推动纪检工作双重领导体制具体化的思考，本文主要内容关键词为：体制论文,领导论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2014)06-0101-04 根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推动党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化已经摆上党的议事日程。在推动党的纪检工作双重领导体制“三化”中，首要的任务是具体化，即具体说明上级纪委和同级党委在纪检工作中的领导权划分以及同级党委和同级纪委在党风廉政建设和反腐败工作中的职权划分，列出权力清单，理顺权力关系。那么，推动党的纪检工作双重领导体制具体化的意义何在?如何推动党的纪检工作双重领导体制具体化? 一、党的纪检工作双重领导体制具体化的重要意义 党的纪检工作双重领导体制，严格地说是党的地方各级纪检工作双重领导体制，是在党的十一届三中全会重建中央纪委后不久，由中央纪委首先提出，中共中央同意批转，并经由党的十二大确认的党的纪检工作领导体制。①党的十二大通过的《中国共产党章程》明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”②从党的十二大至今，党的地方各级纪检工作一直在双重领导的框架下运行。 回顾总结党的纪检工作双重领导体制提出和发展的历史，我们可以得出以下两个方面的基本认识： 一方面，党的纪检工作双重领导体制的提出，是我们党长期实践探索的结果，是马克思主义党的建设理论与中国国情、党情特点相结合的成果。这一体制是具有中国特色的党内监督工作领导体制。这一体制的突出优点是：既保证了全党意志的集中统一，中央委员会及地方各级党的委员会作为党的代表大会闭会期间的决议执行机构和工作领导机构，统一领导党的工作，贯彻党的意志；又保证了党内监督机构的相对独立，党的地方各级纪律检查委员会有权监督同级党的委员会行使权力，保证党的路线方针政策的贯彻落实，维护党的纪律和党员权利，防范和查处党内腐败分子。在这一体制下，我们党自觉地强化党风廉政建设和反腐败斗争，取得了重大成绩。 另一方面，我们同时也必须看到，这一体制还很不完善，还存在很多问题和不足，以致影响了其优越性的更好发挥，并成为目前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻的体制根源。从宏观上看，目前的突出问题是：这一体制仍然停留在原则规定上，缺乏具体的措施落实和制度保证。首先，党的十二大通过的《中国共产党章程》虽然规定党内监督工作实行双重领导体制，但在上级纪委所拥有的权力的表述上，与党的八大通过的《中国共产党章程》的规定几乎没有差别，甚至更受限制了。③其次，党的十二大后，党虽然为实施这一体制推出了一些具体措施，但并未进行具体的权力划分和提供具体的制度保证，即具体化。实行纪检机关对派驻机构的统一管理和建立健全党内巡视制度，虽然对强化党内监督发挥了重要作用，是改革纪检工作体制的重要举措，但不是完善双重领导体制的措施。它可以看做是强化上级纪委对下级纪委领导的有益试点，为完善双重领导体制提供一些经验借鉴，但不是完善双重领导体制本身。从这个意义上说，党的十二大及其以后的党内监督工作领导体制的发展，还仅是名义上的，而非实质性的。在现实中，由于旧体制的惯性作用，通行的仍然是在“文革”前就已经实际存在的同级党委领导，上级纪委发挥有限作用的不完全的单一领导体制，或者说是准双重领导体制④，纪检工作的人、事、财等诸权实际上掌握在同级党委手里，上级纪委的作用非常有限。由此，在理论和实践上就出现了一些急需解决的问题。 从理论上看，双重领导体制是一个具有很大包容性的概念，必须具体化，即必须解决建立什么样的双重领导体制的问题。它既可以是“以同级党委领导为主，上级纪委领导为辅”的体制；也可以是“以上级纪委领导为主，同级纪委领导为辅”的体制；还可以是“同级党委和上级纪委地位平等、共同领导”的体制等等。不同的双重领导体制对党内监督的效果是不一样的，因此，建立一个什么样的双重领导体制，需要我们慎重考虑并予以明确。而且，无论是什么样的双重领导体制，既然是双重领导，就要有具体的权力划分。如上所述，党的十二大通过的《中国共产党章程》明确规定党的纪检工作实行双重领导体制，但没有对实行什么样的双重领导体制做出具体说明，没有进行同级党委与上级纪委之间的明确的领导权划分，甚至在同级党委与同级纪委之间的职权划分也不够明晰，即缺乏双重领导体制的具体化，所以，还不能说真正建立了双重领导体制。⑤ 从实践上看，由于双重领导体制的不到位，使得其优越性不能充分发挥，导致纪检工作中的问题依然严重。