试论中国失业保险制度的建立与完善，本文主要内容关键词为：中国论文,试论论文,保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照“实践是检验真理的唯一标准”的基本原则和“摸着石头过河”的思维方式推进的中国渐进式改革，发展至今，终于有了全新的成果，这就是社会主义市场经济的诞生。这个丰富并发展了马克思主义的全新概念极大地震撼并随之改变了中国人尤其是城市人的价值观念、社会心理和精神趋向。其中的一个重要的方面，就是市场经济不存在零失业率。高失业率对经济有相当危害性，因此，作为社会主义国家如果没有一套有法律效力的统一的失业保险制度，就谈不上社会主义的优越性。故，本文拟对中国失业保险制度的建立和完善作一探索。
一、我国失业保险简单回顾
早在1951年2 月政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》中，失业保险项目告缺，原因是原劳动制度下的劳动者一旦就业就成为“国家职工”，享有充分就业保障，不担失业风险。50年代初期各地还实行过失业工人救济制度，但1958年后，由于认为社会主义制度下没有失业现象，即告废止。
历史发展到1986年10月，国务院为配合劳动合同制的推行与企业破产法的实施，颁布了《国营企业的职工待业保险暂行规定》，适用范围包括4种人：宣告破产企业的职工； 濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工；企业终止、解除劳动合同的工人；企业辞退的职工。1993 年4月，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的实施范围，由1986年的4种人扩大到7种人，增加了：（1 ）按照国家规定被撤销、解散企业的职工；（2 ）按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工；（3）依照法律、法规规定或者按照省、自治区、 直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。作为一项制度它当然还包括待业保险基金的筹集办法、管理开支、以及享受待业保险的条件规定等等，这些将在后面再作分析，因为虽然它们起了一定作用，但方方面面存在的问题很多，需要重新研究。
历史使人深刻，我们只有分析我国失业保险制度产生的原因，才能看清今日的问题。
二、1986年和1993年失业保险制度出台背景分析
1、计划经济下的统包统配就业政策为失业留下隐患。改革以前， 中国长期实行的是统包统配就业政策，“文革”期间，这一就业政策进一步强化，长期实行的结果是就业渠道狭窄，特别是在产业结构过多地向重工业倾斜，所以制结构日趋单一化的背景下，就业问题越来越突出，大批知青下放农村。70年代末，大批下乡知青返城，城镇就业形势空前严峻。80年“三结合”的就业方针出台，其思路虽然是少一些安置多一些自谋就业，但由劳动部门安置的部分比重很大，有很浓的国家行政安置性质。为培训待业青年，增加就业门路，1978年7 月在大中城市组建劳动服务公司，统一管理社会劳动力。之后，一系列的补充规定的意见出台，由于各部门缺乏协调，经常是一个部门先出规定，过一阶段另一部门再补充具体操作意见，缺乏系统性与长期性。但这种尽量安置的效果只能是低工资、高就业、高福利、低效率。
可以想象，随着就业队伍的扩大和劳务市场以及社会保障体系没有跟上的情况下，统包统分必然力不从心，难以为继。
2、企业平均主义盛行和经济效益下降的现实， 最终迫使企业作出强烈反响并传递到政府。由此，一场改革劳动用工制度的运动便展开了。1986年在新劳动力中实行《劳动合同制》，它和固定工形成双轨劳动力制度，旨在改变企业人事效率、生产率低下情况，并增加劳动力流动，争取劳动力优化配置。同时，国家制定《破产法》，旨在优化企业组织结构。
为了解决合同工之后的生活困难以及破产企业职工生活，形成了四项与此配套法律文件，《国营企业待业保险暂行规定》即为其一。
1993年又出台了待业保险规定，但它除了对1986年制度作“微调”外，基本没有大的变动。它主要是针对企业富余人员和配合转换经营机制条例而制定的，范围仍限定在国有企业，重在国企的思路没变。问题是企业缴了失业保险费，自己的富余人员却无法推向社会。富余人员照样困难，企业加重负担，失业保险金闲置，支出苦乐不均，而且其他所有制企业没有失业保险，养老、医疗等其他社会保障也不健全。
3、劳动合同制本身的不健全与《破产法》的矛盾， 使此项制度很难发挥作用，它们相互牵扯，使问题纠结一团。因为在理论上，失业保险制度应当走在劳动合同制和《破产法》的前面而不是后面，它是失业人的生活保证，但我国的失业保险一开始就滞后于改革。失业保险还应当是一项独立的社会政策，它不仅是对付失业的一项经济措施，同时也是保证社会稳定的手段，体现着一种人道关怀。
三、失业保险面临新的背景
以上分析可见，我国失业保险制度的产生是渐进式企业改革、劳动人事工资制度改革等的产物，是长期确保充分就业政策导致失业现象表面化后的产物，它片面强调所有制问题以及外围环境缺乏劳动力流动机制等多种重要因素，决定了这种失业保险制度的局限。
改革如逆水行舟，不进则退。
（一）市场幽灵
