进一步改革和完善石油生产流通体制，本文主要内容关键词为：体制论文,石油论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
石油作为关系国家安全的重要战略物资，直接影响着国家的经济稳定。我国石油生产增长速度低于需求增长速度，供需矛盾加剧，有可能成为制约经济持续快速增长的重要因素之一。进一步改革和完善现行的石油生产和流通体制，全面提高石油产业的国际竞争力，实现石油的稳定供给，对保证国民经济持续发展和国家经济安全具有重要意义。
一、1994年以来石油流通体制改革的简要回顾
1994年，国务院关于改革原油、成品油流通体制的意见，主要是针对当时石油工业全面亏损、流通秩序混乱、宏观管理失控等问题，对石油流通体制进行了改革，此后又不断进行补充和完善。改革的要点是：
1.对国产原油、成品油资源实行国家统一配置。国产原油由国家统一分配给石化企业加工、出口等，供需双方按国家计划签订供油合同，实行合同化管理。对国内所有炼厂生产的成品油和外商投资企业生产成品油按规定在国内销售的部分，一律实行国家导向配置。
2.对石油进出口实行统一管理。除少数非石化系统企业加工进口原油配额由国家戴帽下达外，其余进口原油指标由国家一次下达给石化总公司，并由石化总公司委托中化进出口总公司和中国联合石化公司代理进口，石油天然气总公司所属炼厂进口原油可委托中国联合石油公司代理进口；成品油进口指标由国家统一分配给中央有关专项用油部门和地方，由具体使用单位委托外贸企业代理进口。
3.对国产原油、成品油实行国家统一定价。对原计划内、外油价并轨提价，原油实行两个档次价格；成品油实行全国统一的出厂价格和批发价格。
4.整顿市场流通秩序，规范油品经营单位。发挥地方各级石油公司在成品油流通中的主渠道作用，同时发挥石油天然气公司和中石化销售公司流通辅渠道作用；对国内用油大户实行直达供应，执行出厂价；对油品经营单位进行清理、整顿，对不具备经营条件的批发、零售单位，注销其营业执照；未经国家批准，任何境外企业不得在中国境内从事成品油的批发、零售业务。
三年多来实施的总体效果是好的。主要体现在：原油基本上纳入了统一配置，配置计划兑现率平均超过98%，形成较为稳定的供需关系。成品油市场逐渐走向有序化，通过控制总量，调整结构，使供需关系有所改善。价格改革使石油行业扭亏为盈，增强了石油工业发展后劲，促进了石化企业向管理要效益。石油流通秩序明显好转，经营单位过多过滥状况有所改变，市场整顿工作正在向纵深发展。
近两年来，石油流通体制暴露出一些新的矛盾和问题。主要有：成品油统一配置不利于市场机制发挥作用；价格管理不适应国内外市场变化；出现新的政企不分以及不同程度的行业垄断倾向；尤其是现行上下游分离、生产流通分割的石油生产流通体制，强化了部门利益，增加了石油流通的内耗和成本，助长了不合理重复建设，造成国家资源和资金的巨大浪费等等。这些都与发展社会主义市场经济的要求不相适应，需要进一步改革和完善。
二、进一步改革石油生产流通体制的指导原则
按照党的十五大报告关于深化国有企业改革和流通体制改革的总体要求，从实际出发，先易后难，积极稳妥地推进石油生产流通体制改革。改革要体现以下原则：一是把发挥市场机制作用与加强宏观调控结合起来。首先要确认石油是商品，应当充分发挥市场机制在石油资源配置中的基础性作用，这是今后进一步改革的基本方向。同时，石油又是比较紧缺的战略物资，单告市场力量难以做到供需总量基本平衡，国家必须主要运用经济和法律手段进行调节。二是把生产体制改革与流通体制改革结合起来。石油的稳定供给包括稳定的资源生产和稳定的市场流通，两者相互促进，只有统一改革和理顺生产与流通体制，才能较好保证石油的稳定供给。三是把依据国情与借鉴国际经验结合起来。石油生产和流通都离不开充分利用国内国际两种资源和两个市场。在立足国内，从国情出发的同时，要继续扩大开放，逐步在石油生产和流通的主要方向与国际通行做法接轨。四是把改革与改组结合起来。着眼于搞好整个石油行业的国有经济，对国有石油生产和流通企业实施战略性改组，重点从体制上解决上下游分割、产销分离、内外贸分离和政企不分等问题，全面增强我国石油产业的经济实力和竞争能力。通过上述改革，进一步解放和发展石油行业生产力，实现我国的石油稳定供给和国家经济安全。
三、进一步改革石油生产流通体制的几点建议
（一）发挥市场机制在石油资源配置中的基础性作用，逐步提高石油流通的市场化程度。
国产原油和进口原油继续实行导向配置。根据产业政策和提高企业竞争能力的需要，合理确定全国各地区、各部门的原油加工量，继续对全社会原油加工实行总量控制。在确定具体企业的加工量时，要提高规模经济效益，实行优胜劣汰，支持大企业，限制小企业，重点鼓励大型炼油企业积极参与国际竞争。完善国产原油合同化管理，由供需双方按配置计划直接签订供需合同，明确双方的责任和义务。
