行政诉讼事实问题及其审查，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,事实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
相比民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼中的事实问题有着独特性。诉至法院的每一个系 争行政行为，其本身都是行政主体在确认事实基础上作出的法律决定。在某种意义上可 以说，行政诉讼中事实问题的审查，在宏观上涉及司法权与行政权在国家生活中的角色 分工和关系协调；而在微观上则涉及如何在个案中审查判断证据、何时终结对事实的纠 缠等司法的技术和方法的运用。秉承大陆法系的传统，我国行政诉讼实践并不严格区分 事实问题与法律问题。近几年，情形悄悄地发生了变化，理论界和实务界对行政诉讼中 凸现的事实问题已经开始予以重视。但在缺乏实在法规定的情况下，法官经常面临难以 判断事实问题与法律问题的界线，以及对事实问题如何进行审查的尴尬。本文拟就行政 诉讼事实问题的内涵、实质及如何进行审查等基本问题进行探讨，以求教于同仁。
一、行政诉讼事实问题的内涵
我们生活在充满事实的世界上，以至于维特根斯坦说：“世界是事实的总和”。(注： [奥]维特根斯坦：《逻辑哲学论》，贺绍甲译，商务印书馆1999年版，第28页。)在人 们的日常生活中，“事实”一词被频繁使用且其极为多义。在哲学研究中，学者们往往 将“事实”的不同意义概括为以下三种：第一，现象、事物和事件本身被称为事实；第 二，人们对事物及其特性的感觉和知觉也被认为是事实；第三，事实也指人们想用它们 来论证或反驳某种东西的不容置辩的理论原理。(注：以上是苏联哲学家柯普宁对“事 实”涵义的系统概括。转引自彭漪涟：《事实论》，上海社会科学院出版社1996年版， 第101页。我国学者也作类似的概括：(1)事实就是外在于人的事物、事件及其过程；(2 )事实是主体关于客观事物、事件及其过程的反映与把握；(3)事实是不依赖于主体主观 意识的客观存在状态。参见孙伟平：《事实与价值》，中国社会科学出版社2000年版， 第75页。)
在行政诉讼制度的具体语境中，事实问题中的“事实”究竟指向何种意义呢?从诉讼是 一种为解决形成于过去的纠纷的制度来看，所谓事实问题准确地讲是指事实认定问题。 或者说“兹所谓事实系指事实之主张而非事实之本体”。(注：陈计男：《行政诉讼法 释论》，三民书局2000年版，第419页。)在这个意义上，将行政诉讼中的事实问题理解 为上述关于事实范畴的第二种用法较为恰当。也正是因为诉讼中的事实是主体对事物及 特性的把握和认定，不同的主体对同一客体会有不同的认知，所以才存在事实问题产生 的可能。然后，作为诉讼实践中的重要问题，不能泛泛地套用哲学上关于“事实”的内 涵界定。
在我国，对行政诉讼事实问题的认识存在两种倾向：一种是狭隘化理解。由于《行政 诉讼法》第54条规定的撤销判决理由中只有“主要证据不足”是直观的事实问题，加上 有些学者对“主要证据不足”仅作字面词义的解释，所以事实问题常常被简化为行政主 体作出行政行为时的证据是否充分。(注：也有的学者根据《行政诉讼法》第54条第1项 的“证据确凿”和第2项的“主要证据不足”，概括出事实问题为证据是否确凿充分。 参见朱新力：《论行政诉讼中的事实问题及其审查》，《中国法学》1999年第4期。)另 一种倾向是泛化理解。论者往往以英美法上权威的法律词典的相关条目为依据。如根据 《牛津法律大辞典》的解释，“事实问题是指如果争议中的事实不能得到承认，必须由 听取和评价证据来决定的任何问题。”“事实问题是通过感官或通过从行为或事件中的 推论而确定的，它包括诸如时间、地点、气候、光线、速度、颜色以及对人的所说、所 做、所听的认定，也包括人的目的、精神状态、心理状况及知识等需要推断的问题。事 实问题需要通过证人、专家及证书、记录、报告等提供的合法和相关的证据来确定或否 定。”(注：[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组 织翻译，光明日报出版社1988年版，第743页，第325页。)而《元照英美法词典》也作 类似的解释，“事实指事件发生或事物存在的真实性要由证据加以证明”，“事实问题 是指有争议的事实，通常由陪审团来认定。”(注：《元照英美法词典》，法律出版社2 003年版，第1134、525页。)
