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联合国改革任重道远——访中国常驻联合国副代表王学贤
联合国专电 当国际社会将迎来新的纪元，联合国步入第二个50年的时候，要求联合国改革的呼声日渐高涨，改革的紧迫性日益突出，但改革仍然步履艰难。最近，本刊记者就联合国改革问题专门采访了中国常驻联合国副代表王学贤大使。
记者：近年来，有关联合国改革的议论不绝于耳，各种方案和建议五花八门，但迄今尚未产生能被联合国大多数成员国所接受的改革方案。王大使，您能否谈谈对联合国改革的看法和介绍一些有关这方面的情况？
王大使：联合国的改革总体上可以分为两大类，按照安南秘书长的说法，是一种“双轨改革进程”。一类改革主要涉及联合国秘书处内部机构的调整和改组，这方面基本上是秘书长职权范围内可以拍板的事情。3月中旬，安南宣布了一项包括10个方面的改革方案，其中有削减预算、裁减人员、节省开支、精简机构、合并部门、减少文件、培训职工、提高效率等。这类改革的进程已经开始。另一类改革涉及整个联合国机构的调整组合和运作走向，事关重大，需要成员国集体商议才能决定，但秘书长有权提出具体建议。安南表示，他准备在同成员国充分协商后，在今年7月份提出一项全面的改革方案。目前，联合国大会下设的5个改革工作组也正在就联合国大会、安理会和财政等方面的改革进行全面深入的研究，逐步提出改革方案。尽管会员国围绕改革依然分歧严重，但在有些问题上已经达成共识。
记者：联合国为什么要进行改革，促使联合国改革的因素究竟有哪些？
王大使：联合国改革既有客观形势发展的需要，也有人为因素。从客观需要讲，联合国已经走过了半个多世纪的风雨历程，这期间国际形势发生了根本性变化。随着发展中国家的崛起，联合国会员国已由创建时的51个增加到目前的185个。冷战后多极化趋势的迅猛发展更为联合国的改革增添了“催化剂”。不同权力中心的变化和各国力量的消长，更增加了联合国尤其是安理会的改革的迫切性。同时，冷战后联合国在维护世界和平与安全方面所发挥的主导作用，使各国对联合国的重要性有了新的认识，从而要求更多地参与其决策过程和活动。从人为因素讲，少数成员国、特别是某些大国对联合国存在着一种矛盾心理，它们既试图进一步控制联合国，把联合国变成它们谋求地区和全球利益的工具，同时又希望联合国不断按照它们的设想和利益需要进行所谓的改革，以便趁机减轻对联合国的义务和财政负担。
从根本上讲，联合国的改革是二战50年后国际上的又一次权利和义务的再分配。这场改革的结果必将对联合国今后的发展及其作用产生深远的影响。
记者：联合国最关键的改革是什么？
王大使：联合国的改革范围广、程度深，但最关键和最重大的是安理会的改革。
目前，联合国会员国已增加到185个，而1945年创建时只有51国。但安理会除了在1963年增加了4个非常任理事国席位外，30多年来未有任何变化。更为严重的是，安理会的组成长期来存在着严重的不平衡现象，发展中国家占联合国会员国的2／3以上，但它们在安理会中的代表性却远远没有反映这一现实。对发展中国家集中的非洲和拉丁美洲来说更是如此。因此，安理会必须适当扩大。
从联合国大会的情况看，近年来以不结盟国家为主体的广大发展中国家不断呼吁加强联合国大会的作用，并为此提出了一系列的政策建议和主张。例如：要求加强联大在国际和平与安全事务中的作用，加强联大与联合国系统内其他机构，尤其是安理会的政策协调和沟通，联大的政治和财政方面的权利应受到重视等。这些要求都是合情合理的。另外，从联大的机构设置来看，有些下属机构也确实面临着如何提高效率，消除机构臃肿、职能重叠等问题。
