企业民主管理立法的难点问题研究，本文主要内容关键词为：民主管理论文,难点论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F272.93 文献标识码：A 文章编号：1673-0240(2006)03-0009-05
党的十六大报告在论述关于扩大基层民主的主要领域时提出，“坚持和完善职工代表大会和其它形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益”。企业民主管理是相对于企业专业管理而言的，主要是指职工依照有关法律、法规的规定，参与企业的经营管理。① 民主管理是现代企业制度的重要内容，实行民主管理有利于整合企业发展资源，建立稳定和谐的劳动关系，促进企业与职工共同发展。为进一步规范和促进本市企业民主管理活动，市人大常委会将企业民主管理立法列为2006年立法调研项目，市人大常委会法制办前期介入，参加了市总工会组织的调研起草工作。通过前期了解情况，现从立法角度对以下难点问题进行初步探讨。
一、立法宗旨如何定位
立法宗旨是立法者通过制定法规所要达到的调整状态，它确定了法规所要达到的目的，指明了法规的总体方向，对法规具体内容的设置具有决定意义。本法规立法宗旨的定位决定了法规中的制度设计、企业与职工的关系以及两者权利义务的设定等内容，从而决定了本法规所能达到的高度和进步性。
本法规的立法宗旨，就是企业实行民主管理的目的。企业民主管理制度最初作为职工的维权机制而产生，其直接目的就是维护职工的合法权益；但从其发展及其所能达到的社会效果来看，企业民主管理不应当仅仅是“维权机制”，而应当站在企业管理先进方式的角度，承担更为积极的社会功能。如果将民主管理的目的仅仅定位为维护职工合法权益，立法的价值取向就可能影响企业实施民主管理的积极性，造成民主管理工作推行困难，甚至造成企业与职工的对立，影响和谐劳动关系的建立。这实际上削弱了民主管理制度在调整社会关系方面的积极功能。为此我们建议在法规中将企业实行民主管理的目的定位为三个层次：维护职工合法权益；充分调动各方积极性，促进企业经营决策的民主化、科学化，促进企业健康发展；建立稳定和谐的劳动关系，构建和谐社会。
二、非公企业实行民主管理的理论基础和法律依据
根据我国宪法、1986年国务院《全民所有制工业企业职代会条例》、1988年《全民所有制工业企业法》以及1991年国务院《城镇集体所有制企业条例》的规定，国有、集体及其控股企业应当实行民主管理。但对于非公企业是否必须实行民主管理，法律法规没有明确规定。那么是不是象有些人理解的，民主管理只适合国有和集体所有制企业，在非公企业职工不是企业所有者，企业的经营管理由企业主说了算，职工无权参与管理？非公企业实行民主管理的理论基础和法律依据是什么？这是本法规需要首先解决的理论问题。
调研显示，非公企业实行民主管理既有理论基础，也有一定的法律和政策依据。
(一)理论基础
非公企业实行民主管理，首先是由我们党和国家的性质决定的。社会主义的市场经济没有改变职工群众是国家主人的地位，职工在基层经济组织中享有民主参与、民主管理和民主监督的权利，职工民主管理是人民当家做主的社会主义民主原则在企业中的体现。
非公企业实行民主管理，是现代企业管理理论的重要内容。现代企业管理理论，使企业经营管理理念发生了一个根本性的重大变化，从开始简单的围绕着“谁说了算”发展到“怎样说了对”，从“家长专制”发展到“民主决策”，越来越重视人的主观能动性，越来越体现出企业管理中以人为本的全新理念。根据人力资本理论和劳动力产权理论，企业是劳动力资本与股东金融资本合资形成的契约组织，职工不仅是雇员，还是企业的主体，职工与股东是一种人格平等的合作关系，是企业的利益相关者、风险的共同承担者，所有者、经营者、管理者、劳动者在企业管理中的责任不同，都有权从各自的角度和利益参与企业的管理。②
非公企业实行民主管理，是企业科学决策、民主决策的客观需要。现代社会进入了信息时代，面对市场瞬息万变，要求企业必须有驾驭现代信息、现代科学技术和现代市场的能力，企业必须依靠方方面面的工程技术人员、管理人员乃至广大职工的智慧，才能作出符合市场和社会需求的科学决策。
非公企业实行民主管理，符合当前国际惯例。企业进入现代管理阶段以来，“工人参与管理”已在西方工业化国家企业普遍实行，成为一种“潮流”和“趋势”。在西方实行市场经济的国家，工会代表职工同企业就职工工资及其它涉及职工合法权益的问题开展集体谈判、签订集体合同已成普遍做法；西欧许多国家的企业依照法律法规推选职工代表进入公司董事会和监事会，共同参与企业管理；欧盟许多企业特别是德国在企业推行企业委员会制度，有力地保证了企业职工的参与权；欧美等国还鼓励职工通过持有企业股份参与企业管理等等。这些制度重视劳动者的利益和作用，推进了管理的民主化。③
