当代全球行政改革视野中的公私伙伴关系，本文主要内容关键词为：公私论文,伙伴关系论文,视野论文,当代论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：0257-0246(2008)06-0202-05
自20世纪70年代末以来，新公共管理意义上的公私伙伴关系逐渐成为全球行政改革极为重要的组成部分和治理工具。梳理公私伙伴关系的相关理论，借鉴西方发达国家在行政改革中运用公私伙伴关系的成功经验，对于新时期我国政府行政改革无疑具有重要的意义。
一、当代公私伙伴关系理论及其应用
1.公私伙伴关系的概念和基本框架
公私伙伴关系是指政府部门和私营部门为了公共利益的需要，在双方共同参与公共物品及服务的生产和提供的过程中所建立的以合作为目的的治理框架。公私伙伴关系的建立，能够改进公共部门的管理、解决公共问题、催生新的公共道德、分担公共风险、改善公共服务以及分享公共权力。公私伙伴关系是一种制度手段。其实质是通过合作性的治理结构安排，充分发挥公共部门和私人部门的优长之处，同时避免它们各自的弱点，形成新的融合力，以解决日益复杂的公共问题。事实上，公私伙伴关系并不仅仅局限于公共服务外包领域，而是广泛地分布在政府活动的各个层面。由于国家竞争层面和社会治理层面的公私伙伴关系所依据的是政治和社会性的机制，因而，一般而言，其具有刚性约束的治理框架结构并不成熟，也很难为研究者和观察者所辨识。所以，本文仅以政府改革层面的公私伙伴关系的治理框架结构为例来进行分析。
公私伙伴关系理念的价值来源于公私部门的相互受益，而且这一关系的形成和维持还受到公共利益的制约。因而，政府在公私伙伴关系中的作用，不仅仅是提供服务，还包括监控市场。这样一来，必然需要一个定义明确、激励有力、约束有效、运转协调、评估方便的治理框架。整个公私伙伴关系的治理存在着三个结构域：由合同形成的激励结构、公平与债务组成的所有权结构、消费者剩余和运营效率构成的绩效结构。在这三个结构域当中，最重要、居于公私伙伴关系核心地位的是由合同所决定的激励结构。也就是说，任何公私伙伴关系的良好运转，必须从法律、制度上解决合同问题，以便形成良好的激励结构，促使公私部门为推动伙伴组织实现其使命而通力合作。此外，在这种激励结构之中，除了资金流的流向设计和公私部门对伙伴组织的影响之外，还应当着重关注公共部门对私人部门的监控，因为这是确保整个项目向着有利于公共利益的方向运作的重要保证。
2.公私伙伴关系在不同国度的应用
从总体来看，当代公私伙伴关系在发达国家与发展中国家的应用结果存在着较大的差异。一般而言，有着盎格鲁—撒克逊政府模式的发达国家，如美国、英国、澳大利亚、新西兰等，其公私伙伴关系的理论与实践都发展得非常快，取得了较好的成果。公私伙伴关系在这些国家政府改革中的应用范围极为广泛，充分发挥了它解决当代公共产品和服务提供的难题的作用。在这类国家，经常运用公私伙伴关系的领域包括：科学研究、基础设施项目、合同承包、特许经营、补助、学校、城区再开发、社会公益事业等，涉及当代政府活动的方方面面。而在发展中国家，公私伙伴关系通常只局限于基础设施建设和小部分的公共服务，而且效果不彰。这是因为发展中国家缺乏约束公私伙伴关系治理框架的外部环境以及内部的支持性机制所导致。对公共部门和私人部门两者的监督与约束的缺乏，常常导致公私合作变成公私共谋，严重损害治理绩效和公共利益。事实上，即便在发达国家，这种例子也并不鲜见。只是发展中国家较为普遍地缺乏民主法制的行政环境，又由于政府在推动经济发展中所具有的不可替代的地位，因而更容易出现这种制衡机制失效的现象。可见，公私伙伴关系的良好运作需要有特定的政治—经济—社会条件的支持。
3.当代全球公私伙伴关系兴盛的原因
公私伙伴关系的产生源于一个基本理念：公共部门和私人部门各有优长之处，同时又有着自身难以克服的弱点。私人部门不适合于处理具有外部性的公共问题，但却具有公共部门难以企及的效率和创新能力；公共部门由于传统政府模式的弊端和僵化，即便在处理一些最为传统的公共事务时，也缺乏有效的应对，但其作为公共利益代表者的价值观与地位却无法替代。此外，建基于人类社会天性的自由结社组织，也就是所谓的第三部门(或称志愿性组织)有着与公共部门和私人部门都不同的独特作用。因而，在当代的公共管理实践中，就萌发了同时利用公共部门、私人部门、第三部门三者的优点，而避免其缺点的理念。在这种理念的指导下，逐渐演化出通过不同的治理框架实现上述三种部门之间的合作，以共同解决人类社会所遇到的各类具有高度复杂性的公共管理问题。