财政改革是联合国面临的一个十分紧迫的问题，改革的目的是使联合国获得足够和可以预期的财源。如果联合国的财政危机不解决，改革则无从谈起。解决当前联合国财政危机的根本出路，是欠款大国切实履行其应尽的义务，及时、全额和无条件地付清欠款，缴纳会费。
经社领域的改革也是一个不容忽视的问题。近几年来，有关各方都主张对联合国在经社领域的活动进行改革。应该看到，目前联合国经社领域的确存在不少问题，如机构重叠、重复审议、资源浪费和效率低下等，必须尽快进行改革。但目前各方对联合国在经社领域的职能、作用还有不同的理解，对于如何进行改革有不同的主张，改革比较复杂。经社领域的改革首先要解决下个世纪联合国在经社领域的职能与作用朝着哪个方向发展、为谁的议程服务这个根本问题。一部分国家把眼睛紧紧盯在与发展问题有关的机构上，要求对那些旨在帮助发展中国家实现经济发展的机构进行大幅度合并、削减。也有些国家片面强调改革就是要节省经费，提高效率。个别国家甚至在联合国经社改革问题上搞强权政治，动辄以拒绝缴纳会费相要挟，施加压力，强行推行自己的主张，这样做只能破坏联合国经社领域的改革。
记者：王大使，请您谈谈中国对联合国有关改革的立场和主张。
王大使：中国高度重视并积极参与了联合国改革方面的各项工作。中国认为，联合国的改革应本着公平、合理和充分协商的精神进行。改革的目的，并非简单的压缩经费、精简机构和人员，更不能迎合某些大国的无理要求，盲目追求统计指标。联合国进行必要和适当的改革，是为了更好地按照《联合国宪章》的宗旨和原则完成时代赋予它的庄严使命，更好地为全体会员服务。
中国始终认为，联合国安理会的改革必须着力于纠正安理会组成上长期存在的地区代表性失衡，尤其要解决发展中国家代表性严重不足的问题，决不能继续扩大这些不平衡。安理会组成的扩大如果不能实现这一目标，不但不能算是真正意义上的改革，而且只能说是改革的失败。因此，任何排斥或歧视发展中国家的方案，都是包括中国在内的联合国会员国所不能接受的。此外，中国还赞成并积极推动安理会改进其工作方法，使其进一步加强与广大成员国的联系与沟通，这是安理会改革中一个十分重要的方面。
至于联大改革，中国认为联大作为最具普遍性的联合国主要机构，应根据《宪章》有关规定充分发挥作用。通过广大会员国的民主与平等参与，联大应对解决当今世界和平与发展这两个最根本性的问题作出其应有的贡献。目前，联大加强联合国系统问题工作组正就改进联大工作的具体办法进行讨论，中国积极参加了有关工作。
关于经社领域的改革，中国和广大发展中国家认为首先必须明确改革的目的，必须保证联合国在职能方面的平衡。如果改革的结果是大大削弱联合国在发展领域中的作用，过分突出其在维和、社会领域中的作用，就等于弄残甚至砍掉联合国的一条腿，使它成为“跛足人”。这不叫改革，而应叫改残。这种改革是得不到广大发展中国家的支持的。作为最具普遍性的世界组织，联合国一旦失去绝大多数发展中国家的支持与认同，它自身存在的意义也就成为问题了。
记者：您对联合国在发展领域的作用有何看法？
王大使：近年来联合国在发展领域做了不少事：召开了环境与发展、人口与发展、社会发展、第二次人类住区大会等全球性会议，深入讨论了有关问题，深化了人类对发展问题的认识，促进了国际社会在相关领域中的共识，并就在这些领域内加强国际合作确定了许多重要的指导原则。但是，同《宪章》赋予的使命相比，同时代的要求和广大发展中国家的期望相比，联合国在发展领域所发挥的作用还是远远不够的。