如果说关于事实问题的这种宽泛理解在英、美国家具有合理性的话，却不一定适合于 我国行政诉讼实践。因为英、美国家普遍实行陪审制，他们理解的事实问题等同于由陪 审团解决的问题。陪审团只需考虑由其决定的争议事实是否发生以及如何发生，而争议 事实是否具有法律意义，是否关涉本案争议焦点，是否需送交陪审团解决，事先经过了 法官的过滤。所以，表面上似乎陪审团决定的事实问题范围非常宽泛，而实际上却并非 如此。由于我国行政诉讼并不实行陪审制度，事实问题和法律问题均由法官解决。如果 对事实问题的内涵界定采泛化的理解，则可能导致实践的混乱。例如，在一起当事人不 服海关没收其携带外币出境走私案中，当事人辩解其之所以携带巨额外币出境，是由于 其于某月某日去中国银行办理汇款手续时，恰好碰到银行停电无法办理。海关为避免败 诉，对此“事实问题”竟费了九牛二虎之力去确认。笔者认为，这根本不属于行政诉讼 中事实问题。因为该事实在本案中不具有任何法律意义，根本无须用证据去证实或证伪 。在对行政诉讼事实问题的内涵进行界定时，应加上案件事实是否具有法律意义的限定 。
根据以上分析，笔者尝试对行政诉讼中的事实问题的内涵作如下界定：所谓行政诉讼 中的事实问题，系指在行政诉讼过程中发生争议的，需由法官依据当事人的主张与举证 而为判断的，有关具有法律意义的案件事实是否发生以及如何发生的问题。
二、行政诉讼事实问题的实质
行政诉讼中的事实问题大多由行政程序中的事实认定转化而来，法院因此通常从行政 主体的事实认定结论开始切入对事实问题的审查。事实认定是由行政主体通过对证据的 收集、审查、判断、采纳，对某些事实进行行政推理和认知，对举证责任进行分配，最 后按一定的证明标准通过内心确认对案件事实作出结论的过程。(注：参见朱新力：《 论行政诉讼中的事实问题及其审查》，《中国法学》1999年第4期。)事实认定的过程看 似离不开法规范的拘束和指导，但实质上是一个由行政主体运用行政裁量权进行自由心 证的过程。所谓行政裁量，是指行政主体根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准或 者原则，按照自己的理解作出判断和处置的方式、方法或者形态。它可以进一步分为羁 束裁量(亦称法规裁量)和自由裁量(亦称便宜裁量)。羁束裁量是指法律规范只对某种行 为的内容、方式和程序作了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在处理具体行政事项 时，在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。而自由裁量则指法规范 只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法律原则的前提下，自主采取相应的措 施，作出裁断的行为。(注：本文关于行政裁量的描述与传统的行政法学关于自由裁量 的内涵存有差异。关于裁量的讨论可具体参见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译， 法律出版社1999年版，第89页以下；[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家 伟译，法律出版社2000年版，第124页以下。)这两种裁量行为在行政主体的事实认定中 各有运用，而相比较大部分事实认定结论属于羁束裁量的结果。(注：杨建顺博士不同 意这种观点，认为行政主体的事实认定具有极强的羁束性。参见杨建顺：《行政裁量的 运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。)在需要专业组织或者人员辅助作出事实 认定的高度技术性行政领域，行政主体享有自由裁量的权力。当然，即使在这些领域， 行政主体在事实认定时，也不可能享有没有边际的自由裁量权。随着新兴的行政领域逐 渐为人所熟悉，行政主体原先享有的事实认定方面的自由裁量也不断被羁束裁量所替代 。