彻底改革成品油配置办法，实行产销联合等多种流通方式。建议取消目前成品油国家分配计划和每个季度的产需衔接会，在国家的组织下，采取新的产需衔接办法。具体做法是：第一，中央专项用油和部门所需成品油，根据国家核定的数量，由产需双方签订长期供销协议，固定供需主体，稳定产需关系。第二，生产企业与流通企业本着利益共享、风险共提的原则进行广泛联合与合作，逐步形成以资源或资本为纽带，产销相结合、跨地区联合经营的新型流通体系。第三，进一步加强成品油进口管理。成品油进口指标继续由国家统一管理，根据国内外石油市场变化情况和国民经济发展需要，合理确定成品油进口规模，进口成品油主要用于外商投资企业自用和弥补全社会总需求缺口。
引进竞争机制，发挥外贸企业的优势。要在石油进出口领域全面推行和完善外贸代理制，形成平等竞争的政策环境。应由国家控制所需进口原油和成品油配额，改变目前由某一家行业性公司控制的不合理现象。取消按比例分配进口配额的办法，实行招标制，谁能够买到价低质高的石油，就由谁来进口，真正建立有序竞争的经营体制。同时，尽快将国家计划出口原油由目前的自营出口改为代理出口。要赋予有条件的外贸企业一定规律的石油内贸权，允许其自主进口一定数量的石油在国内合资或合作销售。
（二）逐步提高原油价格，实现国内外两种价格的接轨，形成新的价格形成机制。
在物价总水平回落的情况下，“九五”后三年分步提高原油价格的时机比较成熟。第一步，用两年时间提高原油一档价格，达到二档价格水平，实现国产原油价格统一。第二步，将原油价格与国际市场价格接轨，实行国家宏观调控下的浮动价格机制。接轨前，继续实行国家统一价格，确保生产资源的稳定供应。
成品油价格实行国家基准价下的浮动价。制定基准价要比较准确地反映国内外石油供需现状，并根据国内外石油市场变化作出适时调整。基准价的调控权集中在中央，调控目标是稳定国内市场供求关系，充分发挥价格机制对市场的调节作用。在中央确定基准价（包括出厂、批发和零售环节）的前提下，明确浮动价的上下限。出厂浮动价由生产企业自行确定，批发浮动价由流通企业自行确定，零售浮动价由各地物价部门依据本地实际情况来核定。为改变我国成品油市场零售价格过低，不利于节约的情况，要借鉴国际经验，提高石油消费税，并把消费税在生产环节从量征收改为在零售环节从价征收，以抑制石油消费的过快增长。
（三）加强和完善宏观调控，继续做好石油总供给与总需求的综合平衡工作。
加强国家综合经济部门在石油生产流通中的宏观调控职能，剥离企业的政府职能，实行政企分开。将目前行业性总公司拥有的政府职能，实行政企分开。将目前行业性总公司拥有的某些制定石油勘探开发、石油炼制和石油销售政策的垄断特权，收归国家综合经济部门。国家要在认真分析国内外石油市场发展变化的基础上，提出国内石油市场总量平衡方案和政策措施，保持国内市场供求平衡和价格稳定；促进资源优化配置，向规模效益好的企业倾斜。兴建新的炼油项目、储运项目，要有利于提高规模效益，逐步形成优胜劣汰的机制。
尽快建立国家石油储备。石油储备是政府行为，应实行统一领导、统一调度、高度集中的管理体制。石油储备体系由国家储备和企业储备两部分组成。国家储备主要功能是战略储备、应付突发事件、调控市场供求和平抑价格，储备以原油为主、成品油为辅。储备资金通过建立储备基金或提高石油消费税的方式解决。要充分利用现有设施，尽量少铺新摊子，国家储备可租用石油企业的储运设施。企业储备，国家应有最低储备的法定要求，主要作为生产流通企业商业周转之用，也可根据国家的统一部署，参与局部地区的市场调节。
（四）加快石油行业立法步伐，把企业行为、市场运行和政府管理纳入法制化轨道。
石油行业作为关系国家经济命脉的一个特殊行业，应该有一部基本法来规范和引导企业行为，并依法制定石油产业政策。世界上发达国家和发展中国家大都是以法律的形式来管理石油产业的，我国也应该加快《石油法》的立法工作，不能仅依靠颁布文件的形式来管理和调控。要依法加强石油市场的管理力度，进一步整理流通秩序，取缔非法的油品经营单位，严历打击油品走私，并在一定时期内严格限制外商进入我国的石油流通领域。政府有关部门要通力合作，完善流通管理体制，规范市场行为，维护公平、公正的市场竞争环境。有必要建立石油行业协会，充分发挥其“服务、自律、管理、监督”的作用，协助政府有关政策和法规的贯彻执行。
（五）改革生产经营体制，组建上下游、产供销、内外贸一体化的石油企业集团。
石油产业的特点决定了它应是一个完整的、开放的产业体系。国际上产油国及非产油国的石油公司，大都采取勘探、开采、炼制、化工以及国际贸易和市场零售一体化的组织形式。我国石油生产流通领域不断出现矛盾和问题的根源，在于上下游分割的石油生产经营体制。要从根本上解决这些问题，提高国际竞争能力，需要对整个石油生产经营体制进行改革。建议根据党的十五大精神，制定统一规划，分阶段进行资产重组，最终建立几家上下游、产供销、内外贸一体化的大型石油企业集团。在全国逐步形成几个国家控股的，跨地区、跨部门、跨所有制和跨国经营的大型股份制石油企业集团，并引导它们适度竞争，共同发展，成为真正能与国际大石油公司较量的石油产业国家队。
进行全国性石油产业资产重组，涉及不同部门、地区、企业既得利益的调整，难度很大。但从国家的长远利益来看，这项改革势在必行，越早越有利。