核准或者负责审核。高级人民法院认为应当 判处死刑的案件，应当报请最高人民法院核准后执行。高级人民法院认为不得判处死刑 的案件，即由高级人民法院依照法律的规定发回下级人民法院再审或者提审。”[1](84 6页)这个以常务委员会名义做出的法律解释，与此前法律解释都经过常务委员会会议审 议通过的程序不同。
第四，法律解释的公布与形式基本上制度化。在上述法律解释中，公布法律解释都注 明法律解释机关通过的时间与通过解释议案的具体会期。这与常务委员会公布的其他法 律、有关法律问题的决定是一致的。在法律解释的形式方面，都采取先说明法律解释的 理由，即请求法律解释的机关及其请求解释的内容，再做出法律解释的决定。例如，在 1955年11月10日《关于地方各级人民法院院长人民检察院检察长可否兼任各级人民委员 会的组成人员问题的决定》的法律解释中指出：“全国人民代表大会常务委员会于1955 年11月10日第二十六次会议讨论了福建省人民委员会、湖北省人民委员会提出的关于地 方各级人民法院院长人民检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员的问题，决 定：地方各级人民法院院长和人民检察院检察长一概不能在各级人民委员会兼任职务。 ”[1](845页)与此相比较，在常务委员会做出的有关法律问题的决定中，则不存在请求 常务委员会做出决定的机关。例如，在1956年5月8日做出的一个有关法律问题的决定中 指出：“全国人民代表大会常务委员会1955年12月28日第三十次会议讨论了自治州人民 代表大会和人民委员会每届任期的问题，决定：自治州人民代表代表大会每届任期，规 定为二年。自治州人民委员会每届任期同自治州人民代表大会每届任期相同。”[1](84 5页)我们之所以列举法律解释的具体形式及其表达方式，是为了从法律技术的积累过程 来理解1982年宪法以来，法律答复询问中宪法答复询问采取的方式。显然，二者之间存 在着及其密切的继承关系。
二 “宪法询问答复”案例的形成
当然，在1954年宪法时期，全国人大常委会曾经考虑对法律解释案进行改革，对某些 不能及时列入常务委员会会议的法令解释案，尝试由常务委员会工作机构给以答复。19 57年全国人大常委会办公厅法律室曾提出《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办 公厅直接加以处理应如何解决的意见》，该意见提出：“如果问题的时间较急，而常务 委员会又一时不能召开，可以由秘书长提请副委员长联合办公会议讨论，于请示委员长 批准后，以常务委员会名义处理，并可将所作解释刊登公报。这种解释，也具有法律约 束力。”[2](214页)
这个改革设想，充分体现在全国人大常委会办公厅作为常务委员会工作机构发布的关 于宪法规定的“审判”的具体含义的答复中。1957年11月6日，常务委员会办公厅就开 始了这种法律答复的实践。在答复天津市中级人民法院的请示中，常务委员会办公厅做 出的《关于全国人民代表大会代表因民事纠纷被诉法院可否传唤问题的答复》中指出( 案例一：宪法规定的“审判”类型、界限)：“经全国人民代表大会法案委员会讨论， 认为我国宪法第三十七条的规定，在于保护全国人民代表大会代表的人身自由不受侵犯 ，以便利其执行代表职务。但民事案件并不涉及限制人身自由问题，因而不属于宪法第 三十七条规定的范围。毕鸣岐代表因民事纠纷被诉，法院可以依法传唤，无须经过全国 人民代表大会常务委员会许可。”[1](847页)
全国人大常委会办公厅作为常委会设立的办公机构提出的这个建议，不仅说明了当时 的程序规则意识淡薄，即使在常务委员会，也存在着比较浓厚的行政机关的首长负责制 ，常务委员会批准后，不经常务委员会会议讨论，即可以常务委员会名义做出法律解释 ，并且这种解释也具有法律效力。这种不经过常务委员会会议讨论，而采取变通的法律 解释方式的做法，在1979年以后逐步演变为常务委员会工作机构进行法律解释采取答复 的形式，并且成为常务委员会工作机构可以进行法律解释的先例(注：在第一届全国人 大常委会产生后，只设立一个工作机构，即全国人大常委会办公厅。办公厅下设法律室 、研究室、编译室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处。常务委员会通过 办公厅处理日常的具体事务。根据1954年宪法第三十四条规定，“全国人民代表大会设 立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员 会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常 务委员会的领导”。由此，法案委员会具有常设委员会性质，在全国人民代表大会闭会 期间，由常务委员会领导开展工作。)。
