地价“剪刀差”的形成及其解决思路——兼论土地供给在宏观调控中的作用，本文主要内容关键词为：剪刀差论文,地价论文,宏观调控论文,思路论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：工农产品价格“剪刀差”
传统“剪刀差”概念是理论界对不合理的工农业产品比价关系的形象概括，它反映出工农产品比价关系的状态和变化趋势。“剪刀差”概念源于20世纪20年代苏联的“超额税”。当时苏联为加快积累工业化资金，人为地压低农产品收购价格，使农民部分收入在工农业产品交换过程中流进工业部门，苏联把农业和农民丧失的这部分收入称为“超额税”。其后苏联政府再次提高工业品价格，使本来已被强制压低的农产品相对价格水平又大大降低。农业流入工业的超额税为苏联实现工业化在资金原始积累方面做出了巨大的贡献。苏联的“剪刀差”概念是在20世纪30年代介绍到我国的。1949年新中国建立后，由于工农生产在战争中遭到破坏，发展工业所需的资金和人力资源短缺，此后，我国工业化道路也采取了工农产品“剪刀差”的方式进行原始积累，并由此开始了工业化进程。根据国务院农业发展研究中心1986年的推算，1953—1978年计划经济时期的25年间，工农业产品价格剪刀差总额估计在6000—8000亿元，中国工业化资本原始积累主要来源于农业。[1][2]
二、地价“剪刀差”的形成及原因
价格“剪刀差”是因为在价格体系没有理顺的同时，又面临赶超发展战略的压力而出现的一种不平衡发展战略的必然结果，短期内可能达到预定的目标，长期则不然。工农产品价格“剪刀差”是基于加速工业化而出现的；地价“剪刀差”源于加速城市化和工业化战略， 它体现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当的前期投入，再以较高的价格进行出让的行为。一方面是低价投入，另一方面是高价出售，两者价格走势形成鲜明对比，好似剪刀，地价“剪刀差”由此得名（见图1）。
图1 地“剪刀差”图示
如图1所示，政府通过征地的办法，将集体用地转为建设用地，即征地过程补偿及安置农民的费用共计PB，随着时间的推移其变化幅度很小。可见，PB的走势一直比较平缓，即农民得到的补偿费用增幅很小。政府取得土地，经过必要的前期投入，如“七通一平”等之后，以PC的较高价格出让给开发商。不难发现，其形成的PBC除去必要的前期支出即为其收入，当然这涉及地方与中央政府在收益上的按比例分成，PB与PC之间形成了较大的利润空间。经营城市、经营土地，加快开发区建设、促进工业化进程大多由此激发，地价“剪刀差”因此形成。
我国目前地价“剪刀差”形成具有制度和体制等多方面原因，主要包括以下几个方面：
（一）农地转为非农地的不规范运作，为攫取地价“剪刀差”利益提供了机会。
我国法律明确规定，用于建设的非农地属于国家所有，因此，任何农用地只要被规划为建设用地，就得改变其所有权，即从集体所有形式变成国家所有形式，这实质上是通过征地的办法从农民手里把属于农民集体所有的土地变成国家所有。这一过程存在诸多问题：
第一，征地补偿标准、安置办法等已经不能适应新经济形势和对被征地农民的合理安置补偿，这是形成地价“剪刀差”的基础。《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费， 为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。随后，国土资源部在制定《〈土地管理法〉实施细则》中考虑到农村实际，将土地补偿费和安置补助费的总和上限规定不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。这种补偿除了在数量上作出调整之外，实质上与20世纪50年代初期以被征土地年产值为补偿基数的做法一脉相承，没有反映被征用土地的区位条件、区域经济发展情况和当地基础设施条件等综合情况。[3]
据专家估计，一亩优质土地可以产出粮食上限为一吨，以粮食市场价格计算，其价格1000元左右，即使以最高倍数补偿被征地农民，也只能补偿三万元。而经过从县政府、乡镇政府到村级组织的提留，最后到达被征地农民手中已经不足一万元，其中还存在拖欠现象。 大量土地在价格低估的情况下被大量地转化为非农建设用地。有关统计表明，2001年各级政府收取的国有土地出让金达1200亿元，2002年达2400亿元，2003年前三季度达2490亿元。据陈锡文估计，从上世纪80年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”的形式，为城市建设等积累了至少2 万亿元的资金[4]。另据来自浙江省的一项调查表明，若征地成本价是100％，其收益分配格局是地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5％—10％。而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。而据有关专家测算， 改革开放以来，有关方面通过各种形式征用耕地的价格“剪刀差”，从农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了农民的利益。一项调查显示，目前中国有4000多万丧失土地的农民在城市游荡。60％的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、 没有因失地影响基本生活的只占30％。失地前平均每个劳动力年收入在人民币一万元左右，户均收入二万元左右。失地后，平均每年每户农民减收11300元（联合早报，2004年4月10月）。
