韩国禁止“先行教育”的立法研究，本文主要内容关键词为：韩国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8.312.6 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2014)12-0007-05 “先行教育”是指教育机构提前指导学生学习国家、市、道，以及学校教育课程之行为。比如，通过补习等方式让初中生学习高中课程，让小学生学习初中课程等。韩国为学生提供课外教学的私立补习班数量众多，给韩国家庭带来重大经济负担，也对学生身心健康造成不利影响。此外，公共教育机构也存在对未来学期或学年的课程进行提前课外补习的习惯，英语、数学、国语的“先行教育”现象尤为严重。在韩国，学校考试内容往往超出国家规定的教学课程范围，学生从社会上获得的竞赛成绩或证书也是大学录取的重要参考因素。[1]一些高中在新生入学后进行分班考试，参加过“先行教育”的学生因成绩优良被分配到理想班级，这些做法进一步加剧了学生选择“先行教育”的现象。朴槿惠执政后，政府决心通过立法规制“先行教育”行为，确保通过公共教育机构的正常化教育激发学生创造能力、实现学生的人生梦想。对此，2014年2月20日，韩国出台了《推进公共教育正常化及先行教育规制特别法》，该法于2014年9月12日开始实施。 韩国各界特别是教育界对此次立法进行了评价，并提出了相应的完善建议。总体看来，人们对立法的必要性不存异议，但认为由于没有直接禁止私立补习班进行“先行教育”，法律实施效果将大打折扣。实际上立法机关本身也认为，“先行教育”禁止的立法显然不是根治教育弊病的最终药方，其作用的有限性显而易见，但为了给因“先行教育”问题而受伤的学生止血，制定一部这样的法律非常必要。 一、韩国“先行教育”及引发的社会问题 (一)立法前“先行教育”状况 1.公共教育机构先行教育状况 韩国政府自1995年起在部分公共教育机构引入课外补习制度，允许小学、初中和高中在放学后及周末给学生补习课程。课外补习是利用公共教育资源，通过多样化的课外辅导教育，最大限度地满足学生个性化需求，提高学生学习兴趣和学习能力，增强学校与家长、社区的联系与沟通，其特点是特长和适应能力的培养教育。2007年，公共教育机构课外补习制度逐渐在全国展开，引发了社会关注。韩国教育部2012年的调查显示，全国99%的学校实行课外补习，参加的学生占全部学生的71.9%。补习内容与校内课程有关的，在小学占38.6%，中学为66.2%，高中为84.6%。补习科目最多的前三位是英语、数学、国语，接下来为科学、体育、艺术等。[2]根据“无私教育困扰的世界”民间团体的调查，韩国79.4%的教师认为公共教育机构具有非常严重的“私人补习班化”倾向，平均5名教师中就有1人实施过“先行教育”。47.4%的教师认为课外补习进行“先行教育”是为了让学生准备升学考试或大学考试；28.8%的教师认为实行“先行教育”之理由在于国家规定的教育课程内容太多且难度大。在师资方面，很多学校聘请私立补习班教师授课，其中小学聘请私立补习班教师现象尤为严重，占全部学校的50.4%。[3]而且，公共教育机构的课外补习并没有减轻学生参加私立补习班的热情，主要理由是认为私立补习班的教育质量更胜一筹，学校的课外补习时间也不足，因此，很多学生在参加课外补习之同时还参加私立补习班的学习。 2.私立补习班“先行教育”状况 早在2000年，韩国参加私立补习班的学生就已达58.2%，到2003年则达到了72.6%，其中小学生比例为83.1%，初中学生比例为75.3%，普通高中学生比例为56.4%。[4]2012年8月，韩国“无私教育困扰的世界”民间团体对1，000名19岁以上成年人进行了一项调查，33.9%的人表示接受“先行教育”的理由是升学或大学考试内容超出教学内容或进度；27.6%的人认为是受私立补习班广告和宣传的影响；14%的人认为学校期中和期末考试内容超出教学范围。