除了理念上的原因之外，当代公私伙伴关系之所以如此兴盛还在于一些现实层面的动力因素。这可以分别从公私两个合作部门的角度进行解读。对公共部门来说，进入高度多元、复杂而变动不居的后现代社会之后，原有的建构在威尔逊—韦伯理想范式之上的公共部门(尤其是官僚机构)，由于自身机制的僵化，难以有效地解决公共问题；民主政治的程序规定，在一定程度上约束了公共部门进行公共政策和公共管理创新的意愿与能力，譬如公共部门资金来源的限制与繁琐的程序性规制。公共部门试图借鉴来自私人部门的管理价值、技术、方法与商业技巧，以妥善解决公共治理问题。对私人部门来说，它希望通过与公共部门的合作，获得政治上的认可与保护，或者是承担部分的企业社会责任。与此同时，私人部门可以在与公共部门的合作中，进入那些具有稳定回报的行业，从而满足本企业的商业需求。
最后，“与民营化将服务或企业的所有权转交给私人部门不同，公私伙伴关系的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权”。①由此可见，从本质上来说，公私伙伴关系是对曾经在一段时间里狂飙突进的民营化改革浪潮的一种修正、折中和均衡。如果从民营化单一维度来看，则可以认为，公私伙伴关系是民营化在某些领域遭遇阻力后产生的替代方案。
二、当代公私伙伴关系隐藏的问题
公私伙伴关系在当代的复兴，反映出传统的威尔逊—韦伯范式的政府结构与行为方式已经难以满足现代公共治理的需要，亟待从其他部门获取新的理念、知识、技术和方法。诚然，公私伙伴关系在全球行政改革中取得了相当的成就。但是，随着在广度与深度上的扩展，公私伙伴关系也逐渐暴露出了局限性。
1.隐含的双重代理问题容易导致严重的目标冲突
在公私伙伴关系模型中，作为公共权力的行使者和公共利益的代表者，公共部门是消费者的代理，与此同时，私人部门又是公共部门的代理。因而，从代理链条来看，私人部门间接地成了消费者的代理。实际上，私人部门参与公私伙伴关系的目的，往往是为了获取稳定的回报。它们的盈利目标并不会因为加入公私伙伴关系而发生根本改变。然而，由于存在上述的代理链条，私人伙伴公司又不得不考虑消费者的利益，从而在消费者价值与企业价值之间形成严重的目标冲突。这种目标冲突的结果，将使伙伴关系的任一方及消费者都无法获得最佳的福利回报，更为严重的还会引发逆向选择和道德风险问题。
2.公私共谋加大公共利益的风险
在与私人部门以伙伴关系开展合作的过程中，特别容易出现公私共谋的现象，即公共部门与私人部门勾结起来损害公共利益，以获取不当利益。这种公私共谋现象可以分为主观共谋与客观共谋两种。主观共谋，是指公共部门与私人部门的共谋行为存在共同侵害公共利益的主观愿望。这种案例在发展中国家最为多见，其原因在于，这些国家缺乏监督公私伙伴关系运作所需要的周边制度安排，譬如民主政治体制、不受官方控制的传媒等。当然，即便在各项制度安排较为完备的发达国家，也会因为监督机制失效而给予公共部门与私人部门以共谋的机会。例如，发生在新西兰的阿姆斯特朗丑闻就充分说明，必须使公私伙伴关系中的咨询、合作与共谋区分开，否则将难以对公私伙伴关系内部的利益勾结与利益侵害进行监督与制约。②所谓客观共谋，是指公私部门之间的共谋行为并不存在侵害公共利益的主观愿望，但其客观后果却损害了公共利益。2000年发生的美国安然事件是这方面的典型代表。在这个例子里，从主观意愿的角度来看，美国政府并没有与安然公司进行共谋的意图。然而，它所制定和采取的政策措施却在客观上形成了与安然公司的利益关联，以致安然形成了并不具有可持续性的“安然模式”，并最终导致公司的轰然倒塌，严重损害公共利益。③
3.公共部门与私人部门存在价值和行为方式的冲突
公共部门建立的基础是全体公民赋予的公共权力，其职责是实现国家的职能。具体而言，就是制定和执行公共政策、实施公共管理、提供公共服务。因而，公共部门遵循的价值是围绕公共利益而形成的公共价值集，同时形成其独特的行为方式与组织文化氛围。与此相反，私人部门的价值集的核心是市场价值，其价值导向以盈利为目的，相应的行为方式和组织文化氛围也紧紧围绕这一主题展开。因此，将这两种在价值、行为方式方面存在巨大差异的部门扭结在一个治理框架下运转，就很容易出现管理上的问题。这在公私伙伴关系所涉及的领域偏重商业性的时候显得更为突出。
4.公共部门缺乏足够的监控资源和能力
