关于效益审计问题的思考_审计计划论文

关于效益审计问题的思考_审计计划论文

关于效益审计问题的思考,本文主要内容关键词为:效益论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

一、效益审计需规范的几个问题

1.应当制定效益审计的规范性文件。效益审计是现代审计的分支,应当依法进行,有些国家在审计长法中,或其他相应法规中都有明确规定,而我国《审计法》中在审计目标中提到“真实、合法、效益”。如纳入《审计法》,我国尚缺乏丰富的实践经验,还须一定时日。但审计署对开展效益审计作出规定,或暂行规定,还是有条件的。如能搞效益审计准则最好。目前我们开展效益审计,虽然有审计法作为法律依据,但是现有法律的规定还不够具体和明确,审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”。但是在审计法中并没有明确规定审计机关可以开展绩效审计,梧关的条款中,如审计机关职责、审计机关权限、审计程序等方面也是针对财务审计进行规定的,不适应于开展效益审计的需要。而在广大的公共部门对于接受效益审计也存在不同的理解。在这种形势下开展效益审计就有许多障碍。所以当前应在国家立法中进一步明确审计机关开展效益审计的权限,并对这一工作的开展进行法律规范。

2.统一对效益审计的概念和分类的认识,便于国家审计机关制定相应的规范和标准。目前对效益审计的概念和分类认识也有分歧,各种提法都有,最高审计机关国际组织讨论未能达到共识,但在一个国家应当通过研究讨论逐步达到共识。我们在国家审计的实践中较赞同这个对效益审计的概念:效益审计是对被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性的审计。也就是说,效益审计都是对公共资源的使用和管理进行的审计,不包括或很少涉及企业的效益评价问题,即使是涉及企业,也是针对企业使用和管理公共资源方面进行的。审计对于效益审计的种类,国内主要有三种观点:

(1)将效益审计分为四种类型,“企业式、行业式、地区式经济效益审计、国家大型项目的审计”;

(2)将效益审计分为三种类型,按审计目的的差异不同,效益审计可分为经济性审计、效率性审计和效果性审计,大部分学者都持这种主张;

(3)将效益审计分为两种类型,如娄尔行认为效益审计可分为业务经营审计和管理审计。

在国外,也有多种观点:如R.E.布朗(1992)认为,应包括“管理经营审计和效果审计”;巴基斯坦审计长公署认为,可以分为财务与遵纪审计、管理审计(经济与效率审计)、项目审计(效益方面)三部分;美国会计总署认为,包括经济性、效率和项目审计。各种分类不一而足。

在实践经验基础上,我们根据审计机关的职责既监督对象和范围,将经济效益审计从对象上作出以下分类:财政资金管理的经济效益;政府部门预算执行的经济效益;投资建设项目的经济效益;各类专项资金使用中的经济效益。这种分类便于明确效益审计的重点内容。目前,效益审计的内容没有统一的界定,不同行业、不同部门、不同领域审计的内容不尽相同。但从总体上看,效益审计的内涵和内容就是经济性、效率性、效益性。如财政效益审计,从公共政策的角度来看,财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程;从组织管理绩效的角度来看,财政预算是控制成本、绩效衡量的主要依据。其内容就应以财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管为重点,审计分析财政资金调控和管理的有效性,预算分配的科学性、合理性、公允性,重大建设项目投资、专项资金的监管力度,有无资金损失和浪费。审计机关要积极研究和探索不同行业、不同领域效益审计的重点内容,为开展效益审计提供可参考的依据。

3.规范对效益审计的范围和目标,便于审计计划的安排以及方案的编制和项目实施。当前,经济效益审计已成为审计工作的发展方向,现实中的审计工作重点也已逐步由真实性、合法性向效益性转变移,就目前来讲,国家审计机关开展经济效益审计还处在零散的、单个的还没有形成系统的、规范的、完全独立的审计类型和范围,大多在财务收支审计以及其他专项审计中反映出一些效益审计问题。从审计工作实践中我们认识到:经济效益审计的内容是广泛的,因此,要根据审计机关的审计权限明确审计范围和对象。审计目标的确立,我们认为可分以下四方面。

(1)证实数据真实。无论是评价经济性、效率性、效果性或与此有关的数据,首先应当审查核实,做到真实、合法,才能保证评价效益有可靠根据。

(2)证实效益优劣。根据审计项目的目的、内容和要点而取得的审计证据,必需具有充分性、可靠性和相关性并有足够的证明力,对照经过确定的标准,衡量和确定其效益高低。

(3)证实效益差距。与一定标准对比表明的效益高低体现了其间存在的差距,这种差距无论是优是劣都要分析、评价,查明其中有多少是主观产生或客观影响,以便寻求消除、改善或弥补差距的措施。

