理顺外贸秩序 完善外贸法制——我国服务业的对外开放和立法，本文主要内容关键词为：外贸论文,对外开放论文,服务业论文,法制论文,秩序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[编者按] 在深化改革、扩大开放的形势下，我国对外贸易事业迅速发展，外贸管理一统制局面已被打破，但合理而又科学的外贸管理制度并未建立，在立法上出现了较多真空地带，一些外贸经营企业往往各自为政，只注重本单位利益而忽视国家整体利益，以致涉外纠纷屡有发生，国家利益也因此而受到较大损害。面对这类新情况和新问题，本刊邀请有关专家和学者，依据国际贸易法的原理，从不同角度对完善我国外贸体制，建全外贸法制的若干问题谈了他们的看法。
《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《外贸法》）于1994年7月1日起生效。我国《外贸法》的显著特点之一，便是将国际服务贸易纳入了该法的适用范围之内，并且根据国家的发展程度，采用与货物贸易有所区别的贸易原则，以及以外国服务提供者实施不同于货物贸易的待遇标准。
一、国际服务贸易纳入我国《外贸法》适用范围的背景
《外贸法》从开始起草至最终通过，耗时达12年之久。至1992年为止，《外贸法》的草案一直未将国际服务贸易列入该法的适用范围。但是，就在这一阶段，关贸总协定的乌拉圭回合多边贸易谈判明克把国际服务贸易作为广义的国际贸易新议题之一，并且于1993年12月达成《国际服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Service，简称GATS），使国际服务贸易纳入了新建立的世界贸易组织体系之中，第一次受到了国际协定所确定的各项原则和制度的调整和支配。
我国参加了自1986年开始的乌拉圭回合谈判的全过程和包括国际服务贸易在内的全部15个议题的谈判。在谈判过程中，我国政府于1991年7月提出了第一份初步承诺开价单，承诺开放我国的航运、专业服务、广告、银行业、旅游、近海石油勘探等六个服务部门，以后又于1993年4月和9月两次修改了开价单，增加了陆上石油勘探、零售业、建筑业等对外开放的服务领域。1993年11月，我国提交了服务贸易市场准入减让表草案，1994年9月13日，我国又提交了正式的服务贸易市场准入减让表，列举了对关贸总协定其他缔约方开放的服务市场，并规定了开放条件。显而易见，在我国积极争取恢复在关贸总协定缔约国地位、以及国际社会已经初步建立起相关原则制度的大背景下，我国的《外贸法》应该吸收国际贸易立法的最新成果，使该法顺应国际经济贸易的发展潮流。因此，《外贸法》第2条明确规定：“本法所称对外贸易，是指货物进出口、技术进出口和国际服务贸易。”纵观英国、法国、德国、日本等发达国家的外贸立法，囿于历史的条件，都是仅限于调整货物贸易及技术贸易。我国的《外贸法》制定于九十年代，把国际服务贸易纳入《外贸法》的适用范围之内，无疑更具有时代特征。
二、《外贸法》所确立的国际服务贸易基本原则和待遇标准
《外贸法》第4条规定：“国家实行统一的对外贸易制度，依法维护公平的、自由的对外贸易秩序。”第15条又规定：“国家准许货物与技术的自由进出口。”因此，作为我国外贸制度的一般原则，是实行货物贸易和技术贸易的自由化，即除非法律、法规另有规定，应基于中国所参加或缔结的国际贸易协定和条约，给予其他缔约方、参加方以最惠国待遇和国民待遇，并按照关贸总协定的基本原则一般地取消数量限制等贸易保护措施。《外贸法》的这些规定是与关贸总协定所倡导的贸易自由化的基本精神一脉相承的。
然而，在国际服务贸易领域，《外贸法》并未如同货物和技术贸易那样规定要实行自由化。《外贸法》第22条规定：“国家促进国际服务贸易的逐步发展。”这是我国充分考虑到我国服务业发展的现状和《国际服务贸易总协定》的规定所确立的发展国际服务贸易的基本原则。《外贸法》第23条规定：“中华人民共和国在国际服务贸易方面根据所缔结或者参加的国际条约、协定中所作的承诺，给予其他缔约方、参加方市场准入和国民待遇。”换言之，我国给予外国公司企业在服务领域的市场准入和国民待遇，必须基于我国所缔结或参加的相关领域的国际条约和协定中承诺的对外开放的部门和开放的条件。除此之外，我国并不承担额外的义务。该法第24条和25条还规定，出于某些特殊原因，国家可以限制或者禁止国际服务贸易。
三、我国服务贸易立法与《服务贸易总协定》的差距
关贸总协定乌拉圭回合谈判中达成的《服务贸易总协定》规定了一系列处理国际服务贸易的多边原则和规划，主要包括以下几项：
第一，最惠国待遇——每一缔约方给予任何其他缔约方的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地同样给予其他任何缔约方相同的服务或服务提供者。