第二，政府征地过程中自由裁量权过大。首先表现在对征地范围和目的具有太大的操作弹性。现行的《土地管理法》第二条规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。即对集体所有的土地征用是为了满足社会的公共需要。但在具体征地过程中， 征地范围不仅包括国家公益性建设项目，还包括了经营性建设项目，如有的非国家建设的经营性房产开发用地也挤入征地政策之列，许多开发区为经营性企业大肆占地，有的地方政府将高速公路作为公共需要向集体经济组织征地，但在路建成之后将收费的权利市场化，或者以高速公路项目在资本市场上融资。征地适用范围过于宽泛，这种利益最大化行为与公共利益可能存在冲突，但它享受的仍然是征地优惠政策。允许并规范集体建设用地征用与流转已经成为大势所趋，新情况新形势使得征地操作已经突破了原规定的范围和界限。[3][5]
第三，土地征用主体模糊，往往出现以行政管理替代民事法律行为的情况。《土地管理法》第四十六条明确规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。作为县级政府的职能部门， 土地管理部门是惟一能够代表县级政府实施征地的机构。为公共利益而征地的行为有现行法律作为依据，是国家行政行为，具有明显的强制性和一定的补偿性。有的地方在征地时没有政府土地管理机构的参与，往往采取直接补偿土地占有者的简单办法，集体组织的经济利益没有得到体现。
但在涉及非公共利益的征地时，如将农地转为商业用地等时，应该充分尊重农民的土地产权。土地使用权转让此时更主要体现为民事法律行为，应该遵守平等、自愿、等价、有偿的原则进行。但有的地方以公共利益征地的办法处理为非公共利益而进行的征地， 以行政行为取代民事主体之间的行为，对征地问题提出了新挑战。
征地过程中出现的地价“剪刀差”产生的利益分配激发了征地主体的积极性，被征用土地大多为郊区良田熟土，由此耕地在不断地人为减少。据《中国经济时报》报道，七年来全国有近亿亩耕地被征用，造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。一项调查显示， 在各地城市化进程中，仅开发区一项，规划面积不仅超过了现有城镇建设用地总量，现有的6015个开发区中，只有259个和1559个是由国务院、省政府及有关部门分别批准的。耕地面积锐减一亿亩。到2003年底，国家耕地面积已从原有的19亿5000万亩，锐减到18亿5100万亩（联合早报，2004年4月10日）。
（二）中央与地方在土地出让收益分配上关系没有理清，促使地方政府大肆寻求地价“剪刀差”，这是形成地价“剪刀差”的直接诱因。
这主要是税收体制即分税制上的问题。现行的分税制解决了中央与地方财政收入分配问题，但只要地方政府能够争取到建设用地指标搞开发，引进投资项目，就会产生地价“剪刀差”，形成收益。地方政府按照和中央财政分成比例，就能够合理合法地取得可支配的财政收入， 为其争取低价购入、高价出售提供了足够的利益刺激。加上一些地方政府领导为了所谓的政绩，争取在短期内取得较高的GDP，其抉择是尽可能多地搞土地开发，大设开发区，为城市建设积累资金。据《河南日报》8月6日报道，一些地方政府在“经营城市”的旗帜掩饰下，土地出让金收入占到其当地财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。而这些收入恰恰变成了其盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。
（三）土地市场二元结构给地方政府获取地价“剪刀差”提供了平台，这是土地价格“剪刀差”形成的外部环境。
现行对农用土地与建设土地之间的产出级差和负担不同，税费负担存在明显差别，导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间。同时，两个市场的发育滞后，互不统一和相互分割，土地用途功能转化的分散管理使地方政府对“剪刀差”的追求产生周期性的“圈地运动”。
我国地价“剪刀差”的形成是建立在土地资源城乡二元分割的市场管理基础上的，也就是城市土地所有权归国家，除去部分必要划拨用地之外，城市土地使用权通过出让等方式转让，形成城市土地使用权转让市场。农村土地所有权属于农村集体经济组织，农户享有农村土地承包权， 可以对土地承包权进行转让，形成农村土地承包权转让市场，即在有限的市场用途范围内可以进行转让。现行土地管理法规定，农村土地与城市用地之间不能自由转化，两个市场分割，二元管理制度造就二元分割市场。两类土地之间的用途转换必须经过政府土地管理部门审批，此转换过程为形成两种不同的土地价格提供了外部环境。[6]
