日本农业保险的制度演变与运行机制，本文主要内容关键词为：日本论文,运行机制论文,制度论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本农业保险历史悠久，最早应追溯到18世纪，目前已成为世界上运行最成功的农业保险体系之一，其经验被认为是世界农业保险的“成功先驱”。我国与日本均是容易遭受自然灾害影响的农业人口大国，然而我国农业保险起步较晚，还处于摸索阶段。因此，研究日本农业保险的制度演变与运行机制，总结和借鉴其成功经验，对促进我国农业保险发展完善具有重要的现实意义。 二、日本农业保险的制度演变 (一)历史背景：18世纪幕府时期的公共救济 日本的农业保险制度最早起源于学习我国设置仓储对百姓进行的社会救济。从18世纪江户幕府时期开始，日本便效仿明朝施行的“广惠仓”、“设仓”制度，建设了江户幕府的仓储后备，对日本百姓发放公共救济，确实起到了保护农业生产和救荒、济贫的作用。日本公共救济的实施为后来农业保险制度的构建与发展提供了思想基础(左清泉，1994)。 (二)20世纪的立法改革：为农业保险的建立和完善提供制度支撑 公共救济形成雏形后，日本逐渐开始重视加强相关法制建设，20世纪政府的立法改革是农业保险制度在日本获得成功施行的重要前提条件之一。农业保险本身不具有赢利性，保障农业保险持续健康发展，就必须依靠倾斜性立法制度，使得农业保险正常运行。日本于1927年开始关注农业保险，1929年颁布了《家畜保险法》，该法首次将牛、马、猪等家畜列为保险对象。1938年制定的《农业保险法》中，保障对象已经囊括了水稻、小麦、桑树等农作物，自此，农业保险在日本开始流行起来。《农业保险法》的制定，标志着日本农业保险制度的开端(黄博琛，2013)。1947年日本政府对《家畜保险法》和《农业保险法》进行了修订完善，并颁布了《农业灾害补偿法》，该部新法再一次扩大了日本农险保障对象范围，并增加了多项畜禽及农作物险种，将农作物类保险的政府财政支持从原来的15%增长至50%。1952年实行的《农业共济基金法》主要是解决农业保险中损失赔偿资金额度过少的问题。此外，日本政府还将当时施行的相关农业保险法规与经济形势变化、发展状况进行协调对比，如在1947年调整颁布的《农业灾害补偿法》，将农业产业中的政府职责、农业保险的经营体系、农业保险的操作程序、参保农户的投保权利等内容全部列入了该部农业保险法规之中，使得该部法规的内容体系较为完善，实际操作高效可行，最终为后期日本政府全面施行农业保险政策提供了重要的法律依据。 另外，日本政府还制定了统一的农业保险监管、监督体制，分配专门的职能部门监管农业保险制度和相关保险业务工作内容，并建立了专门的协调机构，共同研究制定监管政策。同时，为了避免出现监管力量严重不足的问题，日本政府大幅度增加了农险监管人员的编制配备，对农险监管予以人力保障，这就从制度立法与监督层面为农业保险的顺利推行奠定了基础。 (三)政府主导：“共济—保险—再保险”三级组织体系的形成 第二次世界大战和日本农业土地改革后，日本农业保险经过60年的建设发展，形成的农业灾害保险补偿制度具备了可持续性、全覆盖性、保农惠农性等特点。现行的农业保险制度的主要结构是以保险合作社、农业保险组合联合会和政府为中心的三级组织结构，三个层面相互联动，形成了互助、保险、再保险的三级体。如图1所示，政府为农户提供保险费补助，并为合作社及联合会提供保险事务补助费用。农户向保险合作社缴纳互助保险费，合作社再向农业保险组合联合会缴纳保险费，联合会最后以再保险费形式上交到政府。如果农户需要保险金救济，则由政府向联合会提供再保险金，联合会向合作社提供保险金，最后再由合作社向农户提供互助保险金。三级组织体系形成了三重风险保障机制，这是体系稳定运行的基础，也是日本农业保险保障机制的核心点，为日本农业快速发展起到了重要的保障作用(邓道才和郑蓓，2015)。