行政诉讼中案件事实是否发生以及如何发生的问题，在司法程序的本质以及行政诉讼 的特性等因素的共同作用下，蜕变成为一个判断行政主体事实认定合理性的问题。因为 ：首先，行政诉讼中的事实问题都是对发生于过去的事实的争议。由于争议事实不可能 完全真实地再现，只有将真伪问题转化为行政机关事实认定是否合理的问题，法官才能 在“信以为真”时，心安理得地作出裁判。
其次，求真的目的会与其他目的相互竞争。(注：参见[美]理查德·A·波斯纳：《法 理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第259页。)追求事实真相并不是 司法程序的唯一价值目标。从根本上讲，法律所关注并不是过去发生的事情，而是现在 发生的事情或将会发生的事情。在司法资源有限的条件下，追求事实真相必然受到社会 愿意支付或实际支付的成本的限制。由于对行政效率的偏爱，使得行政诉讼相比其它诉 讼更不可能追求绝对真实。
再次，诉讼中的事实是社会的产物。“法律事实并不是自然生成的，而是人为造成的 ，一如人类学家所言，它们是根据证据法规则、法庭规则、判例汇编传统、辩护技巧、 法官雄辩能力以及法律教育成规等诸如此类的事物而构设出来的，总之是社会的产物。 ”(注：[美]克利福德·吉尔兹：《地方性知识：事实与法律的比较透视》，邓正来译 ，载梁治平：《法律的文化解释》，生活·读书·新知三联书店1994年版，第80页。) 在行政程序发达国家的行政诉讼中，法院的审查受行政“案卷排它原则”的严格限制， 因此行政诉讼中的事实往往已经过行政主体的裁剪，其是社会的产物的特性更加明显。
最后，分权原则以及行政程序的存在。行政诉讼是司法权对行政权合理行使的一种事 后监督制约机制，但司法权与行政权毕竟是两种性质、任务完全不同的两种国家权力。 司法对行政的介入存在一个度的问题。作为司法审查对象的行政行为，是行政主体依据 行政权，通过行政程序，在认定事实的基础上作出的法律行为。事实乃是对呈现于感官 之前的事物或现象的某种实际情况所做出的一种断定和陈述，对同一物或事件不同的人 可以截取出不同的事实命题。(注：张继成：《事实、命题与证据》，《中国社会科学 》2001年第5期。)对于行政机关的事实认定，法官应结合具体情境，审查其是否合理， 而不应苛求其正确。在事实认定需要丰富行政经验时，尤应如此。
三、行政诉讼事实问题与法律问题的区分
事实问题是与法律问题相对应的一个法学概念。行政权与司法权的角色分工，使得行 政人员成为事实问题的专家，而法官则成为法律问题的权威。只有充分发挥各自的长处 ，才能使国家机器正常运转。区分事实问题与法律问题并予以不同对待，也体现了法律 界职业意识的萌发和对社会生活现象的专业角度的精确思考，以及在司法裁判正当性基 础方面作出更加合理的阐释的努力。(注：张志铭：《裁判中的事实认知》，载王敏远 ：《公法》(第4卷)，法律出版社2003年版，第4页。)但事实问题与法律问题的界限边 缘存在着难以区分的模糊区域。纵使传统上非常注重两者区分的英美法系国家，也没有 找到令人十分满意的划分标准。正如美国联邦最高法院大法官威尔逊所说：“在许多案 件中，法律问题与事实问题水乳交融，无法区分。”美国最高法院把法定术语适用于特 定案件的事实的裁定视为既是法律裁定又是事实裁定本身表明两者的区别“常常不是令 人明白的标准，永远不能自行划清界限。”(注：[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》， 徐炳译，群众出版社1986年版，第599～600页。)英国法学家德·史密斯指出，“法院 用来区分法律问题与事实问题的标准一直不统一。”(注：See C.T.Emery & B.Smythe:Error of Law in Administrative Law,The Law Quarterly Review,Vol.100,October 1984,p.617.)迪克森教授则认为：“法律问题和事实问题并非两个因为主题的差异而形 成的相互排斥的问题类型。法律问题向下发展即到了事实的根源；事实问题不断向上就 会演化为法律问题。”(注：Jack Beatson:The Scope of Judicial Review for Error of Law,The Law Quarterly Review,Vol.4,No.1,Spring 1984,p.30.)
