基于健康城市视角的城市管治路径选择，本文主要内容关键词为：城市论文,视角论文,路径论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1009－6000（2008）04－0020－07中图分类号：C931文献标识码：A
引言
作为现代文明的载体和体现社会先进生产力的平台，城市的功能与价值长期被狭隘化、单一化，其经济功能被无限放大，而更为本质的功能，即人类聚居、生活、成长和愉悦的现实场所，在急功近利的现代社会中迷失了。快速的城市化进程给人类健康带来了严重的威胁和严峻的挑战：环境的日益恶化、传染性疾病的肆虐、心理疾病的增加、大批的外来流动人口导致治安恶化等。
城市化引起的诸多问题的日益严重使城市居民对健康城市的渴求也日益强烈。但是，城市化又是一个不可逆转的全球进程，而且在我国呈现出加速发展的趋势。据联合国有关机构预测，2020年我国的城市化水平将由2005年的43％提高到60％以上，城镇人口也会相应地由5.6亿人增加到8.9亿人。面对即将到来的汹涌澎湃的城市化浪潮对健康城市建设的挑战，我们不能被动地等待，而是应该积极、主动地探索合理的城市管治路径，以引导城市化进程向提高城市居民的健康水平方向发展，实现“城市让生活更美好”这一伟大宗旨。
1 健康城市概述
1.1 健康城市的概念
1985～1986年，WHO欧洲办事处为了在城市实现“人人享有卫生保健”，首次提出了“健康城市”运动，并立即得到了世界卫生组织的认可。根据WHO的定义，健康城市应该是由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合的一个整体，应该能改善环境、扩大社区资源，使城市居民能相互支持，以发挥最大的潜能。我国学者玄泽亮、傅华指出，所谓健康城市是指在城市规划、建设、管理、文化建设等领域，形成以人的健康为中心，以健康人群、健康环境和健康社会为主要组成部分的现代城市[1]。
很显然，健康城市概念已由传统的自然生态环境保护的单一内涵，扩展到环境、社会与人的有机结合和协调发展。它把健康的环境作为支撑系统，把健康的社会作为保障环节，把健康的人群作为终极目标，其意义不仅超越了我国的卫生城市，而且也超越了欧美的田园城市与生态城市，是继田园城市与生态城市之后面向21世纪的全新的城市规划思想和理想的城市发展模式，对于现代城市的发展有着明显的导向作用[2]。
健康城市的出现实际上是人类对以往效率至上的社会经济发展模式的反思，物质的富足带来的却是人们生理和心理健康水平的下降。由此导致的对城市本质认识的深化逐渐唤回了城市应该具备的“以人为本”的发展理念，健康城市的概念在此背景下便应运而生。
1.2 影响健康的因素
在健康社会、健康环境、健康人群三个方面中，健康人群是健康城市的根本和核心，健康社会和健康环境是健康人群的基础和保障。
WHO章程指出：“健康是所有身体的、精神的和社会的良好状态，而不仅仅是没有病残。”影响人的健康的因素是多方面的，包括遗传、个人生活方式、社会与社区影响、生活与工作条件、社会经济和文化条件等，如图1所示。
图1 决定健康的主要因素[3]
1.3 健康城市的标准
1996年4月5日，WHO公布了健康城市10项标准，具体规定了健康城市的内容。它们是：
（1）为市民提供清洁安全的环境；
（2）为市民提供可靠和持久的食品、饮水、能源供应，具有有效的垃圾清除系统；
（3）通过富有活力和创造性的各种经济手段，保证市民在营养、饮水、住房、收入、安全和工作方面达到基本要求；
（4）拥有一个强有力的相互帮助的市民群体，其中各种不同的组织能够为了改善城市健康而协调工作；