图1 三级农业保险风险分担运营体系 层级一：共济组合，也就是保险合作社。它由同一地方的许多农户自发组成，面向市、町以及村级提供各项业务，日本现有类似的共济组合已经超过了2000个。农民跻身共济组合，目的是抵抗灾害或者转移部分损失。从该角度分析，可称之为共济，也可理解为互助。 层级二：共济组合联合会。组成部分主要为源于基层的许多共济组合，运营地点在道府县级。理事会、会长以及监事会等顶层成员，通常是由各个共济组合民主选举产生，会长则可向全社会招聘职员，由其负责管理各项业务。根据各行业风险的高低，各组合可将部分互助共济金上交给联合会。该级保障方式，通常称之为保险。 层级三：省经营局保险课以及再保险。农作物、果蔬或者家畜等具有多灾易损特点，若风险均由联合会承担，很难为农民带来可靠保障。因此，政府授权农林水产省开设再保险，分担其他联合会的职责。在全国区域内为农户提供再保险，其业务风险也会显著降低(范丽萍和张朋，2015)。 (四)70年代后优化农险体系：日本农业保险范围进一步扩大 1、市场化改革：1970年后的30余年试点探索 为促使农业保险在高效的状态下运作，充分激发农户投保的积极性和主动性，20世纪70年代日本政府便开始对农险保障项目作出频繁修订。1971年，日本率先对计算单位面积内的保额作出了修订，让保额和不同地块联系起来，将受保农作物所具有的保额峰值增加到农场产量的72%及以上。同时，日本还开设了其他多个保障项目。1972年，率先提出水果保险计划；1979年，正式对旱田作物、园艺两个方面进行承保；1985年，日本政府再次对农作物保险机制予以了修订，对水稻的保险基准予以下调，并引进小牛、除病虫害以及园艺设施等多种投保形式；2003年，再次修订了农作物保险机制，便于农户对农作物选择多样化的保障方式；从2005年开始，农村建筑、农机保险两个部分也开始被视为业务类目，不过，上述两项并非农业共济，而是直接投保(朱伟明，2011)。2008年，世界银行对部分发达国家和发展中国家的农业保险状况开展了问卷调查，结果发现：日本农作物、畜牧业保险均已涉及死亡与自然灾害等诸多风险(Mahul和Stutley，2010)。 2、日本现行农业保险的保险品种和业务种类 日本目前开展的农业保险业务，主要有农作物、家畜、果树、旱田、园艺设施以及任意保险这六大类。农作物保险包含很多品种，常见的有水稻、麦类以及旱稻等；家畜保险主要是指牛、马以及猪等；果树保险则大体分为蜜橘、苹果以及葡萄等；旱田作物保险包括马铃薯、大豆、小豆等；园艺设施保险适用于特定园艺设施、附属设施、设施内的农作物等；任意保险涵盖建筑物、农机具以及其他上述以外的农作物等。表2为详细内容，表3为农作物常见的承保方式及具体内容。 在对农业保险品种进行选择时，日本政府提出了下列三大基本原则。首先，与民生直接挂钩的农产品，如与粮食安全息息相关的水稻或者麦类作物等，则强制性要求投保。其次，保证可操作性。具体来说，选择的农产品品种必须是拥有明确的常年产量或者价格等，能够对损害作出评估，可以对受灾率予以计算。再者，农户对该品种有切实需求。根据上述保险品种，政府并未将家禽类列为保险保障范畴，原因正是由于农户对此无明显需求。目前，日本确立的灾害补偿品种，时间均为农业保险机制实施数年后。
三、日本农业保险的运行机制与特征 三级农险组织体系中，政府监督与农户互助共济统筹起来，构建了较为全面、长效的保险机制。该运行机制可概括为“制度优势，政府主导，农益为上”的运行模式。 (一)制度优势：日本农业保险项目成功运行的制度保障 农业保险风险较大，因而其赔付率往往居高不下，保险公司很难实现理想的收益。农业保险业务又相对分散，存在较大的道德风险，通常需耗费较多的管理、经营费用，这就使得保险公司从事该项业务的积极性并不高。相比欧美国家，日本并不具备很好的生产条件，这无疑增加了日本构建农险互助模式的难度(竹中美晴，2006)。 