多维视角下的高校党委领导下的校长负责制及实现路径，本文主要内容关键词为：多维论文,负责制论文,视角论文,党委论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2015)05-0009-06 党委领导下的校长负责制是我国高校的现行领导体制。自上世纪90年代以来，高校管理者和教育专家学者们从现代大学制度理论、高校内部权力结构及其运行机制、中外高校领导体制比较分析等不同视角对党委领导下的校长负责制进行了一系列有益的研究、探索与实践，并提出了相应的建议和意见。现今，我们有必要在专家学者的研究基础上，从多维视角论证党委领导下的校长负责制的合法性，探讨这一领导体制的内涵逻辑及主要内容，并结合教育管理者的实践经验，提出符合我国国情的实现路径。 一、党委领导下校长负责制的历史地位 (一)第一阶段：新中国成立至1978年 新中国成立伊始，我国政府就高度重视高等教育的发展，由于在外交上采取“一边倒”政策，所以在高等教育领导体制上也是借鉴和取法苏联的管理模式，实行国家统一领导的高校领导体制。1950年，政务院出台《关于高等学校领导关系的决定》，明确指出“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”。[1]同年，政务院颁布《高等学校暂行规程》，明确规定“大学及专门学院采取校(院)长负责制”。[2]1961年，中共中央发布并试行《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》，指出“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。”同时明确“高等学校的党委会，是中国共产党在高等学校中的基层组织，是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。”[3]这一时期的高等教育领导体制是伴随着新中国的建设而产生的。其领导管理体制主要体现在“高等学校与政府是在国家行政体制内的下级与上级的关系”，[4]这种较为集权的领导体制，为建国伊始高等教育快速启动提供了条件，也为高等教育的深入发展奠定了基础。此后，高等教育经历了“文革十年”，高校的党委被革委会取代，我国的高等教育发展基本处于停滞状态。 (二)第二阶段：1978年以后 1978年，为更好地做好高校工作，教育部颁布《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》，明确“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”，“高等学校的党委会，是中国共产党在高等学校中的基层组织，是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导”。[5]1985年，中共中央、国务院讨论并颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”，提出要“扩大高校办学自主权”，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构”。[6]为了贯彻《决定》，1986年国务院颁发《高等教育管理职责暂行规定》，进一步明确了扩大高等学校管理权限的具体内容。1990年，中共中央印发《关于加强高等学校党的建设的通知》，明确提出“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。此后，中共中央在1996年颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和第九届全国人大常委会四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》，则分别通过党内规定和法律两种形式对高校实行“党委领导下的校长负责制”予以了制度化和法治化。2014年，经中央政治局审议通过，中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(以下简称《意见》)，该《意见》为新时期加强高校党的建设工作和完善中国特色现代大学制度提供了重要遵循。 回顾新中国成立以来高校领导体制变迁，在建国初期，我国以政府直接领导的方式管理高校，这种管理模式虽然解决了方向问题，却难以解决方法问题。由于统得过多、管得过死，不利于调动高校办学的主动性、积极性，也不利于学术的自由发展。改革开放后，我国试行校长负责制，有效解决了方法问题，但又带来党对高校如何领导、如何保持正确办学方向的新问题。最终，我国确立了党委领导下的校长负责制，这是在考虑中国国情的情况下妥善解决上述两个问题的最佳选择。而20余年的实践也证明，坚持党委领导下的校长负责制符合我国国情和高等教育发展规律，是高校稳定、持续发展的必然要求。 二、党委领导下校长负责制的基本依据 (一)基于合法性的依据 党委领导下的校长负责制是我国高校政治权力和行政权力得以实现的制度载体，也是高校政治权力和行政权力的合法性来源。从政治权力来看，高校党委统一领导学校工作，“有其权力存在的合法性，它是政府投资人的代表，是内化了的高校权力，同时也是国家政治权力的体现”，“因此，高校发展的方向必须具有明确的政治性，并为国家建设服务”。