造成事实问题与法律问题难以区分的原因是多方面的，主要有：第一，行政案件中的 争议事实，必须以语言文字为媒介将其陈述出来。争议事实虽然是行政程序中实实在在 所发生的情事，然后要想将其纳入到法律适用的三段论法中进行处理，该事实问题必须 借助语言符号转化为“陈述”的形态。陈述的语言既可能是一般生活用语，也可能是法 律用语。当案件事实只能以本身已包含法律评价的用语来描述时，事实问题与法律问题 就不可能再截然划分。(注：黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2 001年版，第190页。)例如，当环保局对相对人制造“扰乱安宁的噪音”行为进行处罚 时，除了指出确否扰乱安宁之外，很难用其它方式描述。环保机关在提出是否存在“扰 乱安宁的噪音”这一事实问题时，实际上已隐含了对已发生事件的法律评价。
第二，作为法律问题典型的法律解释和法律适用，与具体案件事实之间存在关联性。 一个判决结论的得出，需要持续地在案件事实与法条间进行“眼光之往返流转”。(注 ：德国法学家Engisch要求：“在大前提与生活事实间之眼光的往返流转”。另一位法 学家Scheuerle表达了类似的意思：“在确认事实的行为与对之作法律评断的行为间的 相互穿透”。转引自[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003 年版，第162页。)法律解释的主要任务在于确定该法律规定对某特定法律事实是否具有 意义，从而一个法律规定应就一个待裁判或处理的事实加以阐释，并予以具体化。由于 这一缘故，真正的法律解释问题与其说是从法律条文自身，毋宁说是从应去或拟去处理 的案件所引起。在众多的法律规范中，到底适用此法条还是彼法条，也只有取向于所将 评价的案件事实，才能被选出来。
第三，事实问题与法律问题的一个显著区别在于前者需要以证据来证实，而后者不需 要。但法律问题的答案所取决的实际状态则有时要以证据来证实。如在张某诉台州市民 政局发放抚恤金不作为违法一案中，就如何理解《伤残抚恤管理暂行办法》第14条的规 定，(注：《伤残抚恤管理暂行办法》第14条规定：对部队转业、复员退伍、离退休移 交民政部门安置以及从外地迁入本地的伤残人员，必须进行审查、登记、备案。审查的 材料有：本人户口本或身份证、原伤残证件、医院残情医学鉴定、伤残等级审批表、《 伤残人员关系转移证明》、转业或退伍证等。县(市、区)民政部门应当对当事人目测残 情，必要时可为其指定医院进行检查。经审查无误后，由县(市、区)民政部门登记建档 ，并逐级上报省、自治区、直辖市民政厅(局)备案。属于弄虚作假的，不予登记，并通 知原部队，或由迁出地的审批机关收回其伤残证件；发现问题或一时把握不准的，应当 暂缓登记，逐级上报省、自治区、直辖市民政厅(局)处理。)双方当事人、一审、二审 法院存在严重分歧：(1)伤残抚恤金的发放，是依申请行为，还是依职权行为?(2)何为 “必要”?(3)如何理解“暂缓”?从性质上看，这三个问题都属于法律的解释问题。除 了第一个问题，可以从法条逻辑结构及相关法律规定中寻找到答案外，其余两个问题的 解决则需要依赖于案件事实与具体证据。相对人只要举证，从应当发放抚恤金而未发放 的时间已超过三年则显然名为“暂缓”登记而实为取消伤残军人身份。而如果民政局不 能就让张某去复检的理由进行充分举证，以说明必要性，就难以摆脱败诉风险。可见， 抽象的法律问题往往需要结合具体的案件事实才可能找出答案。事实问题与法律问题以 不可分解的方式纠结缠绕在一起。(注：[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥 译，商务印书馆2003年版，第189页。)