从1929年起，日本便着手对防范、规避农业灾害构建相应的法律体系。在接下来的数年间，对该体系作出了多次完善。作为日本农业保险法的代表，《农业灾害补偿法》(1947)被认为是全球农业保险行业的“试金石”。该法通过探索找到了与农险相适应的互助合作模式，并通过实践体现出其独特的制度优势。 日本所实施的互助合作机制，主要包含三个合作主体，分别为：市町村基层农协、全国联合会以及都道府县联合会。基层农协，涵盖了日本境内大部分农业经营者，并向他们提供采购、销售、信贷以及保险等诸多服务。为更快促进农业机械化、生产规模化，1961年的日本政府正式出台《农业生产合作社合并法》，旨在为合并基层农协提供可靠的制度保障。尽管日本农协数量曾长期保持为720家，不过，农协实际的覆盖面积却逐年在向外扩增。截至2014年底，农村人口中农协成员比重已超过80%；基层农协所起到的协同效应日益明显，并为社员提供各种销售服务。2012-2014年这三年，农协总销售额均稳定在42000亿日元(图2)。一直以来，各个农户留下的共同救济之传统，逐渐形成稳定、可靠的社会关系，为日本政府开展“合作式”农业保险奠定了可靠的基础。
图2 2012-2014年三年间基层农协人数、销售额统计 资料来源：2015年日本农林水产省年度报告 实践表明，互助合作制度存在明显的优越性，且与农险互助组织当前所处的情况相适应。尽管今天，国际上产生了另一种倾向——相互制，即市面上的保险机构开始实行股份化，然而在农险行业，互助合作制度所产生的影响力不言而喻。 (二)政府主导：促进农险项目成功的关键 日本政府对自身作出了科学的定位，即不直接参与农险的经营，政府责任包括提供一定比例的保费和经营费用补贴，建立再保险组合成农业保险体系，以及为农险运行提供有效的制度监督。 首先，日本政府构建了与农险相适应的农险法律体系。日本在对农险进行立法时，主要以《农业灾害补偿法》为依据，不断对农险立法体系予以完善，对农险参与主体、政府职责以及险种作出详细的部署。上述工作，有助于保证农险运行的可靠性。 其次，“对下行予以补贴，向上行转移风险”，日本政府构建了良好的回路系统。根据险种的不同类型，日本政府补贴可分成法定强制、农户自愿两大类，其补贴率存在很大区别。通常情况下，农户共济会补贴一半的保费，组合和联合会则补贴一半的经办费用。根据日本制定的政策以及联合会提出的不同要求，保险、再保险需由不同的联合会、再保险特别会计两大主体共同予以商定。若出现灾害，则可根据分保比重按照责任金额予以补偿(农林水产省经营局保险科，2009)。该套回路系统相对较为清晰、保障力度强且稳定性好，真正彰显了农险运行机制自身的特色。 再者，日本政府对保险费、事业费的主要来源、走向予以控制。保险费，通常只作为投资增值。增值部分则被纳入风险基金，或者向会员予以返还，为他们提供防范灾害的公共服务，严禁将该部分资金用于保险运营。事业费用，一般包括财政补贴、会员手续费以及商业险盈余几个部分。该项制度，使赔付后能够维持正常的资金流。资金专款专用的基本方式，降低了资金违规使用的可能性。反过来，合理的资金利用则能够引导更多的农民积极踊跃参保。 (三)农益为上：日本农险项目运行效率不断提高 致力于维护农民的切身利益，这是日本农险项目运行效率不断提高的根本保障。维护农民利益，提高农户生产的主动性，这是开展农险项目的最终目的。其做法可通过如下方面予以体现：首先，保险费是针对农户而言的，收款方为农户本身；整个过程透明化，农户享有知情权，且能够互相监督，避免资金被非法挪用。其次，互助保险费通常只作为保险、再保险以及投资增值。保险费所得盈余，则通常纳入风险基金或者直接向农户予以返还，不宜用于事业费。再者，农户主动参与损害评价环节，并在其中发挥关键的作用。基于此，定损过程一般不会引起纠纷。最后，鼓励为官者兼任和加入组织，使互助组织能拥有更高的社会地位。 正是日本政府“农益为上”的思想与作风，大大提高了农户参保的主动性。根据2014年事业报告书，日本农业共济协会的小麦、水稻以及肉用牛等承保率均在70%以上(表5)。该数据显示，日本农户非常愿意对几类关键的农作物进行投保。农作物保险在全国得到了很好的覆盖，从而体现出日本农业保险运行机制的内在强大动力。