基于这一改革法律解释的设想，不难理解出现了全国人大常委会工作机构对法律解释 采取“答复”的形式，“答复”涉及到对法律具体含义、界限及其适用范围理解的问题 。在这个典型的宪法解释案例中，法律解释机关对天津市中级人民法院在民事审判中如 何理解和执行54宪法第三十七条关于“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会 许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕 或者审判”之规定的问题，就宪法第三十七条关于“审判”的法律界限问题，做出了具 体的解释，具体明确了宪法本条关于审判的具体含义。该答复针对天津市中级人民法院 关于宪法第三十七条中所指的“审判”的具体含义，根据“法案委员会的讨论”意见， 而没有将这个问题提交常务委员会进行审议(注：这个答复的时间是1957年11月6日，而 据公布的这个答复，天津市中级人民法院向全国人大常委会办公厅请求答复的时间为19 57年10月10日。在1954年宪法实施期间到“文化大革命”之前，全国人大常委会基本上 都是每隔10日左右召开一次常务委员会。从此间常务委员会会议召开的时间与主要议程 来看，在1957年9月26日、10月16日、10月22日、23日、11月6日都召开了常务委员会会 议。答复的时间是1957年11月6日，常务委员会办公厅答复的这个宪法问解释，在常务 委员会正常开会期间，特别是完全有条件与可能列入常务委员会会议审议并由常务委员 会做出决定。资料来源：刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中 国法制出版社1999年版，1203页。)，开创了当时法案委员会可以研究宪法与法律问题 、并由办公厅根据其研究意见做出有关的宪法及法律答复询问的先例。
需要特别指出的是，常务委员会办公厅答复的这个宪法解释，是在当时常务委员会正 常开会期间，是完全有条件与可能列入常务委员会会议审议并由常务委员会做出决定的 。没有将这个宪法解释通过正常的法律解释程序，而是采取由宪法规定的法律解释机关 以外的机构——常务委员会工作机构进行答复，这显然与常务委员会办公厅法律室提出 的《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理应如何解决的意见》 有着密切的联系，同时也为常务委员会工作机构采取这种普通方式答复有关的宪法、法 律问题提供了实践的案例与可以援引的先例。
三 法律问题解答——1978年宪法时期法律解答中的违宪审查宪法解释案例
1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议修改了宪法，其中第二十五条第三 项规定，全国人大常委会“解释宪法和法律，制定法令”。这次修改宪法，鉴于1966年 至1976年文化大革命无政府主义，肆意破坏、践踏法制造成的难以估计的损失与后果， 强调了宪法的实施性与法律性，企图避免1954年宪法因其至高无上而脱离实施的结果。 正如叶剑英在《关于修改宪法的报告》中希望的那样：“宪法通过以后，从宪法的原则 精神到具体条文规定，都要保证全部实施。不论什么人，违犯宪法都是不能容许的。对 于破坏社会主义法制、危害国家和人民的利益、侵犯人民权利的行为，必须严肃处理， 情节严重的要依法制裁。”[1](70页)
1978年宪法第三十六条第三款规定：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级 革命委员会的组成人员。”这里所指的革命委员会组成人员就是政府组成人员，包括政 府首长、秘书长和该级人民政府所属工作部门的负责人组成。例如，1979年7月1日通过 的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十三条规 定：“省、自治区、直辖市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市 长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。自治州、县，自治县、市、市 辖区的人民政府分别由州长、副州长，县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和 局长，科长等组成。镇人民政府设镇长、副镇长。人民公社管理委员会由主任、副主任 和委员若干人组成。”
可见，依照1978年宪法第三十六条第三款之规定，各级人民政府组成人员都应该由本 级人民代表大会选举产生，其具体的范围，就是1979年地方组织法第三十三条规定的地 方各级人民政府组成人员。而在1979年地方组织法之前，适用的是1954年制定的《中华 人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。依照该法第二十五 条规定：“地方各级人民委员会分别由本级人民代表大会选举省长、市长、县长、区长 、乡长、镇长各1人，副省长、副市长、副县长、副区长、副乡长、副镇长各若干人和 委员若干人组成”。
