公共责任的新概念框架——复合性公共责任理论及其意义，本文主要内容关键词为：责任论文,新概念论文,框架论文,意义论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1008-1569(2006)03-0017-06
无论是在西方发达国家还是在我国，行政部门的公共责任问题既不是一个全新的实践问题，也不是一个全新的理论问题。传统的责任概念是以单向的“命令-控制”链为核心而建立起来的，随着传统的公共行政转变为“新公共管理”，行政部门所应当承担的公共责任也经历了一个“范式转换”的过程，即由传统的以命令与控制为核心的责任概念转变为多维度、多层面的复合性公共责任。传统的责任概念的形成与古德诺-威尔逊、芬纳-弗里德里希这两场著名的对话有关①，而复合性公共责任的概念框架则是由罗姆泽克和杜布尼克所建立的，包括两个维度(即控制的程度与控制的资源)和四种竞争性的责任类型(即官僚责任体系、法律责任体系、专业责任体系以及政治责任体系)。
长期以来，尽管西方——尤其是美国——的公共行政学界对于责任概念本身进行了大量的讨论，然而，直到20世纪90年代中期以前，欧美学者们仍然在为建构可操作的分析框架而努力，即使是复合性的公共责任概念也未能实现概念的明晰化和精确化②。因此，学术界和实务界在面对具体问题的时候往往显得无所适从，“责任失灵”也就在所难免了。在我国，自从“非典”以来，公共卫生、公共安全等公共性问题逐渐成为社会各界关注的中心议题，行政部门所应该承担的公共责任问题因此成为人们关注的焦点问题之一。然而，我国学术界对于公共责任概念本身的探讨还不够深入、系统，更没有建立适应我国国情的行政部门公共责任的概念框架。因此，学术界未能在有关实践中发挥应有的公共职能(引导舆论、教育公众以及影响公共政策等)。
一、以命令与控制为核心的传统责任概念
美国公共行政学对“责任”这个词的绝大部分讨论集中在实现责任的“最佳”策略上，责任指的是向上司负责，要求向某种权威来源“说明”个人的行动过程，处理的是有关监督与汇报的机制。这种责任概念的形成主要与两场著名的讨论有关：一是威尔逊与古德诺之间关于政治与行政关系的讨论，二是卡尔·弗里德里希与赫尔曼·芬纳之间关于官僚机构的控制与责任的讨论。
(一)威尔逊与古德诺之间的对话。威尔逊与古德诺之间关于政治与行政关系讨论，是建立在政府部门的扩张以及政府职责复杂化这一现实的基础之上的。在《行政学研究》这篇经典文献中，威尔逊描述了“早期时代”政府职能的相对简单化情况并与“现代政府”的复杂化进行了比较，认为：“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来，”在这种情况下，他坚持将“政治”与事务性的“行政管理”区别开来，并且坚持将“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外”，认为“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”在威尔逊看来，使行政机关承担责任的方式并不是政治控制，而是保持行政机关以及行政过程的相对独立性，即通过选举和协商“建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常密切的联系。”对于古德诺来说，政治的功能是“意志”的“表达”，而行政的功能则是“意志”的“执行”，所以，尽管有一定程度行政集权的必要，行政却必须服从于政治的控制。古德诺强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”③
(二)弗里德里希与芬纳之间的争论。弗里德里希与芬纳在20世纪40年代所进行的关于责任与控制的关系的讨论，在某种程度上可以视为威尔逊与古德诺之间的对话在新的历史条件下的延续。如果说芬纳延续了古德诺从国家层面上思考政治与行政关系的逻辑的话，那么，弗里德里希则继承了威尔逊在组织层面上对于行政自主性的主张。芬纳在与弗里德里希的建设性对话中认为，公众对于政府官僚的间接控制是责任的关键因素。在他看来，政府官员应该执行人民——通过民选代表——的意愿。④ 在辩论的过程中，弗里德里希提出了一个替代性的责任概念的关键因素。弗里德里希争论说，负责任的官僚机构并不简单地服从命令，而是应该通过职业的和道德的标准对其专业行为进行约束。⑤ 从组织层面上看，除了服从法律的限制之外，责任还采取了正式或非正式的专业标准或行为规范的方式。这些标准能够鼓励组织采取更恰当的行动，并且与评价官僚机构的标准不一致。这意味着要根据内部规范——并非由立法者所制定——对个体或组织的行为及其绩效进行评价，而这当然会远离公众或民选代表的控制，因而会引起强烈的争论。
