对中国粮食储备制度的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,制度论文,粮食储备论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1990年国务院决定建立国家专项储备制度八年来，以“丰吞歉吐”、“平抑粮价”、“调控市场”为基本功能的国家专项粮食储备，无论是在粮食大丰收的1990年（吞进）还是粮食相对紧缺的1993年1994年初（抛出），乃至粮食再获丰收的1996年和1997年（吞进）都发挥了一定的积极作用，在保护农民生产积极性及其利益方面作出了积极贡献。但粮食储备作为粮食流通最核心的调控手段仍未能发挥应有的功能，中国粮食储备尚需深化改革，从而建立能灵活运作的真正意义上的中国粮食储备制度。
一、中国粮食储备的运营机制和运作方式仍未跳出传统的计划思路，储备功能的发挥尚有巨大潜力
1990年全国粮食喜获大丰收，为使农民增产增收，保护其生产积极性，国家开始建立粮食专项储备制度，当年以合同定购为基本方式获得了基本的储备规模。储备的建立及其后来的持续吸纳粮源，虽有作用但并不明显，1991年、1992年、1993年上半年连续两年多的时间市场价格低迷，并未因储备的建立和运转使1991年和1992年全国粮价有力回升；1993年底1994年初的全国粮价“疯涨”至今人们还记忆犹新，1994年国家抛出300多亿斤的专项储备粮也未能抑制住从南到北的粮价上涨势头；1996年至今全国再获丰产，国家一直在通过扩大增加专储指标来吸纳市场粮源以使粮价回升，至今专项储备总规模已高达1300多亿斤，尽管如此，目前的市场粮价虽有回升之势，但效果并不明显，各地还在普遍反映粮食卖不出、调不走、储不下。国家花了巨额资金，动用了大量人力、物力和财力，试图灵活自如地运用专项储备制度，但其减震功能至今仍不尽如人意。
首先，造成如此局面的根本原因是粮食专项储备尚未走出传统计划体制下的静态管理格局，粮食储备的运作如何引入市场机制尚无成功经验，运营机制和运作方式没有新的突破，粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标，俟各级主管部门得到相应指标后，后续的财政保障（包括轮换、保管等）往往也不能落实，而等储备真正落到实处按照上级意图开始运转时，市场粮情早已发生了变化。如目前市场疲软，粮价回升无力，国家虽然持续扩大专项储备规模，吞进了超出历史上任何时期的粮食数量，但这个吞进并未通过市场，而是随同政府的定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户，这一方面对粮食市场的供求关系调整不会有大的影响，同时，运用程序的繁多也制约了储备调控作用的时效。
其次，市场经济条件下储备运用的基本载体——市场体系还未建立起来。中央级粮食批发市场——郑州粮食批发市场在中央政府（原商业部现国内贸易部为代表）与河南省政府的大力扶持下终能运作起来，其价格指导及参照作用已经较为明显。但区域性粮食批发市场的运作却令人担忧。陆续重新开放的江南四大传统米市九江大米批发市场、无锡大米批发市场、芜湖大米批发市场和长沙大米批发市场自开业以来，虽偶有交易，但由于管理、设备、运输、技术等方面的原因，场外交易量大大超过场内交易，批发市场交易量远未达到预期目标，其区域性批发功能和价格指导作用不明显。期货市场的发育和运作在全国还非常薄弱，尚未发挥其应有功能。在这种区域性批发市场和期货市场不能有效运用的情况下，粮食储备的及时吞吐受到极大阻滞。
