规范职务消费：对中国共产党执政能力的一个考验，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,执政能力论文,职务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
职务消费问题是最近几年来社会持续关注的一个焦点。群众对发生在职务消费中的不正之风和腐败现象反映日益强烈。中央已经注意到了这一点，并提出，要积极探索用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的问题。可以说，规范职务消费是党的执政能力建设中的一个基本问题，也是对执政能力的一个考验。
一、规范职务消费的紧迫性与艰巨性
职务消费，是指处在某一个特定职务上的公务（人）员在履行相应的职务时的消费。社会关注的职务消费主要是政府机关中的职务消费，尤其是领导干部的职务消费问题。
职务消费的范围包括：(1)人力支出，包括工资、津（补）贴、奖金等；(2)公务支出，包括办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、日常维修费、租赁费、会议费、培训费、招待费、合同支出费等；(3)用于公务的设施、设备支出，包括房屋建筑物构建费、办公设备购置费、交通工具购置费、大型修缮费等。这些项目构成职务消费支出。职务消费不等同于政府运行成本，但构成政府运行成本的主要部分，在政府运行成本中占有十分重要的地位，几乎占了整个政府运行成本的一半以上。
改革开放以来，职务消费领域积累了很多问题，已经成为一个巨大的“灰箱”。一方面，必要的消费供给不足；另一方面，奢侈浪费、假公济私等腐败性的消费普遍地、严重地存在，几乎涉及了职务消费的所有项目。“职务消费”名目越来越多，数额越来越大，那些无实际内容、无明确任务的会议、出国考察，公款买文凭学位，以各种名义发放的津贴、补贴，新建楼堂馆所和对办公用房的超标准装修，违反规定购配小汽车，公车私用，擅自安排的节日庆典，等等，造成行政经费的过快增长，导致财政资金的严重浪费。
值得注意的是，近现代以来，西方发达国家的政府规模虽然在不断扩大，但从财政支出的结构看，行政管理费的支出并没有大幅度的提高，提高最多的是社会保障支出。美国、英国、德国、法国、加拿大、澳大利亚等几个高收入国家行政管理支出占财政支出的比重仅为9.5%，而中国已经达到了他们的2倍（见下表）。政府职能扩大并不意味着行政支出的增加，相对于政府提供的公共服务而言，政府的行政成本应逐步降低，这是现代管理水平提高的要求和标志。
当前，职务消费中的腐败是腐败最集中、最典型的表现。假公济私、铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富。与贪污、受贿等其他的腐败行为相比，职务消费中的腐败有着自身的不同特点，但造成民心的流失、党与人民血肉联系的损害，则“为害之深，不分伯仲”；又因“职务消费问题”天天在人民大众面前发生，其腐蚀性与负面的样板效应尤烈。随着政治、经济体制改革的推进和深入，规范职务消费改革势在必行。
我们必须清醒地认识到：解决职务消费问题，是中国现代化建设中必须攻克的一个难关，解决愈早愈主动，解决愈晚愈被动，长期拖下去，将严重损害党和人民的血肉联系，危及党和国家的长治久安；但职务消费问题，错综复杂，盘根错节，流弊甚广，积重难返，改革任务艰巨；当前，迅速发展的市场经济环境给探索职务消费改革提供了一定的条件，一些地方和部门在这些方面的工作已经启动，正在积极探索。
改革以来行政管理费占财政支出比重的变化
（资料来源：《中国统计年鉴(2003)》）
二、职务消费腐败的根源是对支配财力的公共权力缺乏足够的约束