1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过《关于修正<中华人民共和国 宪法>若干规定的决议》。决议增加规定自1980年1月1日起，县级以上的地方各级人民 代表大会设立常务委员会。其中第四条规定：“第三十六条第三款修改为：‘地方各级 人民大会代表选举并且有权罢免本级人民政府的组成人员。县和县以上的地方各级人民 代表大会选举并且有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员、本级人民法院院 长和人民检察院检察长’。”根据宪法的这一修改，地方各级人民代表大会选举并且罢 免本级人民政府的组成人员，而地方各级人民代表大会常务委员会，并无选举本级人民 政府组成人员的权力。为了进一步发挥地方的积极性，适应全国工作重点的转移和经济 体制改革的需要，1979年地方组织法对1949年中华人民共和国成立以来的地方政权组织 和选举制度做出了一些重要的改革。其中之一，就是在“县以上地方各级人民代表大会 设立常务委员会，由主任、副主任、委员若干人组成。地方各级革命委员会改为人民政 府，并相应恢复省长、市长、自治区主席和州长、县长等职。地方人民代表大会及其常 务委员会是地方的国家权力机关，地方人民政府是地方的行政机关，地方人民政府的组 成人员由地方人民代表大会及其常务委员会分别选举、罢免或者任免。地方人民政府对 地方人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。由于这个改革，在全国县以上各级 地方范围内，人民经过自己的代表、代表大会和它的常务委员会，将大大加强对县以上 地方各级人民政府的管理和监督，大大加强自己行使管理国家的权利。”[1](127页)其 中，该法第七条第五项规定，县级以上地方各级人民代表大会“决定省长、副省长，自 治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长”； 第二十八条第七项规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“在本级人民代表 大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别 人选”。这一规定，与宪法第三十六条第三款的规定在事实上存在着冲突，也就是修改 了宪法的这一规定。
自1980年开始，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。常务委员会作为地 方国家机关的权力机关，也被赋予了若干重要的职权。其中，根据地方组织法第七条规 定，可以决定本级人民政府的组成人员。这在当时，是一个比较新的问题，也是常务委 员会不熟悉的一项权力。但是，这次修改宪法只规定县级以上地方人民代表大会设立常 务委员会，没有对宪法第三十六条第三款关于“地方各级人民代表大会选举并且有权罢 免本级人民政府的组成人员”之规定，即县级以上地方人民政府及其组成人员的产生方 式与产生的程序进行修改。依照宪法规定，县级以上地方人大常委会没有决定本级人民 政府组成人员的职权。对于地方组织法的这一规定，新成立不久的县级以上地方各级人 大常委会在执行宪法和地方组织法这一规定时，对于二者之间的关系产生了疑问。如何 理解宪法与地方组织法之间的关系，成为摆在各地人大常委会，特别是县级人大常委会 非常急迫而现实的问题。
就此，安徽、四川两个省的人大常委会办公厅，根据《选举法》、《组织法》和全国 人大常委会办公厅对这两个省人大常委会办公厅的请示，分别整理了一些有关地方人民 代表大会及其常务委员会工作的有关法律问题，印发各级人大常委会参照办理。其中一 个解答，直接解释了宪法与地方组织法关于县级以上地方人大常委会在代表大会闭会期 间决定个别人民政府组成人员之间的关系。全国人大常委会办公厅在其印发各省、直辖 市、自治区人大常委会办公厅参考的工作指导刊物《工作通讯》上，转载了这些解答， 并在编者按中，清楚地表达了全国人大常委会办公厅对这些解答的肯定态度。因此，尽 管目前尚无确切资料证实，安徽、四川省人大常委会整理的这个关于地方组织法与宪法 是否一致的答复，究竟是整理全国人大常委会工作机构的答复，还是这两个省的人大常 委会对其所属的各市、县人大常委会作出的答复，但是，从其他资料可以推测，应当是 全国人大常委会法制工作委员会或者常务委员会办公厅下属部门的答复(注：见四川省 人大常委会办公厅1981年《关于县级以上地方各级人大常委会工作中一些问题的解答》 的说明。)。例如，1984年湖南省人大常委会办公厅编印的《工作简报》第四期发布的 《关于地方各级人大常委会工作中一些问题的解答》，在编者按中指出：“县级以上地 方各级设立人大常委会以来，全国人大常委会办公厅和法制工作委员会对我省和兄弟省 、市、自治区人大常委会请示的问题，分别作了解答。