户籍改革进程的障碍：基于城市落户门槛的分析，本文主要内容关键词为：户籍论文,门槛论文,进程论文,障碍论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中国的户籍因牵连个人的国民地位而被视为“中国第一证件”（田炳信，2003）。户籍制度中，最受关注的是城市落户政策。学术界不乏对城市落户改革的障碍和推动的探讨。不少研究指出，改革的最大障碍在于户口类型隐含着各种各样的不同权益（莫纪宏等，2001；黄仁宗，2002）。深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离（王太元，2005）。彭希哲等(2009)提出，城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。这些看法隐含的对城市户籍改革终极目标的政治、经济诉求是城市政府向外来人口开放城市公共资源，在经济社会活动中扮演相对超然的角色。但也有研究指出这种公平性导向的改革导致地方政府面临公共资源供给的压力，协调公共资源地区之间的配置是推进城市落户改革的关键①。
已有研究带出的启示是，把握城市落户制度改革的未来走向有赖于全面认识改革的阻力和产生这些阻力的现实环境。我们认为，在城市落户呈现出由中央纵向管制转为地方横向自治的现实背景下，城市政府拥有很大的自由裁量权根据自身利益决定城市落户的具体条件，各城市落户改革的进程必然客观上受局部利益左右，地方政府设定的落户门槛的高低和对落户对象的筛选是认识阻碍城市户籍改革实际进程的重要标尺。本文在梳理全国31个省份的46个城市现行的落户政策的基础上，通过比较不同城市落户的具体操作条件来认识城市户籍改革推进的阻力。
二、中国城市落户改革推进的基本态势
中国的城市户口政策建立在计划经济的需求上，随着市场经济的发展，城市户口政策作了多次调整。这些调整呈现出以下特点。
第一，落户渠道增加。具体包括20世纪70年代末国务院对农业户口转非农业户口条件的放宽；80年代初国务院允许不具有市镇常住户口的人口通过办理暂住证在市镇居住；1984年国务院允许农民以自理口粮的形式落户农村集镇；90年代中期部分地方政府推出通过购买城镇商品房落户的当地有效（蓝印）户口政策；90年代末公安部放宽城市投亲靠友的落户条件；国务院决定部分小城镇对农民的开放；2000年以来部分城市实行的具备暂住性质的居住证在满足一定条件后可转为常住户口等。然而，城市落户渠道增加的政策有些是面向全国，有些只针对特定类型的城市（例如小城镇）和特定人群；有些只赋予落户者享受部分而非全部的城市户口权益，因此同一城市并存着各种“身份不等”的“城市户口类型”的人口②。
第二，落户决定权下放。这体现在中央出台有关城市户籍新政时，都是赋权地方政府根据有关精神，结合本地的经济、社会发展状况和综合承受能力，制定相应的具体实施细则。城市政府各自制定自己的落户条件、并且这些落户条件的量化标准在不同城市间有较悬殊差异的现象，反映了城市户籍改革权限的下放和落户决定权的“划疆而治”。
第三，准入条件筛选性明显。一般而言，准入条件与学历、技术职称、投资额、商品房购买量等条件挂钩，向少部分拥有资金、专业技术和高学历的人群倾斜，体现了城市政府以“经济人”身份，通过准入条件控制和调节落户对象的质量和数量，凸显了城市落户政策既被用于对人才、资金、技术的争夺，又被用于“设防”一些不受地方政府欢迎、但往往是占城市外来人口大多数的群体。对于社会整体而言，城市自由落户障碍尚待破解。
从现有改革看，城市准入条件的设立已成为地方政府的权限，以公共资源配置和发展资源争夺为主导的城市落户门槛在很大程度上反映出城市政府对户籍改革的取向和进程的控制。一国之下“公民平权”、国土之上自由流动虽然并非前景无期，但仍举步维艰。
三、城市落户门槛的评价方法
（一）落户门槛评价指标体系
根据户籍制度建立以来中央政府和各地有关城市落户的政策和法规，城市落户渠道大致上可以归纳为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他五类一级渠道，一级渠道下又可划分若干个二级渠道。相应的，每个渠道都有具体的规定细则。我们根据这些细则构造了评价落户准入条件高低的系列指标（见表1）。