职务消费凭借的基础是公共权力。公共权力作为获取利益的手段，与通过市场上的等价交换获取利润相比，是强制性、无偿性地获取，是更“便捷”的途径。在一定的意义上，职务消费已成为整个官员集团的系统行为，代表一定的等级身份，体现某种社会地位。在官员集团内部，职务消费行为具有示范效应，成为在一定条件下维护其“威望感”的集体行为。职务消费的相互攀比、盲目扩张充分显示了这一点。
在职务消费过程中，单个的政府官员或公务人员可以在不承担或只承担较少成本的情况下获得较高的个人利益；同时，由于缺乏相应的约束机制和绩效评价机制，职务消费很容易在恶性的利益驱动下逐渐偏离社会公共目标而导致公共权力“私有化”：在较大的收益预期和较小的成本预期对比中，更多官员倾向于利用手中的权力实现自身利益。这就需要设置约束官员行为的机制。最基本的是人事考核和预算。通过种种人事评价指标来考评官员政绩，通过预算确立官员可支配资源的数量和执行要求，这些制度是约束官员个体行为的重要力量。
具体地看，导致公务员职务消费中各种问题的现实原因是多方面的。但根本在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。政府公务员既是职务消费的政策制定和执行者，又是政策受益人，权利影响分配机制，激励作用出现偏差。一些地方、部门权力过分集中在少数人或是“一把手”身上，上级对其鞭长莫及，监督不了；同级怕得罪人，不愿监督；下级怕穿“小鞋”，不敢监督，实际上出现了监督“死角”，导致领导干部职务消费向权力消费异化。领导干部的许多公款消费行为，似是而非，介于职务消费和私人消费之间，有的很难界定是职务消费还是非职务消费。同时，领导干部的许多公款消费行为，又不公开，不透明，存在着很大的隐蔽性。因此，最根本的问题不是没有制度，而是有制度不执行。比如公车配备及使用，吃喝接待，会议开支，学习培训，出差出国等，都有明确的周全的制度规定，问题就是不执行。因此，现在的关键是研究如何保证制度执行的问题，如果现有的制度都能不折不扣地执行，职务消费中的腐败问题也就能够解决了，或者说根本就不会出现这么多的问题。造成有制度不执行的原因，一是制度的权威性不够，本来应该由立法部门定的制度却由非立法部门制定，本来应该由财政部门定的制度却由其他部门制定，那么多的部门都在从本位的角度定制度，甚至互相矛盾、从中设利、设租，就必然使制度的效力大打折扣；二是监督问题，不执行制度谁来制止，谁来监督？像现在这样，一把手签字了，财务敢不给报销吗？出了问题谁出面、追究谁的责任？
另外，值得注意的是，中国传统文化中的糟粕在职务消费中起着巨大作用。在我们的历史、文化、制度传统中，存在着建立现代预算制度的内生性障碍。如，权力首先是与财富联系在一起的，升官发财从来是一体化的；权力架构历来是纵向的等级制而不是横向的相互制衡，与之相对应的游戏规则是官越大“自由消费”的空间越大，越具有家计财政的倾向，违规成本越低，“刑不上士大夫”；“人情”作为潜规则作用强大，不仅“一人得道，鸡犬升天”，都跟着搭上职务消费的便车，而且“迎来送往”，职务消费渗透到官员日常生活及整个社会关系的维系之中。
三、规范职务消费的基本思路
规范职务消费的目的是要保证公务需求的必要适度供给，控制奢侈浪费，坚决消除腐败。
规范职务消费总的说来是要充分利用市场，最大限度社会化。这里有两层涵义：一是尽量缩小政府规模，市场能做的都交给市场，政府只做市场不想做或想做但做不了、做不好的事。政府规模小了，管事少了，职务消费的范围和总量就小了，简单了。二是政府机关的一些行政服务能推向市场的也推向市场，形成社会化服务体系，这是职务消费改革的一个重要选择。
规范职务消费的基本思路可以概括为以下几点。
