草原生态建设补偿机制研究：问题、成因、对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,生态建设论文,草原论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：F323.212 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2010)02-0015-06
一、研究背景和问题提出
中国天然草原面积近4亿公顷，占国土总面积的41.7％，是中国面积最大的陆地生态系统，在中国生态环境和国民经济中，具有重要的地位和作用。然而目前中国90％的天然草原面临不同程度退化的现状，国家为改善生态环境实施的草原生态建设工程，虽然取得了较好的生态经济效益，使受损的草原生态系统得到了一定的恢复，但生态环境“局部有所改善、整体持续恶化”的状况尚未根本扭转，[1]草原生态环境问题依然十分严峻。
进行草原生态建设是保护和改善草原生态环境的重要措施。建立草原生态建设补偿机制的根本目的，是使草原生态建设的建设者和受益者在成本分担和利益分享上趋于合理化、科学化，激励经济主体参与草原生态建设，推进草原生态建设持续有效实施，从而更好地保护草原生态环境，实现经济发展和环境保护的可持续发展。草原为社会提供大量公益性产品、草原许多经济价值不允许变现、草原退化在一定程度上是由于为国家发展做出贡献以及由于草原地区贫困引起社会不公等原因，因此政府应该做出补偿。[2]《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《十一五规划纲要》已将建立生态补偿机制列为“十一五”时期的重要任务。2007年中共1号文件中明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”，加强草原生态补偿机制研究。
草原生态建设补偿是草原生态补偿的重要研究专题之一。草原生态建设补偿，是“受益者付费”，即由政府或具体受益者对实施生态环境保护付出代价者，进行必要的补偿，[1]属于增益补偿，是对生态保护和建设者给与经济上的补贴，以增加其从事生态保护与建设的积极性。从广义上讲，教育、科技扶持等，也是对生态建设(包括保护)者(区)的补偿。草原生态建设补偿机制是指在以保护、恢复草原生态环境为目的而进行草原生态建设过程中，根据草原生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。建立草原生态补偿机制需要解决谁补偿谁、补偿多少、如何筹集补偿资金三个核心问题，应突出公平原则、“谁受益谁补偿”原则和变“输血型”补偿为“造血型”补偿原则。
二、草原生态建设补偿政策实施存在的问题
为了恢复草原生态、保护草原环境，国家实施了包括退耕还林还草、京津风沙源治理、退牧还草等一系列生态建设工程。草原生态建设工程实施多年来，取得了比较好的生态经济效益，生态环境有了一定的改善。然而，由于草原生态建设投资具有周期性，其持续有效性面临挑战：基础设施建设滞后、配套资金不足、后续产业建设滞后等，其主要原因是因为现行的草原生态建设补偿机制不够完善，存在投资缺口，影响了投资的积极性，无法实现对农牧民的适度补偿，从而导致生态建设的成果难以巩固。2007年8月，国务院出台《关于完善退耕还林政策的通知》暂停了“十一五”期间的退耕还林规划，其原因之一就是缺乏解决退耕农户的长远生计的长效机制。
在国家实施的一系列草原生态建设工程中，退牧还草工程是针对性最强、覆盖面最广，且具有典型补偿性质的草原生态建设工程。研究退牧还草补偿政策，对于研究草原生态建设补偿政策与机制具有重要意义。退牧还草工程实施几年来，虽然取得了较好的生态经济效益，但也存在诸多问题和困惑。
1.缺乏统一规划和技术标准