这种责任机制是由一系列单向的“命令-服从”关系的链条所组成的。这种责任概念采取的是“命令与控制”的定义方式，所包含的是外部监督、辩护、服从、惩罚与控制等方面的意义，责任是通过法规、命令和正式的程序、监督与强制、避免违法、避免不当行为以及采取完善的管理等等方式实现的。
在当代，这种以单向的“命令-控制”关系为核心而建立起来的责任理念已经不能适应制度环境变化的需要了。正如欧文·休斯所指出的那样，随着传统的公共行政转变为现代的新公共管理，“提供更好的服务，更具反应性，提供更广泛的选择并授权给公民，都将使责任机制得到改进。成为一个公共管理者现在意味着他将对其行为结果负有个人责任。因此，管理主义向新的、更直接的责任机制发生变化也就不足为奇了。”⑥ 新的责任机制就是被称为“责任立方体”的复合性公共责任。
二、控制关系与制度环境的变迁：复合性公共责任类型理论
堪萨斯大学的罗姆泽克和杜布尼克在反思“挑战者”号悲剧的根源时认为，罗杰斯委员会的调查报告过分地将挑战者号航天飞机发射的失败归咎于国家航空航天局(National Aeronautics and Space Administration,缩写为NASA)的技术或管理系统，因而是错误的，而问题的根源在于支配NASA管理手段的官僚与政治责任机制。该机构对官僚和政治责任的强调是它对于变动中的制度期望的一种反应，但是，它们不适合执行技术任务。如果专业责任体系在决策过程中至少起着与官僚和政治责任体系同样重要的作用，那么，发射的时间就可能不会定在(1986年)一月份的一个寒冷的早晨。由于NASA在其技术性任务管理中错误地使用了官僚和政治责任体系，违背了责任体系的类型必须与机构的任务相一致这一基本原则，所以成为造成挑战者号悲剧的主要原因。通过对事件过程的分析，罗姆泽克和杜布尼克指出了公共部门责任的多维度、复杂性即复合性的基本特点。为了分析复合性的公共责任，她们提出了关于公共部门的四种相互竞争的——即可替代的⑦——责任类型理论，即官僚责任、法律责任、专业责任和政治责任，为美国公共行政学界讨论行政部门的复合性公共责任提供了一个分析性的概念框架，为相关研究做出了开拓性的贡献。⑧
(一)控制的维度与类型。罗姆泽克和杜布尼克认为，就其最简单的形式而言，责任应该包含限制、引导以及对公共部门中的特殊机构或团体所提出的要求予以正式的回应。从更加广泛的意义上来说，公共管理的责任还包含着一些方法，公共部门及其工作人员可以藉此管理内部与外部组织所提出的不同的期望。⑨ 她们所采纳的是广义的责任概念，并从制度分析的视角出发研究了政府部门的公共责任及其与制度环境之间的关系，将公共部门的责任作为公众期望管理的一种策略加以讨论，集中讨论了四种可以相互替代的——即竞争性的——公共责任体系，即官僚责任、法律责任、专业责任和政治责任，其中的每一种都建立在不同的基础之上，而且都与控制的资源和控制的程度这两个关键维度有关。第一个维度考虑的是，通过责任机制对机构所进行的控制需要建立一些权威性的控制资源。控制的内部资源依赖于内在的权威，该权威要么存在于正式的等级制的关系之中，要么存在于非正式的社会关系之中。控制的外部资源反映了相似的特点，因为它们的权威可能源于根据法律或法定合约所进行的正式安排，或者源于机构之外的利益非正式地行使权力。在所有的责任体系中，第二个维度都是指根据它所控制的资源对代理人的选择及其行为的控制程度。高度控制显示的是控制者对公共代理人及其成员所能采取的行动的范围和深度的决定能力。相反，低度控制则给予代理人行动以相当大的自主权。这两个维度的相互影响产生了四种类型的责任体系，即官僚责任体系、法律责任体系、专业责任体系以及政治责任体系。如表一所示：
在官僚责任体系内，期望是通过建立在监督关系基础上的等级制的安排进行管理的；法律责任体系通过合约关系管理(公众对于)机构的期望；专业责任体系依赖于对专家意见的尊重；而政治责任体系则将对委托人负责作为管理复合性期望的核心手段。如表二所示：
表二：责任体系内部的关系：
责任体系的类型控制者/管理者
关系的基础
1.官僚责任
上级/下级
监 督
2.法律责任
立法者/法律执行者
委 托
委托人/代理人
3.专业责任
外行/专家
尊重专家的意见
4.政治责任
委托人/代表 回应委托人
资料来源：Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick,“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy”[J],in Public Administration Review,May/June 1987,Vol.47,No.2,p.230.