大量混合问题的存在，也从另外一个侧面反映了法律问题和事实问题的区分困难。对 某些事实、行为的定性，就属于法律和事实的混合问题，如“行政机关的行为是否构成 滥用职权”等。对事实或行为的定性实际是将法律适用于特定事实，包含了运用规则对 事实评价的因素。因为对事实的定性直接决定了法律后果的产生，所以其具有法律的成 分而不同于纯粹的事实问题。但它也并非因具有法律因素而成为纯粹的法律问题。因为 一般来说，法律问题具有普遍性，而事实的定性则仅具有个案性。事实的定性因其“既 具有非法律问题的因素，又具有非事实问题的因素”而难以归入法律问题或事实问题。 同时因其“既具有法律问题的成分又具有事实问题的成分”而在某种程度上亦可归入法 律问题或事实问题。(注：Timothy Endicott,Question of Law,The Law Quarterly
Review,Sweet & Maxwell,London,Vol.114,April 1998,p.312.)英美法系国家学者认为 ：“称其为混合事实和法律问题(question of mixed fact and law)可能更恰当。”( 注：W.A.Wilson,A Note on Fact and Law,The Modern Law Review,Vol.26,No.6,
November 1963,p.621.)
基于上述因素，可以说几乎不可能在事实问题与法律问题之间确立普遍的、逻辑的区 分标准。但出于诉讼实践的需要，我们仍应作出区分的努力。一般来说，事实问题与法 律问题的区分，如图所示：
当以图示的特征无法区分事实问题与法律问题时，则可以作以下实用的区分：第一种 为坚持事实问题与法律问题的二分法，认为凡是需要用证据证明的问题均视为事实问题 ，而其余的划归法律问题范畴。第二种为放弃法律问题与事实问题的二分法，而采具体 分为事实问题、法律问题与混合问题的三分法。对难以划分清楚的，均作为混合问题。 对混合问题的审查，由法官发挥能动性采取适当的强度。相比较，可能第二种方法更贴 近现实。然而，其与事实问题及法律问题在逻辑及方法论上的区分，已无任何关联。( 注：在德国的诉讼中，经常采取此方法。对于纠缠在一起的混合问题，拉伦茨认为，“ 假如主要取决于该当案件的个别细节，而不是——在其它案件也会重复出现的——典型 特征，那么第三审法院统一法律见解的目的也不如此显著。因此，对这一类事件赋予事 实审法官一定的判断余地，于此范围内的判断并可免于受第三审法院的审查，宜无不当 。”参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第18 9页。)
四、行政诉讼事实问题审查的基本方法
我国《行政诉讼法》第31条规定，证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。根据 此条规定，可以推衍出两个命题：其一，案件事实的认定必须依据审查属实的证据，其 它任何东西都不是认定案件事实的根据；其二，审查判断证据的主体只能是法庭。前者 使我国行政诉讼的判决建立在证据裁判主义基础之上，而后者则为法官独立认定事实提 供了依据。但法官应当如何审查判断证据，《行政诉讼法》未作任何规定。如果说该条 规定适用于单独、孤立的每个证据尚不会产生太大疑义的话，那么在综合全部证据，企 图得出最终事实结论时，可以说毫无指导意义。长期以来，中国法官在没有规则可循的 情况下，享受着宽泛、自由的事实认定权。
为满足司法实务的需要，学者们进行了有益的探索。有的学者认为审判实践中，认证 的基本方法主要包括：逐一甄别法、相互对比法、综合印证法。(注：何家弘：《新编 证据法学》，法律出版社2000年版，第435页。)而有的学者则认为行政诉讼证据的审查 判断应遵循的一般规则有：(1)正确处理行政审判权与行政权的关系；(2)明确区分一般 证据与定案证据；(3)正确界定不同行政诉讼证据各自的范围和作用；(4)根据不同审查 强度确定审查判断证据的范围和重点。同时，不同的判决种类的证据审查判断还有着各 自特殊的规则。(注：高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年版 ，第233页以下。)但这些规则和方法往往泛泛而谈，对错综复杂的行政诉讼事实认定缺 乏高屋建瓴的指导意义，充其量也不过是较低层次的具体方法，而不能称之为基本方法 。