除全国人大常委会办公厅《工作 通讯》和本刊登载过的以外，现又收集到一部分，刊登如下，其中注明‘电话答复’的 系全国人大直接给我省的答复。”即使不能据此肯定安徽、四川两省整理的这些答复直 接源于全国人大常委会工作机构，至少可以证实，全国人大常委会办公厅认可了它们整 理的这些答复具有普适性，才会对这些答复进行了必要的修改，并以常务委员会办公厅 《工作通讯》的形式，印发各省、直辖市、自治区人大常委会在工作中参考：“安徽和 四川省人大常委会办公厅在市、县人大常委会相继成立后，根据工作需要，分别整理了 关于县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会工作中一些问题的解答，发给有关 地方各级人大常委会参照办理。我们认为他们所作解答，对其他地方也有参考价值。因 此，把他们这两份解答分类加以整理，并对个别问题作了修改，现转载于下，供各地参 考，如有意见，请提出。”[3](446页)
在这个解答中，涉及到宪法解释的事项为其中的第十一个问题。现摘录如下(案例二： 地方组织法与宪法规定是否相抵触)：
1978年《中华人民共和国宪法》第三十六条第三款规定：“地方各级人民代表大会选 举并且有权罢免本级人民政府的组成人员，”而1979年《地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法》只规定由县级以上的地方各级人民代表大会决定本级人民政府正 、副职负责人的人选，至于本级人民政府的其他组成人员，则由本级人大常委会决定任 免，这中间有无矛盾?
答：《地方组织法》是《宪法》所定原则的具体化，两者并无矛盾。将县级以上的地 方各级人民政府的正、副负责人规定为由本级人民代表大会决定，将其他组成人员规定 为由本级人大常委会决定任免的理由是：县级以上的地方各级人民政府的工作部门较多 ，正职负责人的变动也较大，而本级人民代表大会会议一般每年只举行一次，如果都由 大会选举，难以适应工作的需要；本级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由 它来决定本级人民政府其他组成人员的任免，比较及时和方便易行。[1](793—794页)
这个解答，对地方组织法是否违反宪法的问题做出了说明，这是我国1954年宪法以来 第一例关于法律合宪性问题做出的认定，也是建立在宪法解释基础之上做出的违宪审查 意义上的宪法案例。尽管这个宪法解释以法律解答的方式出现，而在当时的我国宪法观 念和法律观念中，也缺乏现在公认的违宪审查观念与意识。在当时的历史条件下，即使 在我国的法律理论研究中，也还没有现在的违宪审查的观念，更没有全国人大常委会制 定的法律会违宪的说法，但它反映了在文化大革命结束以后实行法制建设的初期，在执 行宪法和宪法性法律的过程中，全国人大常委会工作机构认可安徽、四川二省人大常委 会办公厅在指导其所在省的市、县的过程中，对宪法问题做出的解答。而在法治国家或 实行宪法审判制度的国家，法律与宪法的一致性问题，只能由宪法规定的违宪审查机构 才能就此类问题做出说明，这也从一个相反的角度表明宪法高于并优于普通法律，包括 宪法性法律的观念。表明在我国开始进行法制建设初期，这种观念仍然有其社会基础。
1981年6月10日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《全国人民代 表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，在法律上规范了法律解释制度。并 且根据不同性质的法律解释，确定不同性质解释的权限。现将这个法律规定摘录如下：
第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些 法律问题要求解释。同时，在实际工作中，由于对某些法律条文的理解不一致，也影响 了法律的正确实施。为了健全社会主义法制，必须加强立法和法律解释工作。现对法律 解释问题决定如下：
一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代 表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。
二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。 凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令问题，由最高人民检察院进行解释。最高 人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委 员会解释或决定。
三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主 管部门进行解释。