1.官僚责任。官僚责任体系的功能包含两个简单的因素：在上级与下级之间存在着有组织的、合法的关系，在这种关系中，服从“命令”是毫无疑问的；严密的监督或者代理人操作程序的严格标准在进行统治与规制。官僚责任关系主要体现在诸如规则、规制、组织的命令以及监督者等方面。
2.法律责任。法律责任建立在外在于代理人的控制部门与组织成员的关系这一基础之上。这种外在的部门不是指任何人，而是指那些特定的个人或团体，他们有权实施法律惩罚或者有权要求执行正式的合约义务。其典型特征是，这些外来者制定那些公共管理者们必须执行或实施的法律和其他政策命令。用政策制定的术语来说就是，外来者们是“立法者”，而公共管理者们的角色则是“执行者”。法律责任关系主要表现为遵守政策程序、财政监督和法律听证等形式。
3.专业责任。当政府需要对付日益增长的技术性难题和负责问题的时候，专业责任就大量且频繁地出现了。在这种环境之下，公共官员必须依赖有技术、有专业知识的雇员提供解决问题的恰当办法。专业责任的特点是，用有专业知识或特殊技术的雇员做好工作，以代替对组织行为的控制。因此，专业责任体系的关键就在于，在机构内部尊重专家的意见，即专家们享有裁量权。在官僚责任体系下，关键的关系是严密的监控。相反，在专业责任体系内，核心的关系有些类似于外行与专家之间的关系，管理者是外行，而工作人员则需要根据其专业技术做出重要的决定。
4.政治责任。对于暴露在民主压力下的公共管理者们来说，政治责任居于核心地位。如果说专业责任的特点是“尊重”的话，那么，政治责任的特点就是“回应”。政治责任体系的关键关系类似于代表(在此，指公共管理者)与其委托人(负责的对象)之间的关系。在政治责任中，一个基本的问题是：“公共管理者代表谁？”
(二)责任体系的选择与制度环境的变化。在上述各种可相互替代的管理期望的手段中，在特定的条件下，是什么决定人们选择某种而不是其他的责任途径？詹姆斯·汤普森认为，一个特定的责任体系的选择与下面三个因素相关：代理人任务的性质(技术层面的责任)、机构领导人所采取的管理策略(管理层面的责任)以及代理人行为的制度环境(制度层面的责任)。⑩ 理想地看，一个公共部门的组织应该建立能够同时适应所有三个层面的责任机制。
所有四种责任类型都为管理制度层面的期望提供了潜在的合法化手段，但是，在任一给定的制度环境中，却没有哪一种类型的责任内在地比其他类型的责任更可以接受或更具有合法性，因为每一种责任类型所强调的价值以及对其行为的期望均有所不同。如表三所示：
表三：不同责任类型的价值与行为期望
责任体系的类型重视的价值行为的期望
官僚责任 效率 遵守组织的命令量
法律责任 法治 服从外部命令
专业责任 专 业 化 区分个人判断与专家意见
政治责任 回 应 性 回应主要外部利害关系人
资料来源：Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick,“Cross Pressure of Accountability:Inititiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash”[J],in Public Administration Review,May/June 2000,Vol.60,No.2,p.242.