前期准备工作不足、缺乏统一的规划方案给工程实施带来困难。“西部地区退牧还草”项目审计调查结果发现，部分项目前期准备工作薄弱，有些项目是在投资计划下达后才进行勘察、设计、论证等前期工作的，违背了基本建设程序。一些地方在实际操作中缺乏禁牧、休牧和轮牧的工程技术标准和技术措施，存在随意性和盲目性，给后续工程的建设带来很多困难。[3]在对西北牧区主要草地生态经济区牧户的调查中，仅有22.6％的受访居民认为退牧还草生态补偿标准合理；51.2％的受访居民认为在生态补偿政策制定过程中未考虑不同草地生产力的差异性，以现有草地面积为补偿依据不合理，只有按照不同草地生产力补偿才是较合理的补偿依据。[4]
2.基础设施建设滞后
基础设施建设是草原生态建设补偿机制的重要内容之一。通过草地改良、人工草地建设、牲畜舍饲棚圈等基础设施建设，有利于转变传统畜牧业“靠天养畜”的局面，实现草原畜牧业增长方式向集约型转变，最终有利于草原生态环境的恢复与保护。虽然中央、地方政府对围栏建设有一定的补助，但围栏建设投资标准偏低，导致一些省区为了完成国家下达的围栏建设任务，对围栏建设标准作了调整，缩短了围栏设施的有效使用年限。此外，人工饲草料基地建设滞后、标准化牲畜暖棚建设任务重、饲草加工机械几乎空白、牧民定居和人畜饮水建设任务艰巨等，在短期内使禁牧后农牧民的生产生活受到一定程度的影响。
3.配套资金不足，资金管理混乱
项目区大多是经济发展相对滞后的西部欠发达地区，财政配套能力低，群众自筹能力不足，基础设施和生态建设方面自筹资金的不断加大，使得项目区牧民面临很大的资金筹措问题。另一方面存在部分项目配套资金不落实以及资金管理、使用不规范现象。“西部地区天然草原退牧还草”项目审计调查中发现：内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆5省区和新疆生产建设兵团地方财政实际到位配套资金仅3029万元，占配套资金计划4亿元的8％。还有少数地方滞留项目资金4068万元，挤占挪用项目资金6462万元。[3]上述两方面的原因导致工程建设资金缺乏，严重影响了工程的实施。
4.补偿标准单一，补偿期限短
目前制定的生态补偿标准，没有考虑不同草场类型的承载力和恢复程度的差异，也没有考虑农区和牧区家庭经营传统和特点的不同，补偿政策缺乏科学性，导致有些地区“过补偿”，有些地区补偿不足，有失社会公平。虽然从2005年开始提高了各项补助标准，但由于牧区交通运输成本高，再加上近些年粮食价格的上升，补助标准还是远远低于实际支出水平。此外，补偿政策范围只包括围栏建设、草场补播和饲料粮补助，对于推进牧区畜牧业生产方式转变具有重要作用的棚圈建设、饲草料基地建设等并没有相应的补助。目前实行的补偿期限是青藏高原地区为10年，其他地区为5年。补偿期限过短，缺乏长效激励机制，农牧民进行生态建设的积极性不高，偷牧现象、退牧反弹现象屡屡出现，草原生态建设成果不能得到巩固。
5.短期内牧户生产成本增加，纯收入减少
退牧还草政策的实施，使草原畜牧业的生产方式由传统粗放式经营转变为集约化经营，这大大增加了农牧民的生产成本。首先，基础设施建设一次性投资巨大，需要有农牧民自筹资金解决。牧民收入水平本来就不高，这极大地增加了牧民的负担。其次，购买优良品种、棚圈折旧和水电费大幅度上升，饲养成本明显增加，畜群品种和结构调整也需要牧民持续投入资金，这也直接增加了牧户的生产性投入。再次，近年来，草原生产能力的下降和生产生活成本的不断上升，如科技、信息、教育等间接费用投入的增加，使牧民的生产生活成本加大，负担加重，农牧民的收入和生活水平短期内有所下降。
6.农牧民缺乏现代科学技术
退牧还草政策实行多种补偿相结合的补偿方式，其中包括技术补偿。然而，在政策实施过程中，牧民严重缺乏舍饲、半舍饲、圈养的经验和技术，影响了牧民进行畜牧业生产方式转变的速度；牧民缺乏种植优质牧草的技术，造成了草产品生产良种化程度低、经营粗放、成本高，使草场的饲草含量达不到最优配置；[5]牧民文化素质低，观念陈旧，居住分散，农科站畜牧业科技实用技术推广难度很大，致使畜牧业科技含量长期处于偏低的状况。
三、草原生态建设补偿政策实施存在问题的成因分析
1.草原生态建设补偿法律机制不完善