首先，确实存在着“重维和、轻发展”的问题。口头上都讲和平与发展是相辅相成的，实际上却往往出现偏差，对危机、战乱更关注，对制约发展中国家的不利国际经济环境等长期的、深层次的问题重视不够。其次，一般宣言多，实际行动少，尤其是发达国家在相关的资金、技术转让方面的承诺基本上还停留在纸上。还有，部分发达国家，尤其是主要发达国家，在行动上不是为了各国的共同、长远利益竭诚促进国际发展合作，而是要利用国际发展合作达到向发展中国家施加压力、介入发展中国家内部事务和推行西方价值观念的目的。这种将国际发展合作引入歧途的做法，严重伤害了联合国在发展领域中的作用，也自然遭到了广大发展中国家的坚决抵制。
面对新形势和新问题，联合国应如何迎接发展领域中新的挑战，是国际社会普遍关心的问题。我们认为，只有遵照《宪章》规定的宗旨和原则，理顺联合国在各领域内职能的关系，切实改变“重维和、轻发展”的倾向，在促进国际发展合作方面多作贡献，更重实效，联合国才可能在下个世纪保持自己的活力，发挥更大的作用。
联合国改革的方向
联合国成立半个多世纪来，四海沧桑，风云巨变。在国际形势发生了根本变化的今天，联合国机构需要改革，以迎接21世纪的挑战，已是国际社会的共识。现在的问题是改什么？怎样改？按照什么原则改？也就是说，通过改革要把联合国引向何处去？
首先必须明确改革的目的是什么？早在1994年美国前负责国际安全事务的助理国防部长理查德·阿米蒂奇在《纽约时报》上发表了题为《使联合国顺从我们的意志》的文章，公然鼓吹要使联合国“以一种符合我们（美国）的国家利益的方式发挥作用”。最近，美国传统基金会在一份政策研究报告中提出了类似的主张，联合国绝大多数会员国，特别是广大发展中国家坚决反对这种主张。它们认为联合国是由185个独立和主权平等的国家组成的国际组织，因此，改革应以建立一个“和平、平等、公正、合理”的世界新秩序为目的，以利于更好地为全体会员国服务，为全人类的和平与发展服务，而决不应使之成为某个超级大国或少数几个大国的工具。
其次是怎么改的问题。有一种意见主张“重起炉灶”，主张彻底修改现行的《联合国宪章》，认为“除非联合国进行彻底改革，否则冷战后它不会有大的进步。”美国参议员赫尔姆斯甚至咄咄逼人地说：“联合国要么改革，要么就死亡”。但是，更多的人主张应在联合国现有框架内进行改革。过去半个世纪的实践表明，现行《宪章》的宗旨和原则是有生命力的。联合国以往和现在在某些方面遭受的挫折和失败，恰恰是联合国的某些决策和某些会员国，主要是某些大国违背了《宪章》的宗旨和原则的结果。因此，根据变化了的国际形势和任务，对《宪章》个别条款和联合国某些机构作适当修改和调整是完全必要的，但不应改变《宪章》的宗旨和原则以及联合国的总体结构。
现在各方提出的具体改革方案很多。笔者认为，不管是哪种改革方案，均应根据过去半个世纪实践中的经验和教训，考虑如何处理好以下几对矛盾，以确保能够更好地贯彻执行《宪章》的宗旨和原则：
（一）国际干预与国家主权之间的矛盾。冷战结束以来，地区和国家间的冲突大大减少，一国内部的冲突增加。美国等一些西方大国动辙主张使用强制手段，干涉当事国的内政。这是有悖于《宪章》的。《宪章》强调“以和平方法且以国际法之原则调整或解决足以破坏和平之国际争端”，并明文规定“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家内管辖之事件”。联合国本质上是一个“协调各国行动的中心”，不是一个超国家组织，更不是一个世界政府。对于帮助解决各国内部冲突，必须遵守而不是违反不干涉内政的原则。
（二）大国的特殊地位和大小国家平等原则的关系。大国在联合国内具有一定的特殊地位，是由它们在国际事务中所起的重要作用以及在维护国际和平与安全方面负有特殊责任所决定的。但这不等于大国可以无视大小国家一律平等的原则，不等于国际重大事务只能由几个大国说了算。广大中小国家对于某些大国利用这种特殊地位推行霸权主义和强权政治历来不满。如何处理好大国特殊地位与大小国家平等原则之间的关系，也是直接关系到联合国能否有效地协调运作的一个重要问题。