最高法院根据我国司法实践，借鉴国外成熟的经验，对行政诉讼事实问题认定的基本 方法作了高度概括：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查 和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客 观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的 证据材料，准确认定案件事实。”(注：《行政诉讼证据规定》第54条。)从总体上说， 这种概括体现了行政诉讼法对证据进行认证的原则精神，其实施将有效地防止和抵制各 方面的干扰，保证法官依法独立判案。(注：参见最高人民法院副院长李国光在公布《 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》新闻发布会上的讲话。)尤其是明确 了对全部证据进行综合审查得出最终事实结论的方法，无疑具有较强的实践意义。然而 美中不足的是，未将自由心证明确规定为行政诉讼事实问题审查的基本方法。这实际上 是我国学术界长期以来将自由心证等同于主观擅断，缺乏对自由心证制度从传统到现代 转变现象洞察的必然结果。实际上，我们针对的对象往往是传统自由心证制度，而这些 非理性和非民主的缺陷早已经被现代自由心证制度所克服。
现代自由心证制度主要包括两方面的内容：一方面，法官具有自由判断证据的职责和 权限，任何个人和团体无权干涉；另一方面，法官自由裁量证据的行为受到法律规则尤 其是证据规则的制约，其自由判断证据的行为必须符合基本的证据法则。从前一方面看 ，现代自由心证继受了传统自由心证允许法官裁量形成心证的合理内核。因为法官面对 各种证据材料必须用自己的头脑和知识进行主观上的判断，才能得出事实结论。最高明 的立法者也不可能对法官的思维活动进行直接地规范，所以只能赋予法官形成“心证” 的权利。而后一方面，现代自由心证对传统自由心证制度中法官的绝对自由进行了合理 的限制，为自由心证制度注入了新的含义。传统自由心证实质上是一种秘密心证，它要 求绝对保证法官心证的自由，法官有权不公开其关于案情的任何看法，也有权拒绝解释 心证结果是如何形成的。因此传统自由心证具有浓厚的隐秘性。与此相反，现代自由心 证在本质上是一种开放、公开的心证。表现为心证的条件、过程和结果全方位地公开， 从而使法官形成心证时是否依据“理性”和“良知”、是否遵循基本的逻辑推理和经验 法则受到检验和监督。换言之，法官形成心证的裁量权得到了合理的限制。现代自由心 证制度彻底摒弃了传统自由心证的非理性和非民主性因素。它保留了传统自由心证允许 法官自由心证的合理成分，但否定了法官单方面的自由，扩展了自由的外延，即强调“ 对等的自由”，保障当事人的权利，保障公众和新闻媒体对司法的监督。与传统的自由 心证的秘密性相对，现代的自由心证具有心证条件、过程、结果、监督的公开性。(注 ：参见叶自强：《从传统自由心证到现代自由心证》，载陈光中：《诉讼法论丛》(第3 卷)，法律出版社1999年版，第383、385页。)
实现了从传统到现代转变的自由心证制度，无论在大陆法系还是英美法系国家都得到 普遍的实行。作为人类共同的法律文化遗产，其的确具有相当的合理性和科学性。反观 我国，由于没有赋予其名正言顺的地位，当然也就不可能建立严密、有效的制约机制保 障其合理运行。其产生的后果是我国司法人员在运用证据认定案件事实时享有颇让外国 法官羡慕的自由裁量权。(注：参见何家弘：《中国证据法学前瞻》，《检察日报》199 9年9月2日。)作为一个成文法国家，我们应当在立法中对自由心证这一行政诉讼事实问 题审查的基本方法予以明确规定。在此基础上，可以设置诸如心证主体适格制度、证据 庭前审查制度、法官心证公开等一系列制度以防止法官恣意判断。