（5）能使其市民一道参与制定涉及他们日常生活、特别是健康和福利的各种政策；
（6）提供各种娱乐和休闲活动场所，以方便市民之间的沟通和联系；
（7）保护文化遗产并尊重所有居民（不分其种族或宗教信仰）的各种文化和生活特征；
（8）把保护健康视为公众政策的组成部分，赋予市民选择有利于健康的行为的权利；
（9）做出不懈努力争取改善卫生服务质量，并能使更多市民享受卫生服务；
（10）能使人们更健康长久地生活和少患疾病。
从健康城市的10项标准可以看出，城市的健康已经远远超出了传统意义上对健康的理解范畴。健康不再仅仅局限于少生疾病和良好的卫生环境，健康的心理的状况、和谐互助的人群、良好的公共服务和市民对健康的关注与参与都成了衡量一个城市是否健康的标准。
自“健康城市”这一概念被提出后，健康城市建设得到了世界众多国家和地区的重视。WHO界定的健康城市强调的是一个过程而非结果，它不是一个已达到特定健康状况水平的城市，而是对健康有清醒认识、并努力对其进行改善的城市。因而，任何城市，不论其当前的健康水平如何，只要对健康改善有了承诺，并设置了相应的架构和程序来实现这承诺，都可以实现健康城市的目标。
1994年以来，我国已有北京市东城区、上海市嘉定区、重庆市渝中区、海口市、苏州市和日照市等地相继加入到健康城市的创建行列。由影响健康的因素和健康城市的标准可知，健康城市的建设涉及多个部门、多个因素和多个利益主体。各个利益主体的不同利益诉求注定了健康城市的建设是一个错综复杂而充满艰辛和矛盾的过程。事实上，影响健康的因素的多样性和复杂性对传统的自上而下的垂直型的城市管理模式提出了挑战。当今的城市政府已经不能单独地应对城市中日益增多并且随时都可能出现的危机。因此，寻求合理的途径进行健康城市的建设已成为摆在各个城市面前的一项急迫任务。所幸的是，几乎与健康城市同时期出现的“城市管治”观念为解决健康城市建设中遇到的问题提供了一剂良方。
2 城市管治概述
“管治”（governance）一词最早出现在政治学中。由于学科背景、社会文化、政治制度、经济运行模式和个人价值观的差异，迄今为止对“管治”的理解仍众说纷纭，仍未有一个被普遍认可和接受的定义。
目前以全球管治委员会对管治的界定最具代表性和权威性。管治是各种公共或私人机构管理其共同事务的总和，它是使相互冲突的或不同的利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括要求人们服从的正式制度和规则，也包括各种非正式制度安排。简单地说，与传统的以控制和命令手段为主、由政府分配资源的垂直管理方式不同，管治是指通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到“双赢”甚至“多赢”的综合管理方式。
概括起来，管治具有如下四个特征：（1）管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；（2）管治过程的基础不是控制，而是协调；（3）管治既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）管治不是一种正式的制度，而是持续的互动[4]。从本质上讲，管治概念的出现，实际上反映了“计划与市场的平衡”思想在社会领域的全面延伸和普遍化：即为了适应急速变化的经济、社会、文化环境，寻求一种计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的“新社会管理观”[5]。