在实践中，究竟采取哪种类型的责任机制，既取决于环境(制度)条件的性质，同样取决于其技术任务以及管理主义倾向。从理论上看，四种责任体系中的每一种都能够在制度层面上确保代理人负起责任。因此，代理人应该根据相关的制度考虑恰当地使用责任体系来管理公众对其的期望。但是，同样的灵活性在技术或管理层面上却并不存在，因为恰当的责任机制会更加紧密地与特殊的任务或者策略选择或者个体管理者的意识形态等联系在一起。随着制度条件的变化，对期望管理的挑战也就会发生相应的变化。例如，在正常条件下，行政部门及其管理者往往会采纳其中的一、两种责任机制，却将其余的责任机制悬置起来，或使之处于蛰伏状态。但是，在危急时刻或严重失败的时刻，那些曾经被悬置起来的责任机制却有可能会被唤醒。而在改革时期，人们的强调重点和优先次序却在各种责任类型之间不停地游走。(11)
罗姆泽克认为，作为期望管理的策略，以控制为核心的复合性公共责任机制所面临的最大的挑战在于以下事实，即：公众的期望是分散的，不同的公众对于行政部门的期望是不同的，因此，行政部门及其工作人员必须同时在多种而非单一的责任关系之下工作。(12) 也就是说，行政部门(包括其他公共部门)必须面对的基本事实是期望的分散化，它所必须承担的责任是复合性的，而非单一性的，行政部门必须做出某种选择。这是行政部门公共责任不同于私人部门责任的最大特点，也是当代公共管理者所面临的最大挑战之所在。
(三)责任失灵。罗姆泽克和杜布尼克所描述的复合性公共责任概念的优点在于避免了传统责任机制的简单化、单向性、机械性等缺陷，使人们认识到了行政部门公共责任的复杂性以及多维度等特点。但是，与此同时，它必然产生的弊端是缺乏必要的明晰性，以至于人们在理论分析与实际应用中几乎无所适从，组织及其成员必须在各种相互竞争——甚至是相互矛盾——的责任体系之中进行选择。
耶鲁大学的考佩尔对公共责任概念研究的混乱状况提出了尖锐的批评，认为大多数概念是模糊的，没有得到清晰的界定、缺乏可操作性，这可能导致组织绩效的下降。在面对不同的责任概念的时候，尤其是在面对诸多利害关系人的不同的期望的时候，组织被要求承担的责任是不同的、甚至是相互矛盾的，这会使组织无所适从。“首先，组织有可能以错误的方式承担责任；其次，更糟糕的是，组织有可能试图对每一种责任形式负责。组织努力满足相互矛盾的公众期望，结果可能导致组织的功能紊乱。它试图取悦每一个人，却未能取悦任何一个人。”其结果是必然出现“责任失灵”。(13) 为了使公共责任的概念明晰化以避免“责任失灵”显现的出现，他本人提出了包含五个维度的责任概念框架，即透明化、义务、可控性、职责和回应性，其中的每一个维度都有一个关键的问题：组织是否公开其绩效的实际情况？组织是否承担其行为的后果？组织是否按照委托人的要求做事？组织是否遵守规则？组织是否满足了实质性的期望(命令/需求)？(14) 考佩尔认为，对于评价任何一个组织或个体的责任来说，将上述五个维度的责任区别开来都是必需的。判断一个组织是否是负责任的组织，取决于人们头脑中所存在的是哪一个维度的责任。然而，问题在于，人们总是需求组织在每一个维度上都承担责任，而这是不可能的。在很多时候，组织的行为及其绩效不可能同时满足等级制的监督者、所有的法律、规范、义务、命令或者利害关系人的多种需求。考佩尔认为，由于缺乏可操作性的清晰的概念，尤其是当人们对有疑问的行为难以判断的时候，组织就得以自行管理其责任，此举有时会使组织从中获利。这样就必然导致复合性责任的混乱，其结果就是人们对公共管理机构的不满逐渐增加。
四、复合性公共责任概念对我国的借鉴意义
鉴于美国行政部门所面临的制度环境与我国存在着根本的差异，因此，上述关于行政部门公共责任的分析框架不能以简单化的方式直接应用于我国的实践，尤其不能直接应用于当前仍处于政府职能转型时期的实践。不过，其中的某些思路对于我们思考当前的情况还是颇有借鉴意义的。第一，转型时期的复杂性使得目前我国政府所遵循的公共责任机制具有时空交叠的特点，即传统的管理主义责任机制与现代的新公共管理责任机制在同一时空下共同起作用。一方面，命令-控制机制还有待健全；另一方面，又必须同时建设民主行政，加强政府的回应性。这是转型时期我国政府公共责任所特有的难题。第二，执政党和政府部门所面对的公众不再是相对单一的同质性的群体，而是呈现多元分化的特点，所以，不同的公众对于政府部门的期望也必然呈现分散化的趋势，而这也就意味着政府部门所承担的公共责任也必然是复合性的。因此，政府部门必须同时满足各种不同的甚至是互相冲突的期望，这是政府履行公共责任的基本环境。第三，加强政府履行公共责任能力的建设，巩固党的长期执政地位。当代公共管理任务日益复杂化、专业化、技术化等趋势，无疑对政府部门及其工作人员的专业知识与技能提出了尖锐的挑战。政府部门及其工作人员是否有能力履行其所承担的公共责任，对于国家的长治久安至关重要。第四，确立政府公共责任的法治维度。在以法治、民主为核心的社会主义政治文明的建设过程中，加强以法治为原则的责任机制建设，强化人大、政协、司法以及社会舆论对政府行为及其过程的监督与控制，同时依法强化政府部门的自我约束，即内部控制。第五，在危机时刻或发生严重事件的时候——例如矿难、大面积的严重污染、集体食品中毒等，政府部门要准确分析、迅速查明事故的原因与真相，明确责任类型，即明确究竟是管理责任、技术责任、法律责任还是政治责任等，以便将问责制度落到实处，从而杜绝类似事故的再次发生。第六，在所有情况下，建设符合民主法治精神的透明化机制。只有通过透明化政策，才能使行政部门的责任成为真正的“公共责任”，而这也就意味着，行政部门不是仅仅对上级负责，而是对所有利害关系人负责，向全社会负责。
注释：
①威尔逊与古德诺之间的对话早已为我国学术界所熟知，但是，弗里德里希与芬纳之间的对话却极少被提及。后两位学者针对评估行政机关和其他组织的绩效所必需的内部与外部控制广泛地交换了意见，二人的这场学术讨论深刻地影响了此后美国公共行政学界对控制、官僚民主制、行政负责制、授权、问责制等概念的理解。这场讨论在美国公共行政学领域中的影响参见Smith,Bruce L.R.," Accountability and Independence in the Contract State" ,In Bruce L.R.Smith and D.C.Hague,eds.," The Dilemma of Accountability in Modern Government:Independence Versus Control".1971,New York:st.Martins Press.