确保公私伙伴关系的核心——合同良性运转的关键在于公共部门对私人部门的监控。毫无疑问，这种部门对部门的监控不仅需要耗费成本，而且需要大量包括人才、资金、机制等在内的监控资源和能力。因此，公私伙伴关系的建立，对公共部门的监控资源与能力提出了非常高的要求。倘若公共部门缺乏这些必要的资源与能力，将难以对私人伙伴组织形成“硬约束”，也就无法确保公私伙伴关系按照符合公共利益的方向发展。可是，随着以信息技术的革命性发展为代表的高科技时代的到来，公共部门与私人部门之间在专业知识、管理经验、技巧、技术与方法之间的差距越来越大。尤其当公私伙伴关系拓展到更高、更专业的领域(比如高新技术的研发、公共医疗服务、环境保护等)时，政府部门与私人机构之间的知识差距是如此之大，以至于无法有效地实施监控，以保证这种伙伴关系的正确方向。④公共部门在监控方面存在的这种缺陷，必然会极大地影响私人伙伴关系的动机与行为，从而增加公私伙伴关系模型的方向性风险。
5.没有减少管制反而增加了管制
以“放松管制”为主要内容的管制改革构成了20世纪最后25年世界行政改革的主题之一。公私伙伴关系的建立，不但没有减少、放松管制，反而在一定意义和范围上进一步增加了管制，形成了新的行政成本和社会成本。⑤这是因为，要使公私伙伴关系的治理模型顺利运转，就必须在公私伙伴关系的外部环境中建立有效的监督、制约机制，同时还必须在其内部加强对私人部门及整个伙伴组织的运行的监控。尽管目前尚未有对这种新形式的管制成本的测算数据，但是不可否认的是，这种新的管制无疑会大大增加公私伙伴关系的成本。
6.无法有效促动私人部门的创新意愿与能力
公私伙伴关系模型通过合同所形成的激励结构将私人部门卷入公共产品与公共服务的提供过程，以便充分利用私人部门的创新意愿与能力、新的管理经验、良好的运作机制等，从而有助于解决当代社会日益具有高度复杂性的公共管理问题。但是，公私伙伴关系的建立，并不总是能够有效促动私人部门的创新意愿与能力。造成这种现象的根本原因是，在公私伙伴关系框架下，私人部门的创造精神、意愿、能力会受合同条件的约束而走低。私人部门富于效率的管理理念、机制、技术与方法是追求利润最大化的经营原则的产品。而公私伙伴关系的建立，其目的是为了实现某种公共产品或公共服务的有效提供。在这一过程中，私人部门一方面要受到以公平等社会价值所主导的公共价值理念的约束，另一方面，从伙伴关系中获得的利润水平，虽然有一个长期的回报率，但是这个利润空间是被限定了的，很难起到对创新的强烈的激励作用。
7.难以进行有效的绩效评估
绩效评估是公私伙伴关系项目运作链条上极为重要的一环。因为，首先，公私伙伴关系项目涉及公共产品和公共服务的提供，直接关系到广大社会成员的生活质量；其次，公私伙伴关系的形成与运营利用了大量的公共资源，因而必须以对公共责任负责的态度进行绩效评估；再次，对公私伙伴关系的效果进行评估，有利于进一步的制度创新，以及吸引更多的私人部门投身公共产品和公共服务的提供。所以，对公私伙伴关系项目进行绩效评估成为判断公私伙伴关系成效的重要环节。然而，尽管经过多年的发展，对公私伙伴关系的绩效评估已积累了一定的基础，但因为在如何确定绩效评估主体及其责任，以及建立评估主体与对象的合理关系与机制等问题上仍然存在许多模糊之处，常常导致难以对公私伙伴关系项目进行客观公正的评估，以致最终未能有效体现项目所承载的公共责任。
8.可能对地方性系统形成冲击
从公私伙伴关系的创意缘起、发展历程可以看出，公私伙伴关系的出现，反映的是公共部门与私人部门运用一种集中化的力量对以全球化为核心的当代公共管理问题的回应。公私伙伴关系所蕴涵的价值理念、运作机制、管理经验与技术方面的妥协与调和，说明早年由民营化所渲染的行政改革话语范式，已经从传统的关于“竞争”和“效率”的争论转换出来，进入到更为广阔的公共空间。这无疑赋予了公私伙伴关系强劲的生命力。但是，由于公私伙伴关系项目所具有的地方性特点，在项目实施的同时，也意味着公共部门与私人部门的权威的下移，以及对地方特有的伦理、价值、文化系统的冲击。这种冲击不仅有可能侵蚀地方政府的掌舵能力，还有可能损害社区政治的活力，以致最终破坏当地的社区完整性系统。⑥其结果，将反过来妨碍公私伙伴关系项目的运作，同时损害公私伙伴关系的生产与服务对象——公民的利益。
三、公私伙伴关系在当代全球行政改革中的作用
首先，有助于推动政府角色从“福利国家”向“机会公司”转变。从表面来看，当代公私伙伴关系的出现，是政府通过合同安排借助被公认为更有效率和效益的私人部门的资金、技术、管理经验，以摆脱当代政府在解决公共问题时所面临的困境，进而改善和增进政府公共服务的效率与质量。事实上，虽然公私伙伴关系的框架确定者和所有权者是政府，但是在借助私人部门的资金与能力，借鉴私人部门的技术与经验的过程中，政府的运作理念以及其在社会中的角色和作用的边界随之发生了惊人的变化。这种变化的趋势集中表现为与福利国家相联系的政府理念、行为方式、管理方法与技术、作用范围正在逐渐缩小或消解，由此所决定的政府与市场、国家与社会之间的关系也同样经历着转变；与此同时，一种新的，与机会公司的理念与政府形态相一致的政府理念、价值，以及相应的政府行为方式却渐渐萌芽。所谓机会公司是与福利国家相对应的概念。在机会公司的政府理念下，政府不再直接为公民提供公共产品与服务，甚至不再借助政府工具来履行这类职能，而是提供和保障公民捕捉市场机会的基本条件与能力，通过市场的力量来实现公共产品与服务的有效率的供给。从根本上来看，福利国家与机会公司是两种类型的政府治理范式。福利国家使接受者直接受益，以便保护他们不受市场的侵害。与此相反，机会公司寻求帮助顾客以便使之成为市场上独立的行动者。⑦