目前对城市管治的理解可以概括为三种。第一种理解认为城市管治等于好的政府；第二种理解认为城市管治是向市民社会主体和机构赋予权力的过程；第三种理解认为，“管治，与政府不同，指的是市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，政府与被管治者之间的关系”（McCarney 1995）。前两种理解往往被用于强国干涉弱国的内政中，政治色彩较为强烈，第三种理解淡化了国与国之间意识形态的差异，从社会经济角度为城市政府管理城市提供了一种新的思路和手段，被学术界广为接受，本文便采纳了此种观点。
城市管治是地方权利与私营利益集团共同实现集体目标的过程，这一过程由政治、经济及社会价值共同组成[6]。公私合作增强了地方权利的管理能力，但同时它们将受到来自私人组织和公众的双重压力。因此，城市管治应被看作是沟通公共与私营利益集团疏通压力的双向渠道和目的[7]。
城市管治依赖于自组织网络和自下而上的方法，它将市民视为行为主体，在城市管理政策的制定过程中发挥着重要的作用。城市管治的参与方式是非正式的、积极的而不是正式的、消极的。城市管治的参与者之间呈现一种水平的互动关系，他们之间的相互作用构筑了城市管治的空间网络。城市管治空间网络的稳定程度取决于现有的管治模式能否满足所有参与管治的各个利益主体的不同利益诉求。城市管治的过程在权利的组织形式上表现为城市管治空间网络的构建过程，在效果上表现为各个利益主体在此管治框架下不断博弈以实现自身利益最大化的动态过程。
健康城市建设实际上是政府召集和运用城市现有的资源来提高城市健康水平的过程，多方参与的城市管治为基于健康的城市资源的合理分配与高效利用提供了保障。前者是过程，后者是手段，基于“以人为本”的相同理念为二者的结合找到了新的契合点。
3 基于健康城市视角的城市管治路径选择
健康城市建设必须以系统化原则统筹环境、社会与人这三大要素，充分考虑城市发展的环境承载力、历史沿革影响、居民人文背景以及区域地理特点和城市形象定位，从城市政治、经济、社会、文化、人口、生态、环境、卫生、土地、空间、住房、技术及信息诸角度出发，进行综合整体的考虑，以真正创造面向21世纪的可持续发展的宜人住区。
如果把一座城市比做一个人体系统，那么城市社区就是构成这个系统的细胞，交通系统是血管，经济系统是心脏，环境系统是肺，卫生系统是肝，城市规划则是这个系统的眼睛，要把这些系统组织起来，使城市健康、协调地运转并保持其永久的生机与活力，那么城市系统的大脑——城市管治权力机构在其中发挥着核心作用。由此，我们可以概括出基于健康城市视角的城市管治路径就是，组建能够代表各方利益的合理的城市管治权力机构，使其能够正确引导各个系统持续地朝有利于提高人的生理和心理健康水平的方向发展。
3.1 构建合理的城市管治权力网络
健康城市建设是一项全面的、系统的工程，涉及到社会经济生活的各个层面，也涉及到各个人群、各个阶层的利益，因此，要使健康城市建设得以顺利进行，必须组建一个能够代表各方利益的权威机构，以协调健康城市建设过程中的利益纠纷。为了增加机构的权威性，健康城市管治委员会的主席应由市长兼任，该组织由环保部门、卫生部门、社区代表、工会、企业代表、技术人员、交通部门、私人组织和城市规划部门等组织和个人组成，见图2。健康城市管治委员会的主要工作就是在制定涉及城市健康问题的决策时保证各个利益主体都能参与其中并争取自身的权益；当决策在实施过程中各方发生利益冲突时能够通过圆桌会议及时地化解。
图2 健康城市管治委员会机构构成
资料来源：编译自Tsouros 1990[8]。
3.2 建设有利于人的身心健康的和谐社区
社区是城市最基本的组成单元，也是人们一天中生活时间最长的地方，因此，社区的健康是城市健康的基础。然而，随着我国城市化进程的加快，一系列影响人的身心健康的社区问题日益凸显。