四、对我国农业保险发展的经验借鉴 (一)加快农业防灾减灾法制建设，完善农业保险立法 日本先后推出了《农业保险法》、《牲畜保险法》、《农业灾害补偿法》，对日本农险相关的组织机构、保险范围、政府职责、费率设计、赔款以及再保险等方面，均提出了系统的要求，并数次修订，日臻完善，已经成为日本农业保险成功运行的重要保障。然而我国的《农业保险条例》于2013年3月1日才正式颁布施行，晚于日本近80年的时间，我国的农业保险法制建设急需完善，其中以农业防灾减灾尤为迫切。 我国农业呈现出区域性强、受灾额度大、品种多等显著特征。加上农民缺乏强烈的保险意识，若只制定灾后保险制度，很难彻底挽回或降低农业损失(鲍文，2013)。因此，我国的农险立法应重点加强防灾、减灾相结合的制度安排。特别是通过立法，多渠道筹集防灾基金，既可抽取保险费所赚取的投资盈利，也可开设防灾基金；除保险单位外，还可利用农户互助等多种形式，将更多的资金投入到农业防灾领域，将可控性较强的灾害损失控制到最小。 (二)注重发展互助合作模式，提高政府的财政补贴效率 日本多年的农险经验启示，“农户互助、财政支持与监管”的互助合作模式，有助于转移和规避风险，且拥有自身的独特优势。根据农险特性，我国在完善农险运营时也可借鉴和引进该种模式。农险的发展，很大程度上是由财政的补贴效率来决定的，可作为国内农险的切入点。我们应借鉴日本经验，从我国财力出发，不仅是加大保费补贴的额度，更重要的是提高其补贴的效率，在政府补贴的方式和透明度上进行完善。政府及相关部门，对成功投保的农户，补贴了相应的保费。根据不同地区，不同险种，补贴额度、范围也有很大区别。针对那些生产力水平不高，保险费在农民收入中占比较高的区域，应适当扩大对农户的补贴(李传峰，2012)。以保费补贴试点为入口，将补贴范围适当延伸至管理费上。 (三)构建政府主导型农业巨灾再保险制度及巨灾分担机制 在日本，农险制度基本上是由三级主体共同予以运作。针对农业巨灾，日本政府提出了再保险模式，目的是为了将农业带来的风险分散到整个国家中去。直至今日，我国仍未设计和构建初步的农业再保险体系，也没有专门从事农业保险业务的再保险公司。另外，再保险业务数量较少，满足不了日益增加的农业再保险需求，这就使得农险原保险人不能利用再保险途径，对巨灾风险予以转移或者分散。因此，很多保险公司在处理该类农业保险时，也会失去原有的积极性(乔博，2015)。基于此，提高政府、市场在巨灾风险防御中的协调性，参照世界银行等制定的PPP运营模式，也就是构建由政府牵头，中央、地方财政共同扶助，与农业巨灾相适应、遍及海内外的风险转移机制，开展巨灾风险证券化相关实务，利用再保险与证券之间的互补性提高风险分担的效率，这才是未来的明智之选(诸宁，2015)。 (四)充分发挥政策性农业保险在农业风险管理中的核心地位 由于农业风险的管理涉及财政、金融、农业、气象等多种领域，决定了农业的规模化经营必须要有配套的风险管理工具(庹国柱，2012)。纵观70多年来日本农业保险的改革与发展历程，每一次改革都体现出日本政府强化农业保险作为农业风险管理中的政策工具。 从长远看，我国还应借鉴日本的经验，着眼于农业风险的管理与分散，适时考虑设立农业风险管理局或农业保险局等专门的农业保险管理或协调机构，统筹对全国农业保险的发展；着眼于未来农业现代化的顶层设计，以政策性农业保险促进我国农业规模化、产业化和现代化的发展，政策性农业保险发展的终极目标是为我国农业规模化、产业化和现代化编织牢固的安全网。
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