(二)法律和政策依据
非公企业是否应当实行民主管理、如何实行民主管理，目前的法律法规虽然没有明确、直接的规定，但可以间接推出“非公企业也应当实行民主管理”的结论。
我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”《公司法》第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”这些规定都没有区分所有制，说明非公企业的职工也享有民主管理权。《工会法》第三十七条规定，国有、集体企业“以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理”，更加明确地表明非公企业的职工有权参与企业的民主管理。
另外，党的十六大报告、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等政策文件在关于坚持和完善企业民主管理制度的论述中也未划分所有制，也就是说各种所有制类型的企业都应当实行民主管理。
三、非公企业民主管理权的界定
《全民所有制工业企业职代会条例》、《全民所有制工业企业法》以及《城镇集体所有制企业条例》等法律法规对国有和集体企业的职代会职权作出了规定，职代会制度是公有制企业实行民主管理的基本形式，因此可以说职代会的职权比较全面的体现了公有制企业的民主管理权。但非公企业有哪些民主管理权法律法规没有具体规定。
从非公企业实行民主管理的理论基础来看，非公企业职工与公有制企业职工应当享有同等的民主管理权。但由于目前非公企业的民主管理在认识和实践上的发展都与公有制企业存在差距，并且《全民所有制工业企业职代会条例》等上位法尚未修改，此次立法对不同所有制类型企业的民主管理权统一标准规定仍比较困难。
调研显示，目前实践中非公企业职工的民主管理权与公有制企业相比主要有以下特点：
首先，企业方对知情权、监督权、建议权的认可度较高。知情是参与民主管理的前提；对企业贯彻实施劳动法律、法规和政策，履行集体合同和劳动合同等情况进行监督，维护职工的合法权益；对企业的经营管理提出合理化建议，共同促进企业发展。这三种权利比较集中地体现了企业实行民主管理的宗旨，是立法应当首先保证实现的民主管理权。实践中非公企业的企业方普遍对这几项民主管理权的认可度较高，认为职工行使知情、监督、建议权能够起到和谐劳动关系、促进企业发展的作用，可以接受。
其次，决定权与国有、集体企业相比是“有限的决定权”。非公企业职工的决定权主要体现在选举和撤换职工董事监事、职工协商代表等人员以及对涉及职工切身利益的事项与企业“共商共决”，但对于企业的经营管理、企业管理人员的任免等事项，职工只能行使建议权而没有决定权。目前非公企业的工资调整方案、奖金分配方案、工作时间和休息休假等涉及职工切身利益的事项，可以通过建立集体合同制度由企业和职工平等协商共同决定，但未建立集体合同制度的企业，还只能由企业方“说了算”。
企业民主管理，特别是非公企业民主管理的发展程度与企业方的认识、员工的素质、企业的发展状况密切相关。在非公企业民主管理目前的发展阶段，有些民主管理权对企业方来说是一种权利的让渡，因此认识和实践上的接受都需要有一个过程。立法应当充分考虑非公企业民主管理在目前发展阶段的特点，按照有利于推进民主管理工作的原则合理界定其民主管理权。
四、非公企业民主管理的基本形式和其他形式
我们理解民主管理的基本形式的含义，是指企业实行民主管理必须采取的、能够比较全面地反映职工知情、监督、建议等民主管理权的一种民主管理形式，它不排除企业同时探索和采取民主管理的其他形式，其他形式也不能替代基本形式。根据法律法规规定，职代会制度是国有和集体企业实行民主管理的基本形式，国有和集体企业都必须建立职代会制度。同时，国有和集体企业还应当根据法律法规规定采取厂务公开、职工董事监事等民主管理的其他形式。那么，职代会制度是否也可以作为非公企业民主管理的基本形式？
调研显示，职代会制度不仅适用于国有、集体及其控股企业，也适用于各种类型的非公有制企业，具有普遍适用性。职代会制度确立于八十年代中期，经过国有企业长期实践积累了比较丰富的经验，与其他民主管理形式相比具有内容的连续性、程序的规范性和代表的广泛性，是目前最能全面体现企业民主管理权的形式。北京市一些规模较大的非公企业采取职代会形式进行民主管理，运作规范，企业劳动关系和谐，取得了比较好的效果。因此，立法应当引导有条件的非公企业采取职代会形式作为民主管理的基本形式。