在是否赞成禁止“先行教育”方面，59.5%的人认为应当禁止。[5]该民间团体于2013年6月以15所私立补习班为对象进行调查，结果显示：这15所补习班均推行“先行教育”，“先行期间”最低为1年，3年者居多，最高竟达10年，平均为3.7年。先行期间是指提前学习未来学年课程的时间。[6]调查还显示，几乎所有私立补习班向社会大力宣传先行学习将提高学生的思考和创造能力，这些宣传引发了学生和家长的不安心理。韩国一教师组织于2014年3月对284名教师进行调查，39%的教师认为“先行教育”状况非常严重，48%的教师认为在个别科目上较为严重。[7]“无私教育困扰的世界”民间团体于2013年4月又一次对1，000名19岁以上的成年人进行了调查，受访者表示参加“先行教育”主要原因是大学入学考试内容超过学校课程进度且试题较难(38.1%)。其他原因有：受私立补习班广告和宣传的影响(27.1%)；学校教学进度比正常进度快(12%)；学校期中和期末考试内容超出教学范围且包含了今后学期才能学习的知识点(11.2%)。[8]该调查结果还显示，有63.8%的人赞成规制“先行教育”。与2012年8月进行的调查相比，此次调查中赞同规制“先行教育”的人群比例有所提高，而在先行学习的诱发因素方面几乎一致。 (二)“先行教育”引发的社会问题 韩国政府认为，教育政策应确保学校教育正常化、安定化及教育机会平等；减轻教育负担；构建以能力为核心的人才培养社会，其中培育梦想和才能的幸福教育是重要的教育目标。但韩国现实情况是，公共教育系统与私立教育机构“先行教育”现象非常严重，引发了以下一系列问题。 第一，造成过重的家庭经济负担。根据韩国教育部2012年统计，全国家庭支付的私立补习班费用达19兆韩元，60.2%的小学生，55.9%的初中生，47.4%的高中生至少经历过1个月以上的先行学习。[9]从参加补习班所支付的教育费占家庭收入的比重来看，很多家庭支付的教育费占家庭收入的16.9%，[10]甚至一些家庭已经超过全部收入的50%。“先行教育”给家庭带来巨大的经济负担。第二，给学生造成严重心理压力。韩国很多学生参加多种课程的课外学习，中小学生每周的课外学习时间一般超过了6个小时，加之韩国“立世扬名”和追求一流大学的社会风气和家长意识，使得学生面临极大的精神压力。第三，自主思考能力下降。课外学习和参加私立补习班使得学生丧失了自主思考能力和创意能力，习惯于在老师辅导下被动接受知识，特别是私立补习班只注重考试内容的灌输，学生几乎成为学习机器。韩国教育课程评估院近几年的研究结果表明，韩国中学生的数学及科学学业成就都在世界上数一数二，但自主学习管理能力排名最后。第四，阻碍了学生的全面发展。学生在学校课程之外参加补习班，片面记忆应试知识，使得学生很难在业余时间进行体能锻炼或自我体验生活，丧失了人格健全发展的机会。第五，造成过度竞争，不利于人际关系良好发展。学生参加补习班是为了获得优于他人的成绩，对此，学生之间竞争心态过于强烈，不利于培育良好的人际关系，而是助长了学生和家长利己之心。[11]第六，造成教育机会不平等。参加补习班特别是优质的私立补习班的家庭大多经济富有，那些家庭不富裕的学生难以获得先行学习的机会，这不利于学生在平等竞争下进入大学。第七，影响学校正常教学。“先行教育”使得学校不能在授课时间上进行公平竞争，妨碍了教师的正常授课，违背了学校教育本来的价值追求。 二、禁止“先行教育”立法的主要内容 《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法》第1条明确制定本法目的是为了确保承担公共教育职责的小学、初中、高中基于《初等和中等教育法》正常运行教育课程，通过规制教育机构的“先行教育”和学习行为，达成《教育基本法》规定的教育目标，促进学生身心健康发展。根据该法第8条，小学、初中、高中必须根据国家或自治体的教育大纲编排学校教育课程，不得实施“先行教育”，学校在课堂上或放学后对今后学年的课程提前进行教学或者入学时(主要是高中)将是否接受“先行教育”作为分班条件的做法均属违法。