首先，城市化引起的城市流动人口的迅速增加和贫富差距的急剧扩大给社区治安带来的威胁日益凸显。其次，房地产开发商一味地提高土地的容积率造成社区开放绿地减少，不利于居民压力的释放并最终导致社会离轨行为的增多。再次，目前社区存在的普遍现象是只注重纵向的管理而忽视横向的沟通与联系，邻居之间老死不相往来的现象比比皆是。最后，由于经济收入的提高，社区居民在社区建设中发挥作用的意愿也越来越强烈，他们更加倾向于居住在能发挥自身影响力的社区[9]，而目前的社区管理模式无法满足他们的这一诉求。
健康社区的建设需要政府、社区组织、私人组织和居民的共同参与和互动，以实现社区的集体目标，迎接大家共同面临的挑战。政府应改变以往对社区的刚性的、垂直的单一化管理模式，鼓励各方参与到关系到自身利益的社区建设中来，搭建各方参与的平台，促使大家将彼此的争议和分歧在此平台内得到解决。
各个社区也应改变以往孤立发展的状态，打破社区之间有形和无形的篱笆，保证社区资源的共享，保持彼此之间联系和沟通渠道的顺畅，从而增强相互信任和了解，这对于消除社会空间的分异和阶层之间的对立是有积极意义的。要做到这一点的前提是组建由各个社区的居民参与的社区治安组织，打击并预防犯罪，制止不文明行为。
3.3 选择合理的公共事业管制方式
3.3.1 建立通畅的交通网络
交通是目前困扰各大城市的共同问题，尽管城市政府每年都将大量的预算投入到城市交通的改善中去，各大城市也都在努力构建立体状的交通网络体系，但道路的建设速度好像始终赶不上机动车的增长速度，交通堵塞现象日趋严重。交通的拥堵不仅消耗掉了大量的市民本来可以用来作为娱乐休闲的时间，而且会引起人们心情的烦躁，导致交通事故增加。
城市交通的改善完全依靠政府是远远不够的，市民也应该在其中发挥重要作用。城市交通状况的改善要通过两条路径来实现：一是硬件方面，即城市交通设施的建设，目前这一方面已得到各个城市政府的高度重视；另一方面则是往往被忽视的一点，就是从交通制度入手，引导合理的交通需求，提倡绿色出行的理念让市民参与到城市交通的改善中去。城市政府、公共部门、私人组织和个人之间应通过协商制定相应的法规，分配有限的交通资源，鼓励绿色出行。
3.3.2 营造优美的生活环境
优美的环境是健康城市的基础，一个环境优美、风景秀丽的城市不仅可以减少疾病而且还可以缓解压力、陶冶情操。因此，环境是促使人的身心健康的基础和保障。然而，由于城市化进程的加快，在传统的水污染、大气污染、土壤污染和固体废物污染加剧的同时，光污染、热污染和电磁辐射污染等新的污染也对人的身心健康造成了新的威胁。
近些年来，由于人们环境意识的增强，市民对城市污染源的排斥与对立也呈加剧趋势，当这种环保诉求在未能得到及时有效解决的情况下，市民往往将内心的不满迁怒于政府，造成市民与企业和政府的对立。事实上，在现有的经济发展阶段下，政府不可能只为了环境而将所有的污染企业关闭，而搬迁的成本又是企业和政府难以承担的。问题的久拖不决只会加剧原有的矛盾。走出这种困境的最好方法就是搭建一个市民、企业和政府沟通的平台，让市民和企业都参与到污染的治理中去，在相互博弈的过程中实现经济效益和环境效益的最大化。
生活环境不仅仅包含狭义的自然环境，还包括舒适的休闲场所和设施。休闲娱乐场所和设施是市民锻炼身体、加强交流的重要平台，也是营造城市文化的重要组成部分。因此，由市民、企业和政府部门组成的环境管治机构在优美的自然环境的建设过程中也必须考虑舒适的休闲娱乐场所的营造。
3.3.3 建设大范围的健康空间网络
在人员、信息流动日益频繁的当今社会，世界上任何一个角落发生的事情都会迅速波及到全球。因此，健康城市网络的运作也就显得日益重要。作为全球健康网络的一个节点，各个城市应努力寻求地区性、全国性乃至全球性健康城市网络的支持，通过网络接收和交换信息及其他与健康城市有关的资料，从而促进健康城市的建设与发展。