(4)证实效益潜力。效益审计不应止于评价优劣和差距,还应从差距中解剖、分析、评价其能够提高效益的潜力。当然,效益低劣的差距分析主观或客观因素后,属于主观造成者须从内部整改加以缩减,外部影响的也应同有关方面研究适当解决。此外,效益优良的差距,也不能忽视其可能增效的潜力。通过效益审计寻求改善差距的措施一般只是方向性的,而具体的举措是在提出审计报告后由有关业务部门制订。

4.明确效益审计的技术方法和取证方式,规范效益审计的行为。除了常规的财务审计方法对效益审计同样适用外,效益审计有时还采用一些独特的方法。对此主要有三种观点:

(1)认为效益审计的方法包括三个部分:审计方法基础(含哲学基础、理论基础和数学基础)、一般方法或效益审计模式(即“收集审计证据,对照审计标准,作出审计评价,提出审计意见和建议”)、审计技术方法(有审阅法等传统审计方法、因素分析法等经济活动分析法、网络图法等图表审计方法、回归分析法等数学分析方法、量本利分析法等现代管理方法、其他技术方法等)。

(2)认为效益审计的方法包括四大类:第一类是核实的方法,如审阅法;第二类是对比的方法,包括实绩与计划比;第三类是分析的方法,包括因素分析法等;第四类是评价的方法,包括现值法等。也有人认为效益审计的方法由四个部分组成,包括审计工作组织方法、审计查证方法、审计分析方法及审计评价方法。

(3)认为效益审计的方法可以简单地分为两种:效益审计方法包括财务审计方法(审阅法等)和其它方法(如指标对比法、比率分析法等),然后再行细分。

其实无论哪种对方法的分类都应按审计对象、内容重点的不同进行选择。比如,在对经济性进行审查和评价时,主要可通过调查、访谈、审阅、观察,对投入合理性、投入充分性、投入时机的恰当性、投入管理和控制过程、投入环境影响进行评价,或利用量本利关系对投入进行分析评价(盈亏平衡点);在对效率性进行审查和评价时,可使用成本收益法、成本效果法、价值分析法、净现值与净现值率、现值指数和盈利指数、内含收益率法投资回收期法等数理统计的方法进行评价;而在对效果性进行审查和评价时,可采用目标评价法、目标成果法、事前事后法、标杆法、评分法(平衡计分法)等进行评价,并考虑产出成果对环境的影响。

审计是一个获取、评价、传递审计证据的过程,是对审计目标的证实行为。效益审计活动的核心是对“5E”进行证实,内中蕴含“证据”、“证明力”和“证实性”仍是各种审计必备的共性。审计证据不会脱离传统审计中的各类载体:①以书面形式存在并证明审计事项的书面证据;②以实物形式存在并证明审计事项的实物证据;③以录音录像或者计算机储存、处理的证明审计事项的视听或者电子数据资料;④与审计事项有关人员提供的口头证据;⑤专门机构或者专门人员的鉴定结论和勘验笔录;⑥其他证据。而证据的证明力与证实性依据审计目标的不同要求不同。

5.研究编制效益审计的评价标准和审计报告,提高效益审计的质量。效益审计是结果导向的审计,是结果和目标或规划的比较,在此基础上进行分析、评价,并提出改进建议。没有标准就没有依据,没有依据就无法以经济性、效率性、效果性作为核心要素进行分析评价。但不同的审计活动、不同的组织和单位,其业务内容大有不同,建立系统的标准是很困难的。我认为,效益审计评价的一般标准可分为:经济效益标准、管理效益标准、社会效益标准和环境效益标准,也就是评价公共资源占用的标准、评价政府管理活动的标准、评价社会效益和生态效益的标准,从而界定政府(单位)的经济责任和项目的经济效益、社会效益和环境效益。具体评价标准在实践运用中有两大类:

(1)规范性标准,如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;

(2)用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。

从我国的审计传统来看,使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受,而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因,另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低,对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下,对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。

实践运用中,效益审计评价标准要把握9个主要特征:相关性、客观性、全面性、完整性、明确行、权威性、可靠性、可比性、可获得和计量。评价效益审计的标准有三个层次上的内容:第一,国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准,如国民经济宏观调控、产业政策、国家在一定时期的发展规划,《审计法》、《公司法》、《税法》等;第二,行业、地区或系统内的参数、指标、数据等中观性依据,如平均利润率、速动比率等;第三,被审计活动的规划、目标、预算、计划等微观性依据,如单位职责说明书、决策时确定的经营目标、财务预算等。从一定意义上来说,第三层次的依据更为重要,更为具体,更为有用。所有的被审计项目,都有预期目标,这就构成了开展效益审计的基本条件,但由于是被审计单位自行制定的标准或是利益相关人的判断标准,应经过有关部门的审核批准,或经审计人员评估后方能使用。但按大系统分类后,制定相应的一般性评价标准,并不断修订,依旧是大势所趋,否则审计人员在评价效益时独立性、信息质量、审计风险、与责任政府的关系等问题就会难以避免地出现。