五、行政诉讼事实问题审查强度的合理确定
两大法系国家在法院对行政机关认定的事实要否审查以及审查至何种程度等问题进行 了长期的摸索，形成了风格迥异的传统和制度。简单地说，在英美法系的司法审查中， 严格区分法律问题与事实问题。法院对法律问题进行严格、全面审查，法院可以自己对 法律的理解代替行政机关的判断；对事实问题则进行较为宽松的审查，往往对行政机关 的事实认定采取尊重的态度，并视司法审查的现实需要设置多层次、富有弹性的审查标 准。(注：以美国为例，其在1946年制定的《联邦行政程序法》第706条确立了事实问题 审查的三个标准，即：(1)实质性证据标准；(2)专横、任性、滥用自由裁量权标准；(3 )重新审理标准。)大陆法系国家传统上并不对行政行为涉及的法律与事实问题进行区分 ，而是以相同的标准和态度对全部的法律问题和事实问题进行审查。法院对行政机关的 事实认定进行着严格的控制。然而在20世纪随着法律对行政约束的松动，“行政机关通 过裁量授权获得活动空间，通过不确定的法律概念获得判断余地。法律约束的松动相应 地引起了行政法院审查的松动，因为行政法院只审查行政活动的合法性。一旦行政机关 享有裁量空间和判断余地，它就享有‘最后决定’的权利。”(注：[德]哈特穆特·毛 雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第124页。)可以说，大陆 法系国家也正在形成细腻的事实问题审查强度。那么，我国法院对行政诉讼事实问题应 审查到何种程度呢?
就理论预设而言，法院对事实问题的审查强度可以从百分之一百到零。在英美证据法 上，将理论上的审查强度分为以下几个层次：(1)绝对确定性；(2)排除合理怀疑；(3) 确凿可信；(4)优势证明；(5)可成立的理由；(6)合理相信；(7)有合理怀疑；(8)怀疑 ；(9)没有信息。(注：参见龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社1999年版 ，第301页。)除了(1)和(9)标准任何法律制度都不可能采取之外，其他层次的标准在三 大诉讼不同的事实问题审查中的确各有适用的余地。例如，在刑事案件中，对是否应当 立案调查的事实，适用“怀疑”的标准；而在民事案件中涉及通奸的离婚诉讼，当事人 必须以排除合理怀疑的证明，证实通奸事实的存在。(注：参见李学宽、汪海燕、张小 玲：《论刑事证明标准及其层次性》，《中国法学》2001年第5期。)面对如此宽泛的标 准，人们将无法对裁判者认定事实的情况作出评价。通过实践和学者们的努力，就刑事 案件和民事案件中事实问题的审查强度基本上达成了共识，即分别采用排除合理怀疑和 优势证明标准为主。那么，行政诉讼事实问题审查强度应当主要采用上述哪个层次的标 准呢?
行政诉讼曾长期作为民事诉讼的特例的历史表明，其性质与后果不能与刑事诉讼同日 而语。但行政诉讼除涉及财产性权利外，经常涉及行为自由诸问题，远非民事诉讼可比 。行政诉讼的目的也不同于刑事、民事诉讼，必须同时兼顾人民权利保障、行政合法性 控制以及行政效率。因此，法官对事实问题的审查不能要求达到排除合理怀疑的高度， 但不应低于优势证明的程度，而应采介于其中的确凿可信的强度。
将行政诉讼事实问题审查定位为达到确凿可信的强度，其本身可能不会遭受太多的非 议。但接踵而来的问题是：如何确定确凿可信的内涵?由于排除合理怀疑和优势证明本 身是内涵不确定的法律概念，仅仅指出确凿可信介于“排除合理怀疑”和“优势证明” 之间是远远不够的。根据学者们的解释，“所谓合理怀疑，指的是陪审员在对控告的事 实缺乏道德上的确信，对有罪判决的可靠性没有把握时所存在的心理状态。因为，控诉 一方只证明一种有罪的可能性(即使是根据或然性的原则提出的一种很强的可能性)是不 够的，而必须将事实证明到道德上的确信程度——能够使人信服，具有充分理由，可以 作出判决的确信程度。”