另外，粮食储备的管理体制不顺也是储备功能不能很好发挥的根本原因之一。国家粮食储备局是储备粮的最高管理机关，各省地县粮食行政管理机关接受国家粮食储备局的业务指导，为国家管理专储粮。按规定，国家专项储备粮粮权在中央，地方政府无权动用；由于地方粮食厅（局）干部属地方党委政府管理，当粮情突变时，地方与中央在粮源上必然出现不一致。粮紧时，地方政府首先考虑的是扩大自己地方的储备而与国家争抢储备粮源（如1993年1994年情况），当粮多时，地方政府首先考虑的是尽量多地增加中央专项储备（如1996年1997年情况），中央与地方的矛盾关系无时不在。在具体执行命令时，地方政府首长的指令远比国家粮食储备局的指令威力大。因而往往导致国家专项储备运作的迟滞甚至逆向调节。此外，专项储备决策程序繁琐、复杂，也制约着专储粮的效果。目前专储粮的运作权力不集中，分散在国务院几个部门，除国家粮食储备局外，财政部、国家计委、国家经贸委、内贸部层层把关，层层报批，当粮情变换，急需吞吐时，决策方案需要上述部门会签后报请国务院主管领导批准。当遇有专储粮调剂或进出口时还需有外经贸部门的批准。专储粮的调节效果也就可想而知了。
更值得指出的是，我国粮食储备布局过于分散，基础设施落后，技术含量低，也是专储粮效用发挥不够的重要原因。虽然我国储备规模已经可观，但紧急时刻能真正派上用场的储备粮却不充分。据国家计委有关资料，国储粮中交通便利、能快速作出反应并能起到调控作用的不足20%，而80%左右的国储库设施装备落后，人工操作占绝大比重。相当大比例的国储库布局在远离交通沿线，储备粮指标的分配多为“撒糊椒面”形式，专储粮功能难以发挥。
所以，对专储粮运作方式和运营机制的改革应当做好三方面工作：一是抓紧培育区域性批发市场，并明确规定专储粮的吞吐都要通过这些批发市场，杜绝层层分配指标的做法，真正让市场机制在专储粮的吞吐中发挥最大作用。具体办法是完善国内现有的五大区域性粮食批发市场（包括东北的长春玉米批发市场）功能以及操作规程和办法，强化服务功能，同时用行政、法律等手段杜绝场外交易，力争批发市场的运作逐渐红火起来，通过运作正常的批发市场获取一个价格，以期指导粮食交易，再通过这个相对合理的价格，在批发市场上规范运作储备粮的吞吐，这样以市场机制的真正导入为核心手段，不再依靠层层分配指标的办法，专储粮的运作就能对区域性的粮食市场产生很大影响。当然，中央级粮食批发市场——郑州粮食批发市场的作用更应加强，仍需要在现有水平上继续努力，加强软硬件建设，力争使郑州粮食批发市场在全国粮食交易中起主导作用和参照系作用，发挥“丰吞歉吐”、平抑市场的效用。同时，适时引入期货机制，使期货市场的发现远期价格的功能在专储粮的远期运作中发挥作用，从根本上解决市场的过大波动并充分发挥专储粮的功能。二是强化国家粮食储备管理局职能和职权，赋与其独立的专储粮运作权和进出口权，以保证专储粮的灵敏和适当的调剂，具体设想是上收一定数量的专储库为国储局直辖库，管理上采取国储局派出特派员制度，迅速建立精干、独立、高效的国家粮食专项储备管理体系，并由中央国家粮食专储局全权负责国家专储库存的管理和运作，但专储粮源的购销或吞吐必须通过上述批发市场。这样就能从根本上实现专储粮吞吐的高效和灵敏，充分发挥其宏观调控作用。与此同时，要赋予国家粮食储备管理机关粮食进出口权，目的是利用国际市场调剂国家专项储备粮，达到调剂和轮换专储粮的目的。三是调整专储粮库存的布局，在交通沿线（主要是铁路沿线）、大的河流湖海港口和销区多布建大型上规模、上档次的现代化专项储备库存（直属库一定要推行计算机联网管理）。同时要建立全国粮情预报警示系统并进行灵敏的市场监测，目的是紧急时分能将这些专储粮派上用场，彻底解决目前的储备粮分布过于分散、基础设施落后、关键时刻专储粮不能发挥效用的局面。
二、我国专储粮目前规模过大，应以600—700亿斤为合理规模