②Gordon Downey," Public Accountability:Fact or Myth? " in Public Money,June 1986,Pp.35-39.以及William K.Reid," Changing Notions of Public Accountability" ,in Public Administration,Vol.70,Spring 1992,Pp.81-87.
③伍德罗·威尔逊：《行政学研究》，见彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版。
④Herman Finer," Administrative Responsibility and Democratic Government" ,in Public Administration Review,Vol.1,Summer 1941,P.335-350.
⑤Carl Joachim Friedrich," Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility" ,in C.J.Friedrich and Edward S.Mason,eds.," Public Policy" ,Cambridge:Harvard University Press,1940,Pp.3-24.
⑥在实践中，公共责任的竞争性或可替代性意味着具体部门在面对具体事件的时候所承担的责任是一个选择性问题，而这正是复合性公共责任概念未能实现概念的明晰化的根源之所在。
⑦[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第265页。
⑧Barbara S.Romzeck,Melvin J.Dubnick," Accountability in the public sector:Lessons from the Challenger tragedy" ,In Public Administration Review,May/June 1987,Pp.227-238.罗姆泽克所作的相关研究主要包括：Barbara S.Romzeck and Jennifer A.Utter," Congressional Legislative Staff:Political Professionals or Clerks? " ,in American Journal of Political Science,October 1997,Vol.41,No.4,Pp.1251-1279; 以及Barbara S.Romzeck," Accountability of Congressional Staff" ,in Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.10,No.2,2000,Pp.413-446.Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick," Cross Pressure of Accountability:Inititiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash" ,in Public Administration Review,May/June 2000,Vol.60,No.2,Pp.242-243.
⑨Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick," Accountability and the Management of Expectations:The Chanlenger Tragedy and the Costs of Democracy" ,presented at the annual meeting of the American Political Science Association,the Washington Hilton,August 1986,Pp28-31.
⑩James D.Thompson,Organizations in Action:" Social Science Bases of Administrative Theory" ,New York:McGraw-Hill Book Co.,1967,Pp.10-11.
(11)Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick," Cross Pressure of Accountability:Inititiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash" ,in Public Administration Review,May/June 2000,Vol.60,No.2,Pp.242-243.
(12)Barbara S.Romzeck and Melvin J.Dubnick," Cross Pressure of Accountability:Inititiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash" ,in Public Administration Review,May/June 2000,p.242.
(13)Jonathan Gs Koppell," Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of' Multiple Accountabilities Disorder' " ,in Public Administration Review,January/February 2005,Vol.65,No.1,p.95.
(14)Jonathan Gs Koppell," Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of' Multiple Accountabilities Disorder' " ,in Public Administration Review,January/February 2005,Vol.65,No.1,p.96.