但调研同时也表明，目前在法规中要求非公企业一律建立职代会制度作为民主管理的基本形式不可行。如崇文区2005年有400多家非公企业，民主管理制度的建制率达到了74％，但建立职代会制度的只有91家，仅占22.8％，并且大都是25人以上规模的企业。这说明是否建立职代会制度不仅仅取决于企业方是否重视，还与企业规模大小有直接关系。企业规模小，管理层次少，决策过程简单；企业与职工之间的关系也比较简单，职工对企业的要求主要集中在工资、保险、劳动条件等方面，一般通过相对简单的协商机制就可以解决。而职代会制度是一套完整的制度体系，程序要求比较严格，并且需要企业投入一定的人力、物力成本，对于规模较小的企业来说不一定是最适合的基本形式。那么小规模非公企业民主管理的基本形式是什么？法规对小规模非公企业民主管理的基本形式要不要规范？
如果法规对规模较小的非公企业民主管理的基本形式不加以规范，就可能出现用民主管理的其他形式替代基本形式的问题，如只建立公开制度，这就难以保证其职工知情、监督、建议等民主管理权的全面落实。实践中非公企业除职代会外，还存在“民主议事会”、“恳谈会”“民主管理生活会”等形式。这些形式的主要做法是全体职工或者各部门选出的代表，与企业方召开会议，直接提出建议和意见；其特点是程序简易灵活、成本较低，适应小规模非公企业的管理特点，可以保证职工知情、监督、建议等民主管理权一定程度的落实。法规可以对这种程序相对简易的会议形式加以规范，如规定其权限、会期、议事规则等基本内容，形成制度，供规模较小的非公企业选择适用。也就是说，规模较小的非公企业既可以选择职代会制度作为民主管理的基本形式，也可以采取这种简易程序制度作为民主管理的基本形式，待企业规模、经营等条件允许再逐步过渡到职代会制度。
非公企业民主管理形式除必须采取的基本形式外，还应当根据法律法规规定采取公开制度、职工董事监事制度等其他形式。
五、立法对提高职代会质量的影响
职代会制度作为企业民主管理的基本形式，其质量的高低决定了职工民主管理权的实现程度。目前职代会制度落实过程中形式化问题比较突出，走形式、走过场，重要问题不审议，决议得不到履行，影响了职工参与民主管理的积极性。解决该问题除了要提高企业方对民主管理工作的认识，提高员工参与企业管理的水平以外，立法也可以从以下几个方面有所作为。
(一)职代会具体制度的设计应当符合民主、科学原则
如进一步界定职工代表团长和专门小组负责人联席会议的权限，避免联席会议代行职代会职权；在表决方式上明确哪些事项应当采取无记名投票方式，保障职工代表真实意图的表达；完善职工代表培训和保护制度，为其更好地参政议政提供制度保障。
(二)职代会程序安排应当简便合理，尽量做到可操作、易操作
程序正义是实质正义的保障，但过于繁琐的程序会提高企业民主管理的成本，影响企业方实行民主管理的积极性，因此法规安排职代会程序时应当尽量做到简便合理，可操作、易操作。
(三)职代会职权进一步充实调整
随着近几年经济形势的发展变化，职代会审议、决定、通过、评议等事项已经发生了较大变化，需要在法规中充实调整。尤其是职工关心的、涉及职工切身利益的热点问题，应当纳入职代会的职权范围，否则会损害职工的参与热情。
(四)职代会监督机制进一步完善
明确监督主体，细化监督程序，保障职代会制度的建立和职代会决议的落实。
六、民主管理工作的监督执法问题
《工会法》第五十三条规定，妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的，由县级以上人民政府责令改正，依法处理。《劳动法》第九十八条规定，用人单位违反本法规定的条件解除劳动合同或者故意拖延不订立劳动合同的，由劳动行政部门责令改正。
根据以上规定，企业民主管理工作的执法主体主要是县级以上人民政府和劳动行政部门。但由于法律对政府和劳动部门的执法手段规定单一笼统，只规定了“责令改正”、“依法处理”，对执法程序没有规定，因此实践中执法情况不理想。法规应当研究对执法部门的执法手段细化规定，明确除责令改正外，对拒不改正的企业如何“依法处理”，如对有关责任人进行批评教育，直至依法给予行政处分，对有关企业给予通报批评，责成其进行必要的整顿等等；明确执法程序，如人民政府对案件的受理、调查、期限、处理等程序规定。
另外，《工会法》第十九条规定，企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。也就是说，各级工会对企业的民主管理工作有监督的权利，如果企业拒不实行民主管理制度，工会有权要求企业纠正，企业拒不改正的，工会有权提请政府依法处理。
注释：
①张少华《关于企事业单位民主法治建设的粗浅认识》，2004年南京市“民主法治示范单位”创建工作座谈会上的发言提纲。
②详见常木昌《非公有制企业的职工民主管理》，2005年6月15日。
③详见刘迎祥《浅析现代企业制度中的职工民主管理》，工人日报，2005年。