二、在实践中需解决的几个问题

1.开展效益审计的研究,进一步扩大宣传。首先,对效益审计应当有一个深刻的认识,但是在理论和实务两方面各方人士的认识尚不一致,虽然我们过去也作过一些效益审计的研究,开过一些研讨会,在实践方面也作过一些探索,但未能系统地、深入地坚持下去,只能说是一些阶段性的成果,任何工作都需要理论上的支持效益审计也不例外,从各地审计人员反映的情况来看,在很多问题认识尚不一致。

(1)都承认效益审计(含绩效审计)是现代市场经济发展,民主法制的加强,人民民主法制观念提高的产物,但对它与产生的环境和效益审计的关系,仍不透彻;

(2)理论与实践脱节。理论来源于实践,又指导实践。但很多文章谈一般概念多,联系实际,就连介绍国外经验时,实践谈得也很不够,对审计机关过去的一些项目也缺乏总结。

2.提高审计人员素质,扩大对外合作。效益审计视野宽、范围广、要求高,难度大审计人员现有水平不能适应,应当开展效益审计、科学技术和文化培训,使审计人员尽快掌握效益审计的知识和技能。由于效益审计的对象千差万别,因此效益审计对审计人员的要求较高,需要掌握管理学、工程学、电子计算机等方面知识。而我国现有审计人员中懂得财务审计的多,掌握一定现代科学管理知识和相关专业知识,具有综合分析能力的人员较少,缺乏如工程类、计算机、管理学、心理学、法律类等专业人才,人员配置缺乏复合性,知识结构难以满足效益审计的要求。要合理调整审计人员的结构,除了加快从社会上引进专业人才之外,应重点加强对现有审计人员进行效益审计培训,使审计人员尽快掌握效益审计的本领。通过建立健全效益审计职业教育体系,建立与效益审计发展相适应的多层次、多渠道、多方式的教育培训工作机制。培训方式上,可采取统一组织,以大专院校为依托,为审计机关培养效益审计的业务骨干。培训的内容不仅包括国内外效益审计理论研究成果,而且重点要突出效益审计实务的培训,进行效益审计方法的技术培训,重点提高审计人员效益审计的能力和经验。此外,由于效益审计涉及范围十分广泛,如对医疗机构、环保项目,及专业性、技术性较高的部门或单位,应聘请各该行业的专家参与,审计机关编制有限,应当给一定数量经费,聘请专家,开展合作,以适应效益审计工作的需要。另外,学习借鉴外国效益审计经验也很必要。

3.抓住重点,做好各种审计项目的衔接,避免重复审计。

(1)国外一些政府已将效益审计作主流,财政财务收支审计在其审计份额中愈来愈少;根据我国情况,制止帐目虚假、防止税收流失、揭露收支违纪、维护公有财产完整、审查财政资金违规等审计任务很重,因而国家审计机关须把财政财务收支审计与效益审计并重。

(2)选择好效益审计对象。选择效益审计项目时,要把握好三个原则。一是重要性原则,即选择群众关心、人大关注、政府重视、财政投入大的项目;二是实效性原则,即选择与中心工作相关,对经济、社会影响大的项目;三是可行性原则,即选择审计机关能够顺利实施审计,进行公正评价和被审计单位能够接受的项目。除此之外,审计机关在制定审计项目计划时,还可选择一些关系结构调整、就业、环保等关系到群众利益的资金或项目、专项资金投入比较大的项目作为经济效益审计项目,小中见大地开展效益审计,确保审计后产生好的效果。

(3)改进审计机关的计划管理,科学地将效益审计与现有审计业务种类进行结合。将效益审计作为审计机关的一项重要职责,就需要审计机关合理安排财务审计与效益审计的工作量,并注意在项目的安排上对两类项目进行协调。财务审计、效益审计、经济责任审计、专项审计等虽然各具特点,但仍有相通之处,应当相互借鉴有益成果,或将效益审计内容纳入经济责任审计之中,以避免重复审计,对各部门单位内部审计的效益审计成果,也可参考吸收利用。

标签:;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  

关于效益审计问题的思考_审计计划论文
下载Doc文档

猜你喜欢