四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的 省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规 如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。
根据这个法律规定，我国法律解释可以分为立法解释(全国人大常委会解释)，司法解 释(最高人民法院、最高人民检察院解释)，具体应用解释(国务院及其主管部门)和地方 性法规解释。全国人大常委会工作机构没有解释法律的权力，其所作出的法律答复，亦 不属法律授权解释的范围，也不属宪法性法律(即与人民代表大会及其常务委员会行使 职权有关的法律)执行中具体应用法律的解释。据此，全国人大常委会工作机构因其不 是国务院，但却是全国人大常委会立法工作的主管部门，亦即工作机构，故其作出的询 问答复应视为该决定第三项“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用 的问题，由国务院及主管部门进行解释”。因此，此类法律询问答复仍具类似法律的拘 束效力，这在当时以致1990年代中国法制建设的实践中，乃是客观的事实。犹如宪法没 有规定我国法律渊源的种类，但在现实的政治法律实践中，仍然存在着一些得到中央与 地方，各部门，各机关，各方面自觉执行的，在事实上不仅起作用而且超过法律拘束力 的规范性文件。
四 小结
回顾1982年宪法实施前在宪法解释方面的经验，无疑给我们以下的启示。
第一，宪法解释的被动性。从我国法律解释采取法律询问答复的方式的历史来看，在1 954年宪法时期，全国人大常委会解释法律都是根据个别案件，经过请求人提出，为了 解决具体案件涉及到的法律问题，而由常委会通过与立法同样的程序进行的。此为法律 解释与制定法律所不同的特点。
第二，宪法解释的非授权性。这是指由非宪法解释机关做出宪法解释。宪法解释的第 一个案例也表明，宪法解释与法律解释具有相同的特征，唯在解释机关上有所不同。宪 法解释案例不是由宪法授权解释法律的机关，即全国人大常委会实施的，而是由它的工 作机构，即全国人大常委会办公厅做出的。全国人大常委会办公厅作为常委会的工作机 构，明知其无权解释法律，也同样无权解释宪法，故采取答复的形式作为宪法解释，以 区别于全国人大常委会所作的法律解释。
第三，宪法解释的先例性。这是指宪法解释案例作为一种解释宪法的方式，虽然超越 了宪法授权法律解释的权限，但得到全国人大常委会委员的认可。它作为一个先例，为 全国人大常委会1979年以后，由常务委员会工作机构采取法律“答复”的形式解释宪法 、宪法性法律和法律提供了历史的、制度的、惯例的借鉴，为1982年宪法以后宪法和法 律中皆没有规定的这种法律解释形式，即宪法询问答复的法律解释制度，奠定了实证的 经验基础(注：本文作者2002年12月下旬，在四川省人大常委会办公厅档案处查阅1981 年四川省人大常委会办公厅整理的这个法律问题解答的原始文件中，并没有这个关于地 方组织法与宪法是否一直的案例。)。
第四，宪法解释的非制度性，即不是由宪法规定的法律解释机构作出解释，而是由全 国人大常委会工作机构承担。从比较宪法的角度观察，该案例的实质内容与各国违宪审 查制度确认法律与宪法的合宪性并无任何实质性的区别。唯一的不同在于，其他国家的 法律与宪法是否一致的问题，属于违宪审查的范围与违宪审查机关的职责，而不是由其 他任何机关可以解释或认定的。例如，各国违宪审查制度的模式主要是：最高法院审查 (美国模式)、宪法法院审查(德国模式)、宪法委员会审查(法国模式)或议会审查(英国 模式)。而在中国，则是由宪法解释机关的工作机构(或其认可的地方国家机关整理的) 做出法律解释的形式，而不是由宪法解释机关承担的。
第五，宪法解释的随机性，即宪法解释不具备正式启动宪法解释程序的特点，而具有 随机性。1978年宪法第一个违宪审查意义上的案例，不是由宪法授权的宪法解释机关实 施的，而是由全国人大常委会工作机构认可有关机关该宪法解释案例的形式出现的。这 表明我国第一个违宪审查案例不是由宪法监督机构有意识、有目的承担的，而是在无意 识中形成的。它体现了宪法高于法律、普通法律不得与宪法相抵触的宪政观念及其初步 的实践。
第六，宪法解释的客观性。在国家尚未启动和建设法制的时期，宪法解释和违宪审查 案例的意义，不在于它是由哪一个机关(无论是中央国家机关，还是地方国家)做出的， 而在于它揭示了宪法解释是客观存在的，除非宪法不付诸于实施。在1978年宪法时期， 国家机关在执行宪法过程中，树立起了宪法高于法律的宪法观念，在宪法实施中，也出 现了裁决法律不得与宪法相抵触这个宪政秩序的基本原理，成为我国第一个违宪审查案 例。这为我国积累了宪法解释可以由非宪法授权的机关承担的案例，并且这个案例经全 国人大常委会办公厅认可并印发各省、自治区、直辖市人大常委会，对全国各地、各级 人大常委会和其他国家机关产生了广泛的、积极的影响。
收稿日期：2003-10-21
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