[7]同时《高等教育法》规定：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作”，从而以“法定”的形式进一步强化了高校党委权力的合法性基础。与此对应，以校长为代表的高校行政权力一方面“由学者权力让渡而来”，进而形成了合法性存在，同时由于高校“承担着大学的公共责任，又按照科层制进行大学管理，而大学的生存与发展离不开政治合法和资源供给，因此，大学行政权力从公共责任、科层制、政治合法和资源依赖四个方面建立了自己的合法性基础。”[8] (二)基于组织属性的依据 大学起源于行会组织，“在从社会的边缘走向中心的过程中，大学本身也从单纯的学者行会发展成兼具学术性和社会性的二重组织”。高校组织的“二重性”决定了高校具有组织个性和共性：一方面，“学术性”必然要求个性化和自由，这是因为学术活动是创新活动，创新是个性化的，而自由是个性化的保障。因此，高校这一组织具有组织成员个性化程度、组织氛围自由程度较高的特殊性；另一方面，“社会性”必然要求组织满足社会需要，而满足社会需要必须以组织的统一和有序为前提，因此，高校这一组织具有以统一和有序为特征的组织共性。高校组织的“二重性”带来了组织的内在冲突，个性化程度较高的高校组织成员往往较少关注社会动态和社会对高校的要求，自由程度较高的高校氛围也往往会影响高校的统一和有序。因此，只有解决好高校组织内在冲突的领导体制，才是适合高校的领导体制。 针对高校组织“二重性”带来的问题，我们需要从两个方面加以解决：要解决高校脱离社会需要的问题，就要把握正确的方向，这要靠价值理性的合理性来实现；要解决高校缺乏起码的统一和有序问题，就要掌握有效的方法，这要靠工具理性的科学性来实现。为了使高校既拥有有利于学术活动的氛围，就要有熟悉学术活动的人来管理，因此，高校领导大多有较强的学术背景；为了使高校又具有管理所需的统一和有序，就要有熟悉社会发展规律、能把握社会发展方向的人来领导，因此，需要由相对超脱于学术的高校党委集体来把握大局和方向。在实践层面，高校党委集体大多由高校党委书记、校长、副书记、常务副校长共同组成，从而实现了高校组织“二重性”在领导管理上的统一。综合来说，高校实行党委领导下的校长负责制通过党委以价值理性的合理性来保证高校的正确方向，通过校长以工具理性的科学性来保证高校的有效方法，很好地解决了高校组织“二重性”的问题。 三、党委领导下校长负责制的内涵 如前文所述，党委领导下的校长负责制，是我国高校领导体制的必然选择，这点毋庸赘述。但我们必须看到，这一领导体制在实践中还存在不少认识不清、运行不畅等问题，有的甚至已影响到高校事业的健康发展。例如：赵永贤提出，“20多年来，这一领导体制在实行中也存在一些不容忽视的问题”，并指出“有些同志对其内涵的认识不到位，党委和校长的职责、职权界定还不够清晰，议决事项和程序还不够规范，导致少数高校领导班子不够和谐，影响了整体功能的发挥”的情况。[9]李逸凡认为，“校长和党委的权力边界不明晰，党政之间的矛盾和不协调的现象时有发生”，并体现在“思想认识上的模糊不清，执行制度上的个人主义，决策和执行不一致、领导和负责不平衡”等三个方面。[10]李庄认为，党委和行政的关系并不是总是协调良好，“常常出现‘书记干了校长的事，校长干了书记的活’的现象”。[11]傅江浩认为。“这一领导体制在实际运行中仍然存在一些比较突出的问题，主要表现在以下几个方面：在对领导体制的认识上思想不统一、党委领导与校长负责运行模式不明确、集体领导与分工负责和谐运行困难、与学院内部领导体制不配套。”[12]实际上，高校在贯彻落实党委领导下的校长负责制存在的一些问题，也是中办印发《意见》的背景之一，中组部、教育部负责人就《意见》答记者问时指出，“当前，高校面临许多新情况新问题，改革发展稳定任务繁重，进一步强调长期坚持并不断完善这一体制十分必要。”上述问题的存在，促使我们必须要在中央精神的指导下厘清党委领导下的校长负责制的内涵逻辑和基本内容，从而在认识高度、理解深度、把握精度上为贯彻落实好党委领导下的校长负责制提供基础。 (一)党委领导下校长负责制的内涵逻辑 党委领导下的校长负责制作为一种领导制度，其内涵逻辑离不开领导学视野的分析。在领导学的视角看，党委领导下的校长负责制是由两个层次构成的领导体制——实行民主集中制的党委处于最高层次，实行首长负责制的校长行政团队处于第二层次。因此，“党委领导”不是党委只领导不负责，“校长负责”不是校长只负责不领导。“党委领导”就是指党委在高校的最高领导层把握正确方向，进行驾驭性的领导；“校长负责”就是指校长行政团队在高校的第二领导层运用有效方法，进行运作性的领导。进一步说，由实行民主集中制的领导集体领导实行首长负责制的个人领导团队，是合理的、稳定的结构，因为多数人的领导可以发挥民主的作用，进而能够避免最差决策：而行政首长负责制可以提升决策、执行效率，二者互为补充，相得益彰。 从组织管理的视角看，正如杨波、祝湘陵所指出的，教育组织分为三个基本层次：高层、中层和基层。党委领导下的校长负责制的决策机制也包含这三个层次(见图1)。在高校这一组织里，“党委”和“校长”处于领导层次的“一体两位”，“校长”既是领导者，又是管理者，既是决策者，又是执行者。职能部门、学术机构、其他团体是决策执行中的“助手”，高校领导层次的决策通过校长和“助手”来把学校决策落到实处。
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