草原生态建设补偿机制的建立取决于生态补偿法律法规的制定，使生态补偿依法执行。然而，中国关于草原生态建设补偿的法律法规体系还相对薄弱，立法落后于生态保护和建设的发展，部分法规条例已经难以适应新的体制变化和经济发展的需要，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持，一些重要的法规对生态保护和补偿的规范不到位。由于法律机制不完善，导致在草原生态建设补偿过程中，补偿不能完全依法进行，部门行政色彩浓，补偿受益者与需要补偿者相脱节，导致补助的钱粮不能及时到位，政策难以持续施行。
2.草原生态环境资源价值观有待建立
草原资源有偿使用是草原生态建设补偿机制的核心内容，即把草原资源当作一种特殊商品，让草原资源使用人、生态受益人在合法利用草原资源的过程中，对草原生态保护付出代价者支付相应费用。在政策实施中存在的补偿标准低、期限短等问题，从一定程度上反映出草原生态环境资源价值观还没有完全建立起来。从理论上探究草原价值实体、价值量，是永续利用草原资源、保护生态环境主体的理论前提。[6]
草原生态环境资源是具有生态价值、经济价值和社会价值的多元价值统一体。草原具有保持水土、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要生态价值；是畜牧业、乳制品业和羊绒业等行业的物质、能量基础，是牧民赖以生存的经济支柱。同时，草原牧区经济社会的发展对于保持边疆安定和社会稳定、促进少数民族地区团结，具有重要的社会意义。
3.草原生态系统服务功能价值难以准确计量
建立草原生态补偿机制，需要分析草原生态系统服务的物质流和价值流的流向及流量，以确定合理补偿对象和范围的基础。生态系统服务流向分析，是确定合理补偿对象和范围的基础，而流量及价值评估，是制定补偿标准必要的科学依据。然而，草原生态系统服务价值难以准确计量，即使计量出来，也因为价值过大，在生态补偿中难以支付，并且草原生态服务功能价值是一个相对概念，不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，这就导致了草原生态建设补偿机制仍然只是机会成本的补偿，补偿标准偏低，还远远不是“受益者补偿”。
4.草原生态建设投融资机制不完善
草原生态补偿政策实施中，存在的基础设施建设滞后、配套资金不足、农牧民短期纯收入下降等问题，在很大程度上是由于目前我国草原生态建设投融资机制还很不完善。目前实施的草原生态建设，国家是生态投资的主体，补偿资金主要来源于财政转移支付，以粮食和现金为方式的直接补偿为主，而以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等间接补偿严重不足。[7]单一的草原生态建设资金筹集渠道，无法满足大量资金需求。其他融资渠道的缺失，使得社会各界投资缺乏动力和激励机制，草原生态建设投资缺口大。
5.草原生态资源产权不明晰
建立草原生态建设补偿机制，必须对生态环境产权进行界定。只有明晰生态环境的产权，才能确定谁补偿谁的问题。产权不明晰是造成草原退化的原因之一。《中华人民共和国草原法》中明确规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”但事实上，国家和集体对草原的所有权并没有真正体现出来。由于缺乏具体的界定，牧民的草原所有权利、合法权益不能得到尊重，牧户草场权利被剥夺现象时有发生。牧民是草原生态建设的主体，由于产权不明晰，牧民无法得到相应的补偿，也就没有进行生态建设与保护的积极性。
6.草原生态建设补偿机制组织管理体制薄弱
草原生态建设过程中出现的问题，如缺乏统一规划和技术标准，配套资金不落实、资金管理混乱，饲料粮补助未及时足额发放等，都和资金使用和管理不当有关，这说明，当前我国草原生态建设补偿机制的组织管理体制还十分薄弱。首先，缺乏专门的组织管理体制。如退牧还草工程由国务院西部开发办、国家发改委、财政部、农业部等多部门联合组织实施，没有专门的组织管理体系，各部门分头管理，给生态建设工程的有效实施带来了诸多阻碍。其次，缺乏相应的监督管理机制。“西部地区退牧还草”项目审计调查发现的部分项目配套资金不落实、滞留、挤占、挪用及饲料粮补助未及时足额发放等现象，其主要原因是由于部分项目管理薄弱，缺乏相应的监督机制。