其次，有利于协助政府解决广泛的公共问题。尽管目前的公私伙伴关系治理框架可能存在这样或那样的问题以及潜在的风险，但是，从世界范围来看，公私伙伴关系的建立确实为政府解决各类复杂的公共问题提供了新的思路与途径。公私伙伴关系在资金、管理经验与技术方面对政府治理的帮助自不必言。更重要的是，公私伙伴关系能够有效地协助政府解决另外一些非常规的公共问题。从可观察到的案例来看，公私伙伴关系至少在以下公共问题的解决方面发挥着巨大的作用：(1)生态环境问题，如保护本国的生物多样性；(2)实现地方层面的社会治理与地区复兴；(3)针对特定人群的基础设施建设；(4)指向特定地区的经济发展计划；(5)公共性疾病的医疗合作。可见，公私伙伴关系有着更为广泛和深远的社会意义。
最后，公私伙伴关系客观上提供了一种部门间进行交流与借鉴的平台，它使各方互相学习借鉴对方的价值观、行为方式等，从而增加对解决公共问题的知识、组织、管理、技术的积累。譬如，公共部门的人员需要以企业家精神以及行为方式来运作项目，从而衍生出许多公共经理；私人部门的人员则需要学会运用公共话语，以及如何界定和实现公共利益。
尽管公私伙伴关系目前存在着不少问题与风险，但并不是因为创意本身有错，而是因为具体的制度安排仍然有待于进一步完善和创新。诚如萨瓦斯所言，公私合作的潜在收益是巨大的，但公共部门和民营部门各自的角色必须得到悉心的界定和维持。⑧
注释：
①Nicholas Awortwi,"Getting the Fundamentals Wrong:Woes of Public-Private Partnerships in Solid Waste Collection in Three Ghanaian Cities",Public Administration & Development,Vol.24,No.3,2004.
②Shirley Leitch,Judy Motion,"Public-Private Partnerships:Consultation,Cooperation and Collusion",Journal of Public Affairs,Vol.3,No.3,2003.
③C.Richard Baker,"Investigating Enron as A Public Private Partnership",Accounting,Auditing & Accountability Journal,Vol.16,No.3,2003.
④Gordon Rausser,Leo Simon,Holly Ameden,"Public-Private Alliances in Biotechnology Can They Narrow the Knowledge Gaps Between Rich and Poor",Food Policy,2000 (25).
⑤Pauline Vaillancourt Rosenau,"Ntroduction:The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships",The American Behavioral Scientistl,Vol.43,No.1,1999.
⑥Richard K.Ghere,"Ethical Futures and Public-Private Partnerships:Peering Far Down the Track",Public Organization Review,Vol.1,No.3,2001.
⑦Mark Carl Rom,"From Welfare State to Opportunity,Inc.:Public-Private Partnerships in Welfare Reform",The American Behavioral Scientist,Vol.43,No.1,1999.
⑧[美]E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第270页。