城市落户的开放度在很大程度上取决于城市政府对新增城市人口的数量和质量的控制，城市落户改革的研究有必要关注城市政府在制定落户条件时的倾向性。表1所列的五类一级落户渠道中，特殊贡献和其他渠道覆盖的人群面狭窄，样板意义大于普遍意义。家庭团聚条件在《国务院批转公安部〈关于解决当前户口管理工作中问题意见〉的通知》文件中有明确规定，地方政府调控的余地不大。由于以上三类渠道对于绝大部分拟落户城市的人口仅具有典型意义，因此在比较各城市落户门槛时，只重点关注投资和就业这两大渠道的落户操作条件。
（二）样本选取与数据来源
本研究样本城市的选取主要考虑城市吸引力和样本覆盖面两大因素。一般认为，经济越发达、发展机会越多的城市更受外来人口青睐，落户刚性需求也越大。因此，我们在全国31个省级行政单位中，每个省份选取了1～2个在中国社会科学院编著的《2009年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》中综合竞争力处于前100位的城市作为研究对象，共选取了46个城市样本，覆盖了4个直辖市、27个省会城市、15个其他级别城市。从地理分布看，18个城市位于东部地区，占样本城市的39%；15个位于西部地区，占样本城市的33%；13个城市位于中部地区，占样本城市的28%。落户门槛分析的原始数据源于46个样本城市的现行落户相关政策和规定。
（三）落户门槛指数构建
考虑到城市落户渠道的多维和多变量、落户条件之间的相对重要性及评分标准容易受主观干扰等特性，为了更客观地比较各城市的落户门槛，我们选用直接由原始样本数据驱动、被广泛应用于处理由非线性、非正态多维数据构成的评价问题的投影寻踪模型（金菊良等，2004）来求解反映各城市落户条件综合特征的落户门槛指数，以落户门槛指数的差异水平进行不同城市之间落户门槛的评价和比较，指数分值越大表示落户门槛越高。
投影寻踪模型基本思路把高维数据投影（转换）到低维空间上，采用投影目标函数来衡量投影
四、城市落户门槛比较
由投资落户门槛指数、就业落户门槛指数和综合落户门槛指数的城市间分布格局可以看出，全国整体而言，城市落户门槛是多维的、常态的，囊括以下方面。(1)融合门槛，即在某城市持暂住证或居住证居住了若干年以上并依法缴纳社会保障金。(2)职业门槛，即需要有正式和稳定工作，隐含着要有稳定收入或者达到一定的收入水平。(3)资历门槛，比如学历、职称、技能等。(4)住房门槛，即是否拥有住房或固定的居所。(5)投资门槛，即需要进行某种形式的投资和投资达到一定数目方可落户。这些落户门槛在所有样本城市中都普遍存在，且在部分城市已实施多年，构成了人口流动障碍的制度和体制基础，但各城市对门槛高低的取舍有不同的安排。
从投资落户渠道（含直接投资、纳税和购买商品房等子渠道）看，为了对当地经济“输血”和推动房地产市场，相当部分的样本城市设立了相对较低的投资落户门槛（见图1）。例如吉林、南宁、芜湖和银川市，实际投资10万元就可以获得3个落户指标。但综合实力强、落户需求大的经济发展一线城市，设立了数百万元的额度门槛以排除中小投资者。例如，广州市投资落户的额度要求高达500万元。天津、武汉、南京、苏州等城市投资落户的投资额度也要求百万元以上。北京、上海和深圳等市由于外来投资众多，以纳税总额代替直接投资额提高投资落户门槛。上海规定年度纳税总额必须达到100万元方可申请落户，北京要求连续3年每年纳税额达到80万元以上，还附带其他包括住房、创造就业岗位的数目等额外要求。
图1 投资落户门槛指数分布格局
从就业落户渠道（含普通就业和高端就业子渠道）看，向高素质群体倾斜是所有样本城市的共同特点，体现在对普通就业人群设立相当高的落户门槛，城市政府不愿意对外来人口有太多的财政承担。众多不具备大专以上学历、在城市无自有住房、从事体力劳动者几乎没有被提供机会获得城市户口。就业机会相对较多的沿海东部大城市设置了高的就业落户门槛（见图2）。例如上海市就业落户要满足(1)取得上海市中级及以上专业技术职务任职资格或技师（国家二级职业资格）及以上职业资格证书；(2)工作岗位性质与所持有技术职称一致；(3)持有《上海市居住证》满7年并持居住证期间依法在上海市缴纳所得税满7年、同时按规定参加上海市城镇社会保险满7年；(4)上海市二级以上医院出具的健康状况证明等多项条件；另外还有年度落户指标的限制。反观中西部相对落后的城市，其就业落户的门槛则相对较低，有一定年限的合法工作、合法住所和按规定缴纳社会保障金就可以申请，反映了这些城市的整体发展环境对人才的吸引力有限。相对于投资落户渠道，在就业落户渠道方面，更多的城市处于门槛居中的水平。