(1)系统协同推进。职务消费是一个复杂的系统，不仅职务消费系统的内部结构要素千丝万缕，牵一发而动全身，而且，职务消费作为一个系统也受到外面很多因素的影响和牵制。因此，规范职务消费也应该是一个系统化的改革。如，只改公务用车不改接待制度不行，会议费与交通费、差旅费、接待费等都有牵连，交通补贴又涉及工资与福利的问题。从上下级政府关系看，上级政府官员到地方出差，由地方政府接待，上级官员的个人职务消费问题就转变为下级政府的公共消费问题；只是下级政府改，上级政府不改，有上行下效问题，“上梁不正下梁歪”；从区域的角度看，此地改而彼地不改，也有互相攀比、心理不平衡的问题；从系统内外部关系看，取消公务用车涉及私人汽车市场和出租车市场的问题；政府机关改，国有企业不改，会产生转嫁支出问题；职务消费显性化，要有统一预算外政府收支的措施支持；等等。
协同推进，至少包括上下协同推进、横向协同推进、不同项目协同推进、职务消费和与其相关的非职务消费改革配套协同推进等几个方面。但是，协同推进不是简单的同时推进，而是要理清系统内部各要素以及与外部的相互联系、相互影响，分出主次关系，分出轻重缓急，分出先后顺序，内外呼应，相互补充，彼此支持。没有系统化的设计和措施，改革就不可能成功。
(2)分类制定规范，适当适度货币化。职务消费系统中的各个支出项目性质不同，费用发生的依据不同，控制的难易程度不同，开支的程序不同，与系统外因素的联系也不同；处在不同职务上的不同级别、不同职位的消费需要不同，衍生腐败的基础和可能性不同，社会的认识和接受程度也不同。因此，不可能用同一个制度来规范，也没有包治百病的通用良方，必须分类制定规范。
货币化是市场经济的基本要求，是规范职务消费的一种必要选择。职务消费能货币化的应尽可能以货币形式表现出来，按照公务、职务需要，以货币的形式直接发给个人，或计入公务员薪酬制度。但是货币化不是万能的。不仅在我国，在任何国家将职务消费全部货币化都是不现实的，技术上、方法上都存在相当大的难度。因此，职务消费既要求有货币化的倾向，同时，为了确保公务服务的均等化，确保政府运行的廉洁，也要防止泛货币化，防止货币化所造成的职务资本化倾向，防止职务成为“求租”、“寻租”的对象。
(3)硬化制度约束，核心是硬化预算。规范职务消费需要强硬的制度约束。社会化也好，货币化也好，基础都是制度。制度是一个系统的规则体系。这套制度体系要覆盖从中央到地方的各级政府的各个职务，覆盖从人员支出到事务性支出到设施支出的所有项目，覆盖从依据、标准、方式、程序、监督所有环节，要环环相扣，面面俱到，不能有遗漏之处。按照运作流程看，首先要确定在一定的职务上履行公务到底需要什么支出；其次是确定严格的制度规范，包括支出方式、标准、程序、监督责任等；第三是按照制度规定编制预算；第四是严格执行预算，按预算花钱；第五是进行决算；第六是审计；第七是追究责任。
职务消费的核心是财政制度问题，不管制定出什么样的制度或规范，在花钱这个环节都要统一到预算上来。职务消费的范围、总额、标准，必须根据部门预算安排执行，同时必须符合财务管理制度要求。统一预算约束有两个涵义：一是所有的职务消费都要用预算内资金支出，纳入预算框架之内，不能游离于预算之外；二是在安排所有的公务时都要充分考虑到预算的可能，编制预算一方面是计划花钱，一方面是安排办事，是一个问题的两个方面，必须量入为出。预算的本质是法律，是年度立法，预算一旦被批准，即成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。违反预算即是违法。