小学、初中和高中的考试必须在学校课程范围和水准内出题及评分，不得考察学生今后学期或学年才学习的知识。在本法出台后制定的《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法实施令》中，还明确规定了普通高中不得对新生进行分班考试，这实际上完全终结了此前一些高中依考试成绩实施分班教育的惯行。大学招生考试时，论述题和面试内容不得超出规定的课程内容。该实施令还进一步规定，大学录取新生时，学生于校外通过任何形式取得的竞赛表彰或成绩证明均不得作为录取依据。教育部亦已明确规定，学生在招生报考材料中也不得记载这些信息，否则将影响录取。私立补习班虽然可以实行“先行教育”，但不得对此进行广告和宣传，以鼓动学生选择“先行教育”。 为了提高法律实施效果，在《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法》草案审议期间，韩国就出台了“大学考试选拔简单化和大学考试制度的发展方案”，新的招录制度分为随时招生和定期招生，随时招生主要考查学生的记录簿、问题论述、实际操作；定期招生以修学能力考试(全国联考)和实际操作为主。随时招生降低了修学能力考试成绩比重，有利于学生根据兴趣选择大学。为了减轻补习班教育过热带来的问题，大学招生时论述试题必须按照高中教育课程出题，考试后必须公布答案与评分标准。新的政策还规定今后应避免使用口述型面试和适合性考察，尽量以学生记录簿考察学生。另外，政府还准备自2015年至2017年，逐步在全国修学能力考试中取消国文、数学、英语科目的考试，这有望减缓私立补习班教育过热现象，确保公共教育正常化。 从《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法》内容上看，韩国此次立法仅对公共教育机构的“先行教育”行为给予直接规制，并未直接规制私立补习班的“先行教育”，立法者意欲通过禁止学校宣传和鼓动学生参加补习班，以及禁止在教学内容之外出题来间接规制私立补习班的“先行教育”。此次立法未直接禁止私立补习班“先行教育”的主要原因是，政府担心直接规制可能引发社会对公民教育选择权、宪法上的受教育权、教师自治权等问题展开大讨论而影响立法进程，故而采取了一种比较折中的方法。 《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法》明确了国家及地方自治体的责任，要求国家和地方自治体必须强化监督和指导，促使教育机构根据国家确定的教育目标和内容编写及运行学校教育课程，课程内容应能公平地对学生进行评价。国家和地方自治体应对“先行教育”引发的问题进行调查、研究和分析，制定有助于改善相关问题的制度和对策。该法还明确了学校校长的责任，要求校长必须忠实地保障学生能够学到根据国家教育课程编写的教科书的内容，监督和纠正“先行教育”行为，并制订和实施防止“先行教育”的计划。该法亦对教师提出了要求，要求教师在学生向其诉说因参加“先行教育”而感到身体和精神之痛苦时，或者发现对学生的学习造成不利影响时，必须对学生的家长提出相关建议或提供咨询意见。 为确保能够防止和纠正“先行教育”问题，立法规定教育部和各市、道应成立“教育课程正常化审议委员会”，委员会委员主要来自教育部及市、道教育厅的职员、学生父母社团的成员，以及其他具有教育专业知识的人员等。教育部下属的教育课程正常化审议委员会负责审查和决议涉及国立学校和大学的如下事项：(1)国家教育课程运行事项；(2)防止“先行教育”对策有关事项；(3)国立学校和大学先行学习影响评价事项；(4)认定是否属于“先行教育”和学习行为；(5)教育部负责人要求的其他事项。市、道的教育课程正常化审议委员会负责审查和决议当地除公立学校之外的小学、初中、高中的“先行教育”预防和规制事项。