主要表现为：纪委严重受制于同级党委，缺乏监督权的独立性，无力开展对同级党委，特别是对党委“一把手”行使权力的监督；纪检机关职责不清、能力不足，缺位、越位情况同时并存，没有种好“自家的责任田”；纪检工作的程序性、规范性、约束性不够，执纪监督体制机制不完善，执纪违纪、以案谋私现象时有发生。这些弊端严重影响了纪检工作的作用发挥和纪检机关的权威性。有鉴于此，完善纪检工作双重领导体制，具体划分上级纪委与同级党委在领导纪检工作中的权力，强化上级纪委对下级纪委的领导；明确界定同级党委与同级纪委在党风廉政建设和反腐败斗争中的工作职责，强化对工作失职和违规违纪行为的责任追究，以解决上述问题，已经成为当务之急。 正是在上述的背景下，党的十八届三中全会作出了推动党的纪律检查工作双重领导体制“三化”和落实党风廉政建设责任制的决定。这一决定，为我们推进纪检工作双重领导体制改革指明了方向；为我们推动党风廉政建设和反腐败斗争的发展提供了路径。这一决定，无论在理论上还是实践上都具有重大意义。在理论上，它完善了党关于纪检工作双重领导体制的理论，丰富和发展了马克思主义党内监督理论；在实践上，它回应了加强党的建设，强化党内监督的工作需要，对于推动党风廉政建设和反腐败斗争具有重要意义。 二、推动纪检工作双重领导体制具体化应把握好三个要点 在新的形势下，如何推动党的纪检工作双重领导体制具体化，如何进行上级纪委与同级党委之间的领导权划分，如何进行同级党委与同级纪委之间的工作职权划分，最重要的是要把握好以下三个要点： 第一，以有利于纪检工作职责落实为原则。权力与职责相统一，权力由职责产生，权力为职责服务，权力的划分要以有利于职责的落实为原则。根据党章和党内有关法规规定，党的纪检工作担负着监督与协助双重职责，即履行监督职责，“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”和履行协助职责，“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”。⑥其中，监督职责的重点是“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”⑦；协助职责的核心是当好党委的参谋和助手，提出工作建议、协助组织协调和督促检查。⑧纪检工作“双重领导”，从某种意义上说，正是由纪检工作的“双重职责”决定的。之所以提出并强调上级纪委的领导，其目的就在于有利于纪委履行监督职责，可以超越同级党委，实现对同级党委的监督；而党委对纪委的领导，则是纪委协助党委开展党风廉政建设和反腐败工作的应有之意。所以，“双重领导”下的权力划分应以有利于纪检工作“双重职责”的落实为原则。而从目前的情况看，则存在着权力分配不合理、不明确，上级纪委权力不足，同级党委权力过重，纪委监督工作严重受制于同级党委的情况。因此，推动纪检工作双重领导体制具体化，应着眼于强化上级纪委领导，优化同级党委领导。这正是党的十八届三中全会在改革党的纪检工作双重领导体制问题上的主要精神。 第二，以各自所负有的职责范围为边界。任何权力的行使都必须有边界，这个边界就是服务和服从于履职的需要，以职责范围为边界。即权力的行使必须限于履行职责所需要的范围内，必须依据履职的需要对权力具体化，在权力清单外的行为是禁止的，即“法无授权不可为”。根据这一原理，在上级纪委与同级党委的领导权划分上，属于“监督职责”范围内的权力，应以上级纪委领导为主；属于党风廉政建设和反腐败工作范围内的权力，应以同级党委领导为主。无论是上级纪委还是同级党委，既然拥有对纪检工作的领导权，就负有对纪检工作的领导责任。其中，上级纪委的领导责任就是领导下级纪委履行好监督任务；同级党委的领导责任就是领导纪委协助做好党风廉政建设和反腐败工作。他们的权力由领导职责产生，权力的边界也以领导职责为限。比如，查处案件属于监督权的职责范围，查处案件应以上级纪委领导为主；制定工作计划、落实工作责任、加强组织协调属于党风廉政建设和反腐败工作的职责范围，应以同级党委领导为主。又如，党委领导纪委，其职责在于加强党风廉政建设和反腐败工作，党委的领导权不能超越这一界限，不能安排纪委分管党风廉政建设和反腐败工作以外的其他工作。 因此，同级党委和同级纪委职权划分，应与党委的全面领导、主体责任和纪委的协助、监督责任相适应。从党委的全面领导和主体责任产生的权力主要有：根据党中央及上级机关关于党风廉政建设和反腐败工作的部署和要求，结合本地区或本单位的实际，研究制定本地区或本单位党风廉政建设和反腐败工作计划、目标要求和具体措施的权力；在党委管辖的各职能部门中进行任务分解、工作分配和责任落实的权力；在工作开展过程中进行组织协调、督促检查、解决问题和纠正错误的权力；对下级党委的党风廉政建设和反腐败工作进行指导、检查和纠正的权力；领导、支持、监督纪检机关开展工作的权力；领导、组织考核评比，表彰先进、问责后进的权力等。 