讨论我国的粮食专项储备规模，首先要澄清两个认识：一是并非储备粮越多，规模越大越好。原因有三：(1)超出一定规模的专储费用将是沉重的财政负担，保管、轮换、损耗等各方面费用将会使国家财政不堪重负；(2)7.5亿农民2亿多农户自身的粮食需求基本靠自身储备，中部一些省区（湖北、河南、河北等省）的农民自家存粮可供两年消费，国家专储粮规模的确定首先要考虑农民粮食需求的自身满足程度。(3)城镇居民中粮食直接消费数量直线下降，贫困线以下职工总数保持相对稳定并有减少趋势（国家统计局资料贫困线以下职工部数在1000万人，居民人数在3000—4000万人之间）。只要对这些居民（主要是下岗职工及其家庭）进行目标补贴，保证粮食供应，其他居民的粮食消费（直接消费）比重越来越小。这也是考虑国家专储粮适度规模的因素之一。二是中国粮食经济安全并非储备一条路来实现。可以利用国际上充足的市场粮源和我国雄厚的外汇储备调剂余缺。我国每年出口一定数量的玉米和大豆，进口部分小麦和大米，进出口总量保持在200—300亿斤较为适宜（专家测定，一国的粮食进口总量为该国粮食消费总量的9%为宜）。我们不能不顾经济效益，去一味追求所谓的粮食经济安全。
要合理确定粮食储备规模，必须考虑三个前提：一是国家经济改革与发展的宏微观条件（经济全面走向市场化和国际化，企业成为独立的真正的市场主体）；二是政府的财政支付能力；三是中国农村非农化趋势中粮食生产成本的上涨趋势和价格趋势。
在以上前提下，通常确定粮食储备规模有四个办法：一是国际通行的以世界粮农组织确定的粮食年消费量的17—18%作为标准。但这里需要指出的是，世界粮农组织提出的17—18%是指缓冲储备占消费量的比重，缓冲储备是指后备储备（与“专项储备”相当）和周转储备两部分，这样测算出来的结果明显偏大，而且世界粮农组织提出17—18%是对全球粮食储备总量的经济测算结果，并非合理储备规模的普遍标准。因此在我国只能作为参考指标。二是以国内一年的平价粮的供应量作为粮食储备的合理规模。但这里所谓一年平价粮食消费者，概念本身就比较狭隘，粮食储备不仅仅是城镇居民而是全体人民。三是以受灾年份的最高粮食减产量作为储备的合理规模。这个办法忽略了国际粮食资源，所以也显然欠妥。四是模型法，通常采用的粮食储备模型有“两周期粮食储备模型”、“两目标粮食储备模型”和“多粮食储备模型”。但是人们设计的这些模型遇到了两大难题：一是模型的应用是建立在市场经济条件下的，若干指标必须是直接而准确的市场信息；二是粮食储备的财务及统计指标体系目前还不太完善，取得指标值面临许多困难。
所以上述四种办法都不宜使用。较为现实的办法，采取专家—原则—加权平均法。这一方法分四步：
第一步：选择粮食储备规模需要满足最基本的原则，原则的选择要根据中国国情和粮食储备的现状特点。设各原则为：P1,P2…,Pn。
第二步：根据专家对各原则重要性、优质性的评估，确定各原则的加权系数，这一系数可称为“专家系数”。设各专家系数为：I1,I2,…,In。
第三步：根据各原则推算出相应的储备规模。设符合各原则的储备规模为：R1,R2…,Rn。
在明确上述四项步骤的前提下，接下来需要确定的就是：
1、原则的选定：在选择粮食储备规模应服从的原则时，首先考虑到粮食年消费量P1：世界粮农组织17%—18%的参考标准：中国粮食总消费量如不考虑储备的需求因素，我们的计算结果为4.3亿吨。
P2：一个粮食波动周期的粮食产量负均差之和。
根据曹宝明、姜德波等同志的研究结果，中国粮食产量波动周期约为4.3年。
R2=5420万吨；
P3：一年的平价粮食供应量，我们的计算结果（近10年的）共平均为6943万吨。即R3=6943万吨。
2、“专家系数”的确定
粮食储备还应当调节年际间的粮食波动，所以R2的系数可适当增大，而R1、R3的系数则可适当小一些，并且R3的系数应更小，即确定：
I1=70,I2=100,I3=60
根据以上结果，运用“专家—原则—加权平均法”可以得到：
这一储备规模是总规模，包括专项储备和周转储备两部分；再根据目前我国的粮食情况，专项储备宜保持在3000万吨（即600亿斤），周转库存宜压缩到2000万吨左右（400亿斤）。
调查表明，中国目前的粮食库存过大，主要原因是周转储备规模过大，周转储备规模应当大大压缩。而专项储备规模应当以600亿斤或稍多（700亿斤为上限）一些为合理规模。