此外，根据《推进公共教育正常化及“先行教育”规制特别法实施令》的规定，为了深入研究“先行教育”的负面影响，为制定“先行教育”规制对策提供支援，韩国将成立“‘先行教育’预防研究中心”。 教育部部长或教育监发现公共教育机构违反法律规定实施“先行教育”行为，或者不停止违法行为的，可对教育机构发出改正命令。为了确认学校是否实施了“先行教育”行为，可组织有关专家、学校教师等进行认定。如果学校不遵守行政机关的改正命令，教育部部长或教育监可依据《教育公务员法》和《私立学校法》请求惩戒委员会对学校和教师作出惩戒决定，根据立法规定，对学校的惩戒措施为终止或削减财政上的运营费或减少招生人数，运营费削减比例为5%～20%，可最多削减3年，减少招生名额的比例为5%～10%。 三、韩国社会对立法所存问题的讨论 有学者指出法律的实施难以取得应有效果，或许成为纸上谈兵，因为“先行教育”的判断标准很难确定，这可能造成教学上的混乱。数学课程似乎较容易认定是否超出课程范围出题，但对于人文学科课程来说没那么容易，即使考试后由专门组织进行评定，也为时已晚。教育行政机构的日常检查面临困境，即使检查也将更多针对期中和期末考试，如果学校平时进行“先行教育”但考试按照课程进度出题，实际上仍然不会取得理想的规制效果。[12] 有教育评论家认为，禁止“先行教育”的立法前提条件是假设现行韩国教育课程自身具有合理性，然而现实果真如此吗？比如，根据现行国家教育课程的要求，韩语字母教学在小学1年级用四周时间完成，但实际上如果不进行“先行教育”，学生难以在四周内掌握韩语字母。再者，小学到初中的英语教学内容存在很大飞跃，先行学习似乎成为必要。[13]还有人表示，禁止“先行教育”可能会剥夺具有学习能力学生的学习机会，抑制其深化学习的欲望。特别是朴槿惠政府的教育目标是培养学生的创造力和才能，实现学生的梦想，但禁止“先行教育”只允许根据规定的课程内容考察学习成绩，这将不利于培养学生创造力。当然，持相反观点的人则认为，深化学习是通过自主性学习培养解决问题的能力和激发创造力，其学习过程应当是快乐的，这些均可在正常的教学课程内实现，而补习班的“先行教育”往往是老师要求学生死记硬背，缺乏思考能力的培养。当然，国家和学校今后应认真研讨如何开发多样性教材和授课方式，满足学生和家长的不同需求。 现行立法没有将私立补习班“先行教育”行为作为直接规制的对象，对此持不满意见者较多，认为仅规制私立补习班的宣传和广告行为是无法达到预定效果的，况且立法本身也未规定补习班违法时的处罚措施，今后有必要在立法上给予完善。[14]甚至有观点认为，仅禁止公共教育机构实行“先行教育”，反而会进一步刺激私立补习班的需求，此谓“气球效应”。比如，韩国很多家长认为，一旦禁止“先行教育”，公共教育机构的小学1、2年级学生将不得使用教科书进行英语课外补习，但韩国小学3年级才开始英语授课，因此，若1、2年级中断英语学习(幼儿园教授英语)，可能影响学习进度，对此，只能选择私立补习班补习英语，这样将大大刺激对私立补习班的需求。 韩国的社会现实是学生仍然以进入名牌大学为追求目标，在“超越他人”意识影响下，一部分学生仍然会选择私立补习班接受“先行教育”，而其他学生和家长便会采取追风行动，即使考试题目不超出国家课程范围也不会改变这一现象。韩国教师团体总联合会于2014年4月8日进行的一项调查显示，有48.2%的教师认为法律实施后不会带来减轻学生家庭课外补习经济负担的效果，原因是私立补习班“先行教育”行为无法得到直接规制。有87.5%的教师表示，有关法案是于2014年3月公布的，2014年9月便开始实施，这显得有些仓促，学校尚未为此做好准备。有教师表示，韩国高中在高二时便学完高三课程，高三主要为大学考试做准备，因为韩国修学能力考试是在高中三年级下学年(每年11月)进行。因此，必须提前学完高三课程，这已成为韩国所有高中的惯行。如果按照法律要求不得进行“先行教育”，很难确保高三学生有充足时间和精力准备大学考试，政府应考虑到韩国的现实情况，对此有必要允许高三实行“先行教育”。