各个城市应建立健全区域卫生的长效机制与应急服务，充分发挥基层社区在居民健康保障方面的作用，包括健康知识宣传、交流，健康设施建设等方面；制定流行病、自然灾害、人为破坏等突发健康事件的应急方案。
3.4 选择合理的经济发展模式
城市经济系统是城市系统的基础，也是提高城市健康水平的重要支撑。目前，我国正处于计划经济向市场经济的转型阶段，城市居民之间的贫富差距呈急剧扩大的态势，市场经济所追求的效益最大化原则使弱势群体的利益往往被忽视。由此引发的穷人对富人和政府的对立和仇视给社会的稳定带来了极大的威胁。
政府在制定经济发展战略时要兼顾企业和弱势群体的利益，让企业和弱势群体参与到城市经济的发展决策中去。合理的经济发展模式应能尽量发挥市民的潜力并保证充足的就业岗位和对弱势群体的良好福利。只有这样才能保证城市经济保持持续、稳定的发展状态，为健康城市的建设提供有力的保障。
3.5 制订市民参与的基于健康的城市规划
长期以来，我国的城市规划都由规划部门独自进行，规划者的主观意愿主导着城市的空间布局和未来发展方向，作为城市主体的市民常常被排斥在关系到自己切身利益的城市规划过程中，由此引发的一系列弊端严重威胁着城市的健康。健康城市的城市规划应该是基于健康的、市民积极参与的城市规划。从我国目前城市的健康问题考虑，市民参与的城市规划主要要从以下两个方面入手：
3.5.1 城市规划要充分考虑居民近距离就业问题
一些城市已经建成或正在规划的大规模的居住区，动辄用地几平方公里，人口几万乃至几十万。这些纯粹只有居住功能的居住区的建成导致了上下班高峰时交通流量的猛增，加剧了交通拥堵和由此带来的噪声、尾气污染。如果在传染病流行的情况下，也会增加人群交叉感染的几率，加大预防和控制疾病的难度。因此，城市规划应该控制居住区的规模，尽可能将居住区和工作区布局在一起，从而减少交通流量，也有利于传染病的控制。
3.5.2 严格控制城市呈大饼式无限扩展，构建组团式的城市空间结构
由于城市化进程的加快、城市规模的膨胀，许多城市呈现“摊大饼”式无限制地向外扩张。由此导致城市基础设施负荷越来越重，城市环境问题日益突出。而采用组团式城市发展模式，通过建设新区把一座大城市演变成几个相隔但不相接的市区，中间用绿化带隔开，可以有效减轻市区面积过大带来的种种弊病。组团式城市靠快速交通系统把几片市区有机联系起来。这种城市形态增加了市民到郊外呼吸新鲜空气的机会，市区间的绿地不仅用以调节城市小气候，也可作为防灾避灾的缓冲地带。2003年，当“SARS”在全国各大城市肆虐时，深圳的感染病例却极少，这与深圳的组团式的城市空间结构便于人群隔离是分不开的。
结语
城市管治的出现为日益增加的城市健康问题的解决提供了新的视角和途径，寻求政府、机构和市民共同参与的合理城市管治路径，可以有效地消除或削弱城市的健康问题，提高居民的健康水平，实现“城市让生活更美好”的夙愿。但是，我们也应该清醒地认识到，城市管治并不是解决一切城市健康问题的灵丹妙药。多元主体参与的管治模式将大大延长解决问题的决策时间，这对城市突发的健康事件的及时解决是尤为不利的。而与此相反，一个强势集权的政府可以迅速地排除一切障碍，使问题得到及时解决。此外，由于机构和市民比较注重短期的、眼前的利益，而对城市长远的健康问题缺乏战略眼光和通盘考虑的意识，容易导致急功近利的不良行为，对城市健康水平的持续、稳定提高产生很大的威胁。所以，并不是政府的势力越弱就越有利于城市健康问题的解决。健康城市网络构成主体之间的权利分配及政府在其中的合理定位还有待我们进一步探索。