(4)全面透明监督。任何制度都是在公开透明的基础上发生效力的，没有公开透明，当事者就没有办法执行；任何制度的执行都需要严格的审核、监督，没有监督，制度就是一纸空文；同时，没有公开透明，也就谈不上监督。职务消费中的很多问题就是因为暗箱操作，没有监督。首先，作为监控职务消费的规矩，预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督，真正建立起部门预算、绩效预算考评体系，预算执行的结果即决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。应建立领导干部职务消费公示制度。这是职务消费改革的深层次要求。第二，职务消费改革不仅仅是职务消费制度本身的问题，而且关系到各级政府的行政运行管理、干部组织管理、机关财务管理等，需要一系列严格的监督机制，要运用法律监督行政机关、行政领导、行政工作人员的行政行为。政务公开、财务公开、财政公开，非常关键。比如，一般的公务用车就可以像军车、武警用车一样，使用标志性车牌，明确标明是公务用车。这是一个非常简单的技术问题。
四、必需的配套制度与措施
规范职务消费还要取决于相关的配套改革。必须建立一个不利于腐败滋生的整体环境，提高公务员思想觉悟、建立激励和约束制度、完善福利保障、加大“腐败的成本”，使公务员“不敢贪”、“不想贪”、“不必贪”。
(1)改革公务员薪酬制度。工资薪酬也是职务消费的范畴，但它是无弹性的、显性的职务消费，在工资开支上没有搞腐败的机会和余地。所以，应该尽量地将公务开支计入工资薪酬体系。我们现在的公务员工资，在显性的制度规定中不高，这成为一些人在职务消费中搞腐败的借口和推动力。建议由人事部门、社会保障部门、财政部门等协调设计新的工资薪酬及社会保障制度，全面研究公务员的工资水平、工资结构、离退休待遇等问题，为职务消费规范化提供支持。
(2)统一政府财政。现在职务消费中的腐败很多是由预算外资金、制度外资金支持的。据估计，在全部政府资金中，有一半资金游离于预算控制之外。制度外资金现在已经明确是违法、违规的，关键是如何在制度上予以严格限制，真正控制住。统一政府财政，将所有的政府资金都纳入预算控制的框架之内是规范职务消费的非常重要的配套措施，包括收支两条线、清理“小金库”等。
(3)完善干部政绩考核。交通费、通讯费等实行货币化补贴以后，很有可能出现行政不作为的现象，这就要求有相应的制度递补跟上，拿了补贴不好好工作、不履行职责的，要有考核、评价、惩罚的办法。另外，是否利用职务消费搞腐败，在职务消费中是否奢侈浪费，也应作为干部考核的一个指标。
(4)加强道德教育和危机教育。职务消费中的腐败是非常不道德的。现在还有那么多的绝对贫困人口衣食无着，那么多的孩子上不起学，可一些干部却利用职务消费肆无忌惮地挥霍纳税人的血汗钱，连最基本的人性、最起码的道德底线都不能恪守，良心何在，于心何忍？讲三个代表，讲立党为公、执政为民，要落到实处。共产党打天下，靠的是民心；坐天下也要靠民心。民心向背是执政的合法性基础，腐败必然会造成民众对政府的信任危机。“成由勤俭败由奢”，我们的领导干部脑袋里要绷紧这根弦。
五、规范职务消费的主要责任在财政部门，需要有学者与政府相关部门的紧密合作
职务消费就是一个财政问题，是公共支出问题。所以，从职责分工的角度看，规范职务消费的主要职责应该在财政部门，而不是其他部门。按照制度科学性的要求应该以财政部门为主体，相关各部门要明确责任，分工协调，其中应该确定一个能够统筹这些部门的机构或组织，这是最基本的前提。现在很多地方和部门职务消费改革的牵头单位是党的纪律检查部门——纪委，而且，组织部门、人事部门、机关事务局等很多部门都在搞，这种部门割据、喧宾夺主的混乱搞法，不可能搞出好的改革方案。实际上，职务消费中存在腐败问题的主要原因之一即在于政出多门，管理责任分散，权威性不够。当然，这并不是说与其他单位没有关系，肯定是要涉及不同的部门。
我认为，规范职务消费的制度设计应该充分利用大学、社科院、各级立法部门、党政部门的研究中心以及民间机构、社会公众等社会资源。相比政府及其公务人员而言，学术机构、学者的立场应该是更中立一些，理论支持更充分一些，或许更可能搞出系统化的、严密化的、中正化的游戏规则来。