7.草原牧区产业转型困难
草原生态建设不仅涉及到农牧民围栏建设和饲料粮问题，而且还牵涉到牧区生产、生活、民族等深层次问题，只有解决后续产业建设问题，使其生活水平和收入不降低，才能保证生态建设成果不反弹。牧业收入是草原牧区群众的主要经济来源，禁牧、休牧后，牧户的牧业收入减少，如何脱贫致富成为制约生态建设顺利实施的关键。解决致富问题的关键是产业转型。然而，受文化程度比较低、传统习惯等因素的影响，牧民转产、外出打工的主动性不强，就业困难较大，社会矛盾显现。企业用工不规范、社会保障的缺失，直接影响农牧民工外出就业的积极性，导致牧区产业转型困难。而地方政府面临的最大困难是难以给牧民提供其他致富门路，牧区产业转型困难。
四、建立和完善草原生态建设补偿机制政策的建议
1.完善草原生态建设补偿法律机制
首先，完善有关生态补偿机制的法律法规，使生态补偿机制逐步迈入法制化。从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据；解决生态补偿的法律缺位问题；明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、运作和管理等措施。其次，完善草原保护和管理的法规，尽快制定和完善草原法的相关配套法规，并尽快出台《草原征用使用补偿标准》以及《草原植被恢复费征收使用管理办法》。再次，制定专项草原生态环境保护法。对草原资源的开发与管理、草原生态环境保护与建设，资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施等进行统一的规定和协调；同时，通过立法明确生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。
2.合理确定补偿标准和期限
第一，扩大补偿范围。除围栏建设、草场补播和饲料粮补助外，将棚圈建设、饲草料基地建设等基础设施建设纳入到补偿范围内。第二，适当提高补偿标准。随着近些年物价水平上升，农牧民生产、生活成本支出增加，而补偿标准却没有随之提高。补偿标准应当随经济发展水平做相应变动。依据调查时牧民的意愿和粮食成本上升的现状，建议饲料粮补助和围栏投资补助分别提高50％，基础设施补助应当占投资额的40％-50％左右。第三，建立长效生态补偿机制，延长补助期限。目前，草原生态建设基本以“项目工程”为主，5-10年的补偿期限过短，补偿期满后，项目区农牧民生活问题如何解决？生态成果如何巩固？草原生态建设补偿应当至少实行10年，20年，甚至更长的时间。只有实行长效的生态建设补偿机制，从制度上保障农牧民根本利益，才能巩固草原生态建设成果，推进草原生态环境的治理。
3.建立草原生态建设补偿长期投融资机制
草原生态建设周期长、投资大、见效慢，需要大量的长期资金，如果没有足够的财力和物力做后盾和支撑，工程就不能顺利实施并达到预期目的。就目前环境保护阶段和市场经济而言，政府依然在建立草原生态建设补偿机制中起主导作用，要加大财政转移支付中生态补偿的力度，增强其财政保障能力；考虑在中央和省级政府，安排环境治理和生态补偿专项资金，用于西部地区重点草原生态建设工程，继续推进退牧还草、京津风沙源治理工程等。同时，加快构建横向生态补偿体系，实现财政资源由经济发达地区向贫困地区横向转移，促进区域间经济发展的公平与效率。草原生态补偿资金的来源应是多元化、多层次、多渠道的。除增加公共财政预算资金外，要充分发挥社会机制，宣传鼓励企业、个人、社会各界力量加入到保护草原生态中来，共同为草原生态建设贡献力量。
4.完善和创新草原产权制度
第一，进一步明晰草原产权，加大草原产权制度改革力度，把未明确产权的草原纳入到产权的保护范围内，使牧民真正成为草原的主人。在草牧场所有权和使用权相互分离的前提条件下，明确草牧场使用权的内涵、范围和使用权力的方式，使之具有规范化的法律和制度保障以及相应的操作规则，是解决目前存在的草牧场所有权和使用权侵权行为的主要措施。