有关这方面涉及的问题很多。当前在讨论改革中突出的有两个问题必须处理好。一是在扩大安理会组成时必须考虑到地区分布均衡原则。目前安理会内五个常任理事国中，欧洲占了3个（英、法、俄）、北美一个（美国），亚洲一个（中国），拉美和非洲一个也没有；从南北关系来看，发达国家4个，而占联合国会员国总数2／3以上的发展中国家却只有一个。可是，迄今美国仍坚持只同意增加日本和德国为常任理事国。按照这种主张，原有的地区分布和南北之间的不平衡将进一步加大，因而遭到广大发展中国家的强烈反对。
另一个是否决权问题。最近在新德里召开的不结盟运动部长级会议发表的宣言主张“取消安理会常任理事国的否决权”。这主要出于对冷战时期两个超级大国为了争霸而轮番使用否决权以及冷战后那个唯一超级大国仍然无视《宪章》任意使用否决权的行为不满。但是，笔者认为，对否决权的作用不能只看到它的消极面，还应看到它的积极面。首先5大国一致原则本身就起着大国间相互制约的作用，也保护了少数。1981年选举秘书长时，正是由于中国先后投了16次否决票才使德奎利亚尔有可能作为发展中国家的代表出任秘书长。第二，联合国创始人在设计否决权时也考虑了常任理事国与非常任理事国之间权力平衡和相互制约的原则。《宪章》规定，安理会的决议要有“九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之”。这就是说，在安理会15个理事国中，只要有7个非常任理事国不同意，即使5个常任理事国一致同意也没有用，这叫做“集体否决权”。第三，冷战虽已结束，强权政治和霸权主义并未消失，有加强的趋势。在这种形势下，继续保持否决权十分必要。因此，在现阶段对于否决权问题较好的解决办法，一是制定一个否决权使用规则，适当减少使用范围，作出一些防止滥用否决权的规定，二是不再将否决权扩大到将来的新常任理事国。
（三）发展与和平间的关系。和平与发展密不可分。但是，半个世纪来，联合国的活动主要在处理冲突和维护和平方面，发展问题始终被置于从属地位。联合国应利用这次改革的机会，把发展问题提高到与和平问题同等重要的地位。为此，应改革经社理事会。同时应调整联合国与世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织三大经济、金融组织之间的关系。长期来，这三大组织属于联合国，实际上完全在发达国家的控制之下，联合国的任何决议对其没有约束力。多年来发展中国家一直要求改变这种状况。
（四）区域组织与联合国的关系。按照《宪章》规定，区域组织的行动必须与联合国之宗旨及原则相符，“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或区域机关采取任何行动”。但是，近年来西方国家把区域组织与联合国之间的这种从属关系颠倒过来了，把它们控制的区域组织置于联合国之上，把自己的意志强加给联合国。北约在波黑的军事行动就是这种状况。
联合国的改革关系到下个世纪的世界和平与发展的大问题，也关系联合国的前途。因此，联合国的改革不能草率行事。正如安南秘书长所说“改革是一个复杂的过程，变化必须是循序渐进的”。
发展中国家对联合国改革的呼声
联合国改革问题日益成为世人关注的焦点，这是国际形势发展的客观需要，更是广大发展中国家的强烈愿望和呼声。
发展中国家提出的改革方案很多，概括起来主要有三个方面：