从纪委的协助责任产生的权力主要有：根据中央及上级机关的精神和同级党委的工作部署、要求，联系本地区或本单位的实际，研究党风廉政建设和反腐败工作的重大问题，及时向同级党委提出工作意见和建议的权力；根据同级党委的工作部署和任务分解，经常性地开展各职能部门间的沟通协调，协助党委及时解决党风廉政建设和反腐败工作中重大问题的权力；根据同级党委的工作部署和任务要求，督促检查各职能部门及下级党委开展党风廉政建设和反腐败工作的情况并纠正错误的权力；行使同级党委交办的关于党风廉政建设和反腐败工作的其他工作的权力。 从纪委的监督责任产生的权力主要有：了解情况权，即了解党委和政府执行党的路线方针政策情况及执法执纪情况的权力，包括参加会议权、查阅档案权、询问质询权等，这是开展监督的前提；工作检查权，即在纪委的职责范围内对被监督对象的工作情况进行检查的权力，包括听取汇报、召开座谈会、问卷调查、实地查看等权力，这是纪委履行监督职责所应有的基本权力；专题调查权，即纪委可以根据每一阶段工作的中心和群众反映强烈的问题，或掌握的案件线索，组织专题调查小组，开展专题调查活动，并在专题调查的基础上提出对该问题的处置意见权；受理申诉权，即受理对党组织和党员违犯党纪党规以及法律法规行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员权利；查处案件权，即检查和处理党的组织和党员违反党纪国法的案件的权力，坚决打击腐败分子；工作保障权，即纪委有获得开展监督工作所需要的保证条件的权力，主要有工作经费保障、办公条件保证以及在开展工作中的各职能部门的配合支持等，这应该成为党委领导、支持纪委开展监督工作的最核心的内容。 第三、以人权、事权和财权的划分为重点。在这一方面，党中央已经提出了“两个为主”，即各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；查办腐败案件以上级纪委领导为主。“两个为主”分别从人权和事权上强化了上级纪委对下级纪委的领导，是按职责理顺领导关系的重要举措，对于“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”具有重要意义。但仅此还不够，任何工作的开展，都必须以必要的经费保障为基础，纪检工作也不例外，因此，还有必要规定纪检工作经费单列预算，经费预算审核批准权以上级纪委为主。此外，上级纪委作为协助党委开展党风廉政建设和反腐败工作的上级机关，其职权不能仅局限于对下级纪委的领导，还应包括对下级党委的党风廉政建设和反腐败工作的指导。因此，在党风廉政建设和反腐败工作方面，不仅是下级纪委应向上级纪委报告工作，下级党委(党组)更应该定期向上级纪委报告工作。上级纪委有权对这方面的工作进行指导、检查以及必要的纠正。 注释： ①1980年2月，中共中央批转中纪委《关于改变省、市、自治区及以下各级党委及纪委领导关系的请示报告》，“把各级纪检组织受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。”1982年9月，党的十二大进一步确认了这一体制，并取消了“以同级党委领导为主”的规定，仅提“双重领导”。 ②本书编写组.中国共产党章程汇编(一大——十八大)[C].北京：中共中央党校出版社，2013：113. ③党的八大章程要求下级监委应当向上级监委报告工作和忠实地报告党员违纪情况；而十二大章程规定，上级纪委所要改变的决定，如果已经得到同级党委的批准，还必须经过它的上一级党委批准，则是限制了纪委对案件的决定权。见中国共产党章程汇编(一大——十八大)[C].北京：中共中央党校出版社，2013：75，114. ④虽然明确提出“双重领导”的概念是党的十一届三中全会以后，但在“文革”前的党章中，就已经有上级纪委对下级纪委发挥有限领导作用的有关规定。所以，“文革”前的纪检工作领导体制，就已经不是完全单一的领导体制，可以说是准“双重领导”体制。 ⑤参见注①说明，尽管在最早提出的中央文件中明确规定“以同级党委领导为主”，但十二大党章删除了这一段文字，仅保留“双重领导”。这说明，党的十二大是要实质性地改革原来的纪检工作领导体制，而不仅仅是对原有体制的重新概括和确认。但是，党的十二大对要建立什么样的双重领导体制不明确，也缺乏具体的权力划分。 ⑥中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012：27. ⑦中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：36. ⑧中共中央纪委关于印发《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》的通知[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182146/11002241.html.