三、解决地价“剪刀差”的思路
土地价格“剪刀差”与农地非农化不规范、土地收益分配体制不顺，以及土地市场二元结构等密切相关，最终使得现在的征地价格PB上升到PE，从而使农民得到的补偿总和PE与市场土地出让价格PC之间形成合理的可以接受的适当差距，使土地价格“剪刀差”基本消失， 这是解决地价“剪刀差”的最终目标（如图1所示）。理顺土地价格，解决地价“剪刀差”问题，应该分别从体制上和制度上进行。
（一）改革现行征地制度，充分保障农民土地产权的完整性。
以健全的征地法律法规强化对农民产权的保护，促进土地资源的可持续发展。征地过程涉及国家、集体和农民的切身利益，不仅要有明确的法律规定，做到有法可依和程序公开透明，而且要保证被征地农民依法享有知情权，提高征地工作效率。在此基础上明确使用权、承包经营权、收益权等产权关系，这需要以健全法律法规加以保障。
第一，对补偿标准进行调整。今后在新的征用地过程中，补偿标准除了按照有关法律执行外，应该考虑被征用地的区位条件、区域经济发展情况以及区内的基础设施等实际，让补偿标准与市场状况更具相关性。现在土地征用制度无论从征用到补偿，都具有强烈的计划经济色彩， 尤其是诸多纠纷争论的焦点集中于补偿问题。现行补偿较少考虑被征用土地的区位差别、基础设施和预期收益等由市场调节的因素，土地的级差地租无法体现，补偿标准与被征地的真正市场价格产生极大的悬殊。征用土地及补偿土地的计划性与农民逐步市场化思维产生了难以调和的矛盾，这要求土地使用权人的产权和土地权益在经济上得到切实体现，也必须市场化。
第二，征地过程中对农民的安置应该进行创新。在社会主义市场经济发展的初期，对征用农民进行安置经过农转非、就地招工安排就业等形式还有相当的吸引力，但市场化发育逐步成熟时，旧的安置方式已经失去原有的意义，需要其他方式安置被征用地的农民问题。
货币安置为主、辅以留地安置、农民以集体土地入股等做法不失为有效的安置创新模式。货币安置即以货币形式支付土地补偿费和安置补助费，它们以就业、医疗、养老等保险形式进入农民账户，并向征地农民直接支付一定的货币将他们推向市场自谋职业。以实物形式进行的留地安置，在土地资源十分紧张时期，其隐含的长期价值往往比显性的补偿更高。一般认为，在与土地利用整体规划一致的前提下，以征用地的5％—10％作为留地安置，用以发展与当地新规划产业的配套产业，是合作双赢的举措。征地即取得其使用权，集体土地使用权入股其实也解决了土地使用权变性流转问题，农民由“地主”变成“股东”而获得相应的收入，土地使用者取得土地使用权而不增加现金流。
无论以何种形式补偿，都应该做到补偿费用公开，补偿标准公正，补偿政策公平。补偿标准公正和补偿政策公平只能通过设立科学的补偿标的和补偿标准加以解决，市场机制的引进显得必不可少。同时，规范费用的去向，土地补偿费用补偿所有权人，即集体经济组织，其如何分配通过他们的组织委员会决定；安置补助费给承包权人，以弥补其因不能再承包土地所带来的损失；青苗补偿费则补偿给青苗所有者。
第三，在扩大征地范围过程中，应该严格区别行政和民事行为，以规范现有征地行为。城镇化进程对拓展征地范围提出了现实要求。未来二十年我国要全面建成小康社会的目标，并推进城镇化的建设步伐，这需要土地资源作为基本的支持。在城镇化过程中，基础设施、 房地产等项目建设需要征用集体土地，这些都对征地范围提出了更广泛的要求，因而，适当扩大征地范围是大势所趋，对公共利益的理解可能会扩大。出于公共利益而征地在法律上已经做出了明文规定，在非公共利益征用土地时，应充分尊重农民对土地的产权，在平等、自愿、有偿、等价原则下进行，将行政行为与民事行为区分开来。[6]
（二）以累进的税制方式改革并完善现行税收制度。
由于信息不对称问题的存在，中央无法完全知道地方经济发展对土地的有效需求。从遏制经济过热角度出发，可以用行政手段收缩土地供应，但这对地方经济发展将产生负面影响，而放开土地供给又可能造成供过于求，进而地方政府之间出现地价恶性竞争，土地开发过热。 而累进的分税制度创新可以较好地解决该问题，主要是依据上一年度中央财政的土地收益和平均税率预测下一财政年度的土地供给基本量，并将这一基本量由高到低分成几个档次，分税过程中中央财政份额随档次提高而递增。同时，也允许供给量的突破，但此时的地价“剪刀差”收入应该全部上缴中央财政。
（三）将解决地价“剪刀差”统一于限制土地供给进行宏观调控之中。
中国经济发展当前主要依靠政府投资或政府引导投资，在过热的行业中大多有地方政府和国有企业的影子，地方政府难以遏制投资冲动，政府投资过热带来资源价格上涨。2004年一季度，流通环节生产资料价格总水平在去年增长8.1％的基础上又上涨14.8％。进一步发挥国土资源对宏观经济的调控作用，实施最严格的国土资源保护政策，是保证中国经济健康、平稳运行的治本之策。以土地供给调控过热经济在土地国有和集体所有的条件下具有明显效果。
应充分利用控制土地供给的机遇，使征用土地价值得以回归，理顺其中的利益关系，逐步形成以市场为基础、充分反映土地供求、并考虑被征地农民的利益的土地价格，最终出现解决土地“剪刀差”与进行宏观调控两者“双赢”的局面。