图2 就业落户门槛指数分布格局
图3 综合落户门槛指数分布格局
城市落户门槛指数综合得分合并考虑了投资和就业两类落户渠道的条件（见图3）。落户门槛指数高低不同的城市有不同的特点。在全国范围内，高门槛的城市占样本城市总数的11%，低门槛的占30%，中门槛的占59%。从地域分布看，落户门槛指数居高的城市主要位于东部沿海地带，落户门槛低的城市则相对集中在中西部，反映出经济的开放度并不必然与户籍的开放度成正比。从人口结构看，流动人口比例越高的城市，城市准入条件越高，折射出城市政府在无法有效控制城市实际常住人口增加的同时，不向外来人口开放需要动用本地资源的公共服务项目。从落户门槛实施时间的纵向比较看，位于落户门槛指数前列的北京、上海、广州等城市早在20世纪90年代就已设置落户门槛，他们经济发展的相对成功成为其他城市效仿的参照，昔日的领先者在户籍制度上的改革定位和预期的“政策红利”也被视为成功经验的组成部分而为其他后进城市树立了里程碑式的标杆效应。但如果城市落户门槛可以作为反映户籍改革进程的标尺的话，可以认为城市落户改革并没有突破性的进展，大多数城市仅仅处于户籍改革进程的中游位置。落户门槛中的城市一般尚处于发展的初级阶段，但开始呈现加速的态势。基础设施相对完善、劳动力和物流成本较低是这类城市的共同特征，其共同的发展目标是努力追赶和缩小与东部沿海发达地区的经济差距。基于比较优势和后发优势，这类城市正积极承接发达地区的产业转移，引入先进生产要素加速工业化，因此一方面寄望利用城市落户政策竞争投资和人才，但另一方面由于和东部沿海城市整体上还存在较大的发展差距，城市落户吸引力不强，设置过高的落户门槛有悖于当地发展现实。
五、结论
城市户籍制度改革的进取和限度，可以从本文提出的落户门槛指数得到检视。本文通过比较各地城市的落户条件分析户籍制度对当地发展的作用，认识户籍制度改革艰难渐进的障碍，以求对城市户籍改革的未来走向有所把握。我们的研究表明，户籍制度在市场化过程中仍然发挥着限制人口自由流动的作用，全国范围内城市开放式落户制度的框架建立尚未见到清晰的路线图和时间表。各地落户条件“质”的共性和“度”的差别表明，户籍制度涉及宏观经济的调控和现代社会的管理，既是地方政府进行公共资源分配的“计划性”工具，也是地方政府竞争发展资源供给的“理性”手段。推行准入条件的理由不仅仅来自公共资源配置的压力，也来自追逐财富的动力。这点出了以落户条件为圆心的城市户籍现有改革，站在地方政府的立场，就是以公共资源配置考虑、发展资源争夺为核心的地方利益较量。虽说政府是公众利益的代表，政府的权力来源于民众的让渡，然而也必须承认转型时期城市政府利益的客观存在。市场化过程中，政府的行政职能不断重组，各项经济发展和公共服务指标层层分解到基层，各城市政府争当市场经济发展的先锋。在这样的大背景下，城市落户改革并不仅仅是政府、市民、外来人口在利益与公平、容纳与排斥、城市管治与国民生存权利之间的博弈，也表明在市场改革中，由于发展经济的职能和财政体制的约束，城市政府利益并不完全等同于公共利益。从暂住证向居住证、从居住证与常住户口接续、从计划控制向准入条件调控转变的户籍改革进程，更多的是户籍名目的改换和“姿态上”的进步，并未真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源。依循这个角度或者可以理解，城市自由落户这块户籍木桶上的“短板”为什么未能在改革中得到加长。
注释：
①有学者推算，为了新增加1个真正意义的城市人口，城市政府需要付出人均20万元的各种城市综合配套投资（钟伟，2009）。而在绝大多数城市，这种投资规模并不能被地方财政收入完全消化。
②城市政府通过户籍制度将享受公共服务的资格局限于当地常住户籍人口。现在被限制的公共服务范围已逐步收窄，但一些基本公共服务包括义务教育、低收入保障、失业保障、解困住房等仍然只提供给当地常住户籍人口。
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