(注：[英]J·W·塞西尔·特纳：《肯尼刑法原理》，王国庆 等译，华夏出版社1998年版，第549页。)曾为美国模范证据法典起草委员会主席的摩根 教授将优势证明解释为：“凡于特定事实之存在有说服负担之当事人，必须以证据之优 势确立其存在”，法官“有时并建议陪审团，其心如秤，以双方当事人之证据分置于左 右之秤盘，并从而权衡何者具有较大之重量。”(注：[美]Edmund M.Morgan：《证据法 之基本问题》，李学灯译，台湾“教育部”1982年版，第48页。)为了摆脱模糊性的困 境，有些学者试图将审查强度数量化。比如认为优势证明是指证据的真实性超过50%， 然而，有一些证据表明，法官和陪审团事实上把优势证明改为指证据有75%以上的真实 性，把排除合理怀疑改为指证据有85%以上的真实性。这给确凿可信标准留下的余地很 小。(注：参见[美]迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显 等译，中国大百科全书出版社1996年版，第67页。)而且，将数量化的确凿可信审查强 度运用于实务，仍然会遇到如何将本证与反证的证明力化为百分比的难题。
行政诉讼事实问题审查毕竟不同于刑事、民事诉讼对事实的认定，因为法院面对的是 代表国家的另一权力机关通过行政程序作出的已经发生法律效力的事实认定。正是基于 此考虑，行政诉讼事实问题审查强度应当与行政程序证明标准相适应。因此，法院在行 政诉讼中对事实问题的审查实质上是一个合理性的问题。准确地说，是一个在现有证据 基础上判断行政机关的事实认定是否合理的问题，而非正确的问题。它针对行政机关“ 认定事实”本身进行审查，不能越俎代庖直接针对相对人的行为事实进行审查。法院也 不能为了片面追求实质正义而以自认为更加合理的结论代替行政机关的合理认定。如果 这种分析有道理的话，那就与美国法上的实质性证据规则非常接近。即要求行政机关有 关事实认定的证据只要达到一个有正常理性的人可以接受并能证实其结论的程度即可。 这样就将确凿可信强度与实质性证据规则结合在一起，使前者在司法实践中具有一定的 可操作性。
无论排除合理怀疑和优势证明如何向中间挤压，确凿可信都是一个具有回旋余地的弹 性标准。适用确凿可信审查强度时，实质性证据规则是其底线。在必要时，法院可根据 行政行为涉及相对人权益性质、不同证明对象以及判决种类，(注：在刑事诉讼法学界 ，主张根据不同证明对象确定不同审查强度的理论，可追溯到1926年。德国法学家迪茨 恩率先提出严格证明与自由证明概念，后经日本小野清一郎博士结合构成要件论加以发 展。参见[日]松冈正章：《严格证明与自由证明》，《法学译丛》1981年第5期。)提高 对事实问题的审查强度，以适应于对错综复杂的行政行为进行司法控制的需要。与之相 适应，可适当扩大法院必要的调查取证权。比如法院所作的变更判决和履行判决，是在 撤销被诉行政行为基础上作出的进一步判决。它对有关事实进行了重新审查，具有明显 的行政性。虽然法院最终作出的事实认定仍遵循实质性证据规则，但其对事实问题的审 查强度比撤销判决、确认判决时明显要高。再如，吊销法人营业执照，犹如宣判一个自 然人死刑，(注：陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第247页。 )运用确凿可信标准对其事实问题进行审查时，就应该严格解释。
需要注意的是，严格适用确凿可信的审查强度，有时可能无法实现实体法上所追求的 各种目的，因此在具体个案中有修正审查强度的必要。以上探讨的事实问题审查强度是 指法院对某一事实最终作出结论时的强度，因而是在静态的意义上使用。实际上，事实 问题审查强度是一个动态的概念。随着诉讼程序的展开，法官对事实问题的审查强度应 逐步加强。在审查原告起诉是否具备事实根据条件时，只能是较低强度的审查。通过举 证责任在双方当事人之间的不断转移，法官可不断加大事实问题的审查强度，最终使事 实问题逐步清晰。