第二，规范草场流转制度。从长远来看，防止草场流转过程中的侵权行为，必须建立土地管理方面的、具有独立司法权利的机构，来监督和管理草牧场流转的全过程。它的职权必须同地方人民政府的职权严格的加以界定和划分。
第三，实行科学的游牧-轮牧形式。在草牧场产权明晰的条件下，根据各地区的不同自然条件、经济发展状况，实行科学的轮牧形式。一是要明确放牧场的界线，可以苏木为单位，也可以嘎查为单位；二是在放牧场界线清晰的情况下，确立总载畜量；三是明确各牧户进入、退出夏秋放牧场的时间和牲畜头数，真正做到以草定畜，有计划的利用草牧场。同时，应当进一步完善草原家庭承包制，并有所创新，可以以家庭为单位承包，但不应鼓励以家庭为单位来利用，应在完成草原的土地产权初始配置的基础上鼓励牧户共同治理草原。[8]
5.健全草原生态建设补偿的组织管理体系
完善的草原生态建设补偿组织管理体系包括：补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络机构、补偿监管机构等。[9]
第一，设立专门的草原生态建设组织管理体系。建议由环保部门主导草原生态建设补偿体系，其他相关部门协调合作，明确各部门责任。第二，由政府提供生态建设的具体补偿政策，各市场主体具体实施，通过市场机制来提高生态建设补偿效率。第三，严格监督管理，加大对草原生态建设补偿的监督力度。针对目前专项资金中使用不规范问题，应设立专户存储、专款专用，对大额现金支出、不按合同支付等不规范使用资金的行为要及时纠正；建立财政资金的绩效机制，改变过去的“重拨款而轻管理”现象，做到追踪问效，确保资金的使用。
6.实施牧区剩余劳动力转移和产业转型战略
实施草原牧区剩余劳动力转移和产业转型战略，对建立草原生态建设补偿机制有着积极作用。首先，草原退化的一个直接原因是草原超载过牧，而牧区人口增长、人口压力又是导致草原超载过牧的诱因之一。通过转移草原牧区剩余劳动力，可以减轻人口对草场的压力，从而改善草原生态环境。其次，实施草原生态建设，建立草原生态建设补偿机制，也必然要转移出一部分剩余劳动力。再次，劳动力的合理流动，不仅能增加农牧民的收入水平，也有利于农牧业的发展，更有利于非农产业的发展，是推动城市化建设、提高农牧民素质、促进城乡融合的重要手段。
政府应合理引导农牧民进行剩余劳动力转移。首先，加强对农牧民的劳动技能和职业技能培训，重视和大力开展职业技术教育和成人教育，提高农村牧区劳动力素质，引导农牧民从事第二、三产业，解决禁牧、休牧后牧区劳动力转移问题。其次，建立和完善牧区社会保障制度，实现“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”，为劳动力转移和产业转型提供制度保障。再次，当地政府应结合当地实际情况，发展特色产业，有效引导地区产业结构的调整，扩大农牧民就业范围，实现产业转型。
五、基本结论
1.草原生态建设补偿，是草原生态补偿研究的重要专题之一。作为草原自然资源保护的受益者(区)，应当向草原生态建设的实施者(区)进行补偿。目前我国草原生态建设补偿政策的实施尚存在诸多问题，这些问题能否解决，直接关系到草原生态建设补偿政策能否有效实施，草原生态保护与牧区经济发展能否实现共赢。
2.草原生态补偿政策实施过程中面临困惑与问题的主要原因在于：草原生态建设补偿机制的构建不完善。即，草原生态建设补偿的法律机制、投融资机制、组织管理体制不完善，草原生态资源产权不明晰，草原牧区产业转型困难等。而摆脱困境的出路在于：完善草原生态建设补偿机制，即完善草原生态建设补偿法律机制，科学制定总体规划，建立草原生态建设补偿长期投融资机制，完善和创新草原产权制度，建立草原生态建设补偿的组织管理体系，实施农村牧区剩余劳动力转移和产业转型战略。
3.草原生态建设补偿机制是一种激励草原生态保护与建设的经济手段。就目前环境保护阶段和市场经济而言，政府在建立草原生态建设补偿机制中仍然起主要作用，同时，要充分发挥社会机制，宣传鼓励企业、个人、社会各界力量加入到保护草原生态中来，共同为草原生态建设贡献力量。
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