首先，针对联合国特别是安理会长期被超级大国和少数西方大国把持的不正常局面，发展中国家要求进行结构上的改革，使它们有更多的发言权和决策权，使大多数成员国在联合国作决策时具有举足轻重的地位和发挥卓有成效的作用。它们指出，不能把联合国的改革仅仅局限于美国等西方大国主张的精简机构、提高工作效率和书约开支方面，更重要的是应在权力结构方面进行改革，重点是扩大安理会和加强联合国大会的作用。
在扩大安理会的组成方面，许多发展中国家提出了自己的具体主张，多数国家主张现有5个拥有否决权的常任理事国不变，新增加的常任理事国不应拥有否决权，至于增加新常任理事国的数目虽众说纷纭，但有一点是共同的，即反对只增加日本和德国两个发达国家，强调必须要有亚、非、拉每个地区的发展中国家担任新常任理事国。今年4月初，在印度新德里召开的不结盟国家外长会议建议设立11个常任理事国，即主张增加6个新常任理事国，其中两个为发达国家，4个为发展中国家。会议女主席萨维蒂里·古那蒂说，“与会的各国官员们一致认为，将不结盟运动成员国排除在安理会之外是不能接受的。不结盟运动在安理会中的代表性不够充分。这种不平衡状况应该得到纠正，以增加这个世界组织的可信度。”此外，阿尔及利亚和苏丹等国还曾提出区域组织即不结盟运动和非洲统一组织的成员国轮流代表该集团担任常任理事国的建议。这种意见被普遍认为是不现实的，也不符合《宪章》的精神，因为联合国是由各个主权国家组成的国际组织，不是各个区域组织联合会。
关于加强联大的作用，发展中国家要求加强联大在维护国际和平与安全方面的作用，建立和完善联大对安理会的监督机制。例如，要求安理会提交联大审议的报告必须是一份具有实质内容并有分析的政治报告，改变目前仅仅提交一份列举决议名称和编号的做法。
第二、加强联合国在发展方面的作用。发展中国家希望通过目前正在酝酿的改革，加强联合国在经济和社会发展领域的职能。这是完全可以理解的。根据世界银行的材料，目前全球约有11亿人，即世界人口的1／5，处于“绝对贫困”之中。而这11亿人绝大多数在发展中国家。正如古巴外长罗伯特·罗瓦伊纳曾在联大所说：“尽管作出了种种努力，联合国仍未能消除饥饿和贫困。”发展中国家在这方面也提出了不少具体要求和建议，其中最主要的是要求改革或加强联合国经济与社会理事会的职能，以利于发挥联合国在宏观经济协调方面的作用，增加发展中国家在全球经济机构中的发言权和决策权，同时希望联合国能采取切实措施，加强和改进对发展中国家的经济和技术援助，帮助他们尽快发展经济。
第三、按照联合国宪章，实现联合国内部的民主化。广大发展中国家对于少数西方大国长期以来在联合国内推行霸权主义和强权政治历来表示强烈不满。它们指出，一些西方大国动辄指责发展中国家“缺乏民主”，但是它们自己在联合国内却从来不讲民主，而经常利用其特权和政治、经济、军事和文化上的优势把自己的意志强加给联合国和广大会员国。在去年改选秘书长的过程中，美国不顾绝大多数国家的意愿，硬是阻止加利连任秘书长，就是一个最好的例证。许多发展中国家要求增加安理会工作的民主化程度，并提出了很多具体的建议。例如，要求修改《宪章》或修订安理会的议事规则，以增加安理会活动和决策过程的透明度；要求任何非安理会理事国之联合国会员国均可参加对涉及其利益的问题的讨论；制订否决权的使用范围和规则，以防止滥用否决权的现象；减少安理会，特别是五个常任理事国会员国之间不公开的非正式内部磋商会议的次数，以及建立安理会与全体联合国会员国之间的协商机制，等等。这些建议确实体现了广大发展中国家要求在联合国内扩大民主，反对强权政治的强烈愿望。
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