第二，透明度——每一缔约方必须将影响GATS实施的有关法律、法规、行政命令、决定、规则和习惯做法以及该缔约方所参加的有关服务贸易的其他国际协定，及时向全体缔约方通报。
第三，市场准入——各缔约方应以承诺清单方式，列举对其他缔约方开放的服务部门，拟定开放的期限、限制和条件；同时，在作出市场准入承担义务的服务部门，任何缔约方不得维持或采用限制服务提供者的数量、配额等各种措施。服务贸易市场准入的实质性在于：尽量减少或消除有关服务中的垄断权；允许其他缔约方的服务提供者在本国境内设立机构并扩展商业性介入。
第四，国民待遇——各缔约方应在其承担义务安排表所列服务部门中，根据其所承诺的条件和资格，采取与提供服务有关的措施给予外国服务提供者的待遇，不应低于给予本国相同服务提供者的待遇，不得有歧视。
经过十几年改革开放，我国在服务贸易部门的对外开放以及相应的立法方面，取得了长足的进步。我国有部门陆续颁布了调整外资服务提供者在华开业的规章和规范性文件，对保护外国服务提供者的合法权益，建立国内服务市场秩序，发挥了积极作用。然而，对照前述原则制度，我国目前在有关国际服务贸易的立法和实践方面都存在一定的差距。其主要表现在：
首先，迄今为止，我国有关服务贸易的立法基本上是各职能部门自己制订的规章及规范性文件，除了《外贸法》的五个条款外，还未颁布过一部国家最高权力机关所制定的法律。由于部门立法的本身局限性，使得我国调整服务贸易的法规零乱而不统一，各制定规章制度的部门从本部门的利益出发，为本部门设定权利，引起部门利益的冲突；有的地区和部门出于地区利益和部门利益的驱动，以规章形式规定将项目咨询研究、合同起草等服务业务交给自己的下属机构或相关企业垄断经营。有关国际服务贸易立法的低层次及缺乏内在一致性，尤其是涉及今后我国可能要承担的国际义务的基本原则制度，这就将影响我国法规的权威性。
其次，作为我国在申请“复关”过程中所作的承诺之一，我国将遵循透明度原则，公布与国际贸易有关的法律、法规和行政命令等，我国对外经济贸易合作部通过《对外经济贸易合作部文告》公布了数百项尚有效的内部管理文件，此外还废止了不少已失效的内部管理文件，在法规的透明度方面确实有了实质性的进步。但是，涉及服务贸易领域，各地各部门的内部文件仍在发挥着重要作用（有时是主要作用），法规缺乏透明度仍是外商抱怨的话题。最典型的是，《外贸法》第33条规定国家根据对外贸易发展的需要，可以建立和完善为对外贸易服务的金融机构。据此，国家进出口银行于1994年初宣告成立，作为我国第一家为外贸服务的政策性银行。然而，它的章程从未公布，其运作方式及申请程序和条件等均未公开。这也有透明度不够的问题。
最后，即使在已颁布施行的法规、规章中，不少规定还没有接受国际公认准则，其主要表现在许多方面采取内外有别的待遇标准，在银行业务中，外资银行只能从事外币业务，而不允许经营人民币业务（与国民待遇原则相抵触），旅游、运输等服务性收费中，规定对外国人征收较中国人高的费用。这些规定均有待于修改，以适应变化了的新形势。
四、我国服务贸易立法与《服务贸易总协定》相衔接的问题
我国的发展目标是，到本世纪末，服务业在国民生产总值的比例将由现在的四分之一提高到三分之一左右。《外贸法》规定了我国对于国际服务贸易的基本原则是逐步实现自由化，然而这决非意味着我国可以拖延服务业的对外开放进程。不论我国“复关”谈判的最终结果如何，我国都应该以《服务贸易总协定》规定的原则制度为基础，制定与此相衔接的服务业的法律法规，以促进我国服务业的成长和发展。因此，我们面临的紧迫任务是如何根据本国服务的现状，研究其他国家在这方面的立法经验，结合多边的服务贸易规则和纪律，加强服务贸易的立法，
对于我国已经承诺开放的服务领域，我国要对现行的法规、规章进行全面的审查和修改，使之尽可能朝《服务贸易总协定》所确立的原则制度靠拢。并且对一些尚未立法但已承诺开放的服务领域，则应在开放的程度、开放的时间进程及经营范围等方面作出统筹安排，避免立法上的无序现象。
对于我国拥有比较优势的服务部门如海上运输、建筑承包、卫星搭载服务以及已经初步具备国际竞争力的金融服务业等服务部门，应该抓住《服务贸易总协定》为我国服务业走向国际市场提供的契机，即充分运用和享受其他缔约方（在我国成为世界贸易组织成员国之后）在相关领域内对我国所提供的市场准入、国民待遇和最惠国待遇等权利，通过完善的国内立法，在不违背《服务贸易总协定》基本原则的前提下，以进出口信贷、信贷担保等国际通行的做法，促使这些部门走向国际市场，以实现国内服务业与世界服务贸易的一体化。
总之，我们要根据社会主义市场经济的基本要求，有选择地、有步骤地、有条件地、有限度地逐步开放服务贸易，最终实现服务贸易的自由化这一目标，实现中国服务业与国际服务业的接轨，推动我国服务业发展和同其他国家服务业的竞争，推动我国各类服务行业和服务市场的建立和发展。