1994年我国确立了社会主义市场经济体制，在企业试运行现代企业制度，而我国的失业保险再次落后于这项伟大的革命。落后的生产力和多种经济成份并存以及国企缺乏竞争力决定了实行市场经济是我国的必然选择，这一选择对国有企业的压力是十分巨大的。人心思变，但也不无惧怕市场幽灵的魔力。一时人心惶惶，失去了安全感。因为总的来说我们不适应这种氛围，不会自我推销，我们对国家的依赖感比过去更为强烈，这一点反映在国有企业富余人员身上尤为突出。据有关部门的几次大型调查表明，40%的富余人员反映，即使给他们失业保险，他们仍然不愿意下岗。这显然是一种出于比较利益的选择。其一，是国有企业有保障，比如养老保险，相互竞争较小，企业中各种关系相对融洽，同时各种福利、补贴齐备，一句话，这给自己和家庭一种安全感。其二，是因为外部环境有种不透明的感觉，市场不透明，养老保障、失业保险不清楚，无法预见。其三，是失业后损失巨大，生活贫困。这就决定了问题不仅仅在于没有失业保险制度，更重要的是，市场经济如何真正冲破这种大锅饭的意识，如何真正的解决失业者的困难。
（二）经营体制改革
市场经济旨在实现市场要素的优化配置，市场竞争是它的手段和体现形式。因此，中国目前除了解决老问题劳动力和优化配置之外，又面临一个新的问题，即公有制要素如国有资产、产权如何走向市场，改革之攻坚成功与否取决于这两个问题的解决，而这两个问题与失业保险制度的建立并完善与否密切交织在一起。兼并、拍卖、破产都涉及到以上诸方面。
（三）失业现象多元化。
另一事实背景是，我国正面临1978年以来的第三个失业高峰，据国家劳动部预测，“九五”期间，全国新成长的劳动力为7200万。其中城镇估计在5400万左在，约有1600万人失业。由于科学技术的采用，国企将会有1500万职工下岗，加上现有1500万下岗人员，计有3000万职工失去工作岗位。同时，破产兼并必定会有一大批职工失业；行业调整也会造成大批失业。“九五”期间的失业率将高达7.4%。农村到1995 期末计有1.37亿剩余劳动力。概言而之，失业现象将呈现以下五方面的特征：1.隐性失业公开化；2.经济结构调整也会造成失业；3.多种经济成分的并立发展导致失业；4.农村劳动力挤入低级行业与城市自愿失业，可能导致的城市低级第三产业农村化；5.农村城市化导致的农村失业。
四、现行失业保险的缺陷
将历史与理论相结合观察今日现状，可以看到我国失业保险现状存在缺陷：
1、首先，将失业保险统称为待业保险，目的不明； 称规定而不称制度，显示了临时性质，故作为一项正规制度的目标与原则便无从谈起。
2、覆盖范围仅限于国有企业职工，违反了失业保险制度统一性，互济性原性，不符合今日市场经济的公平竞争原则；由于它的不完善，致使其它社会保险制度运行受阻；国企内部，由于贫富不均，致使《规定》名存实亡现象出现，可谓“上有政策，下有对策”，鉴于非国有企业职工流动频繁，非自愿失业增多，风险很大，影响了非国有经济吸收就业能力，“再就业工程”受挫。失业现象多元化导致失业的大量增加，1986—1990年受失业救济金的职工仅有20万人，每年5万人，1991 年达到10万、1992年34万、1993年103万、1994年130万。厂内隐性失业增多，拿不到救济金。
3、1986年以来的失业保险由于层次低， 将失业津贴混同于失业救济，既不符合国际惯例，也不符合社会保障固有内涵。失业者享受保障金是一种权利享受，这里没有被救济问题。将失业津贴称为失业救济是对人格的不尊重。
4、给付标准太低。1993 年人均失业救济金只相当于社会平均工资的30%，1994年人均救济金仅为333元。当然， 失业人口生活困难并不仅是救济标准过低的一个问题造成，有些人根本无法享受到救济，而这又牵涉到我国失业人口统计问题和登记问题，以及对非自愿失业的界定问题。隐性失业职工拿不到救济金，待遇标准缺乏详细设计，规定过于粗糙，较低操作性和层次性。
5、给付标准低的原因之一又是失业保险基金来源单一， 只规定按工资总额的0.6%—1%缴费，劳动者本人参与意识不强，不缴纳有关费用，这不利于失业保险基金规模的扩大，也不利于个人责任感和费用意识的建立。
6、基金使用结构不合理，真正用于失业职工救济的太少， 还出现“有钱花不出，有人保不了”现象。例如，1987—1994年8 年共筹集金额83亿元，实际花了35.26亿元，积累48.44亿元。在花出去的35.25 亿元中，真正用于失业救济金的9.66亿元，只占支出的27.4%，用于转业训练和生产自救的18.37亿元，占52.1%，管理费支出的7.23亿元， 占20.5%。另据湖北省对23个市（县）劳动就业部门统计，1993年登记在册失业职工人数仅为5417人，占全部失业职工总数的10%，所征集的职工失业保险2100万元，实际用于支付失业保险职工生活的失业救济金只占征集额的10%左右。
现行失业保险的问题是旧体制与新形势的相背离造成的，一方面是旧制度的不完备，一方面是市场经济要求制度创新，因而过多去分析过去的制度已没有多大的意义，关键在于建设新的制度。
五、建立市场经济下的失业保险制度
（一）总体思路：构思新的失业保险制度必须抓住市场因素对人的心理冲击、经营体制的彻底转变和失业的多元化三大特征。
第一，政府要有使失业成为普遍制度的观念，因此，在舆论宣传方面，使失业风险概念深入人心而不仅仅让它成为某一部分人心中的恐惧和阴影。必须使失业概念深入各市场主体而不只是企业更不仅仅是国有企业。这将创造出一种社会心理上的公平状况，而且这是一种人道上的公平。
第二，需要改变失业保障覆盖范围仅限于国有企业职工的状况，将其扩大到非公有制企业和三资企业、机关事业单位，由于劳动力流动市场的限制，不同行业的不同情况可以强化人们的选择动机，扩大选择余地。就是说各市场主体在全部参加失业保险的情况下，缴费不必统一，但至少每个人要有象征性的缴费，这样一种强制性规定必将造成宣传上的态势，稳定人们的社会心理，从而增进社会稳定。同时要在政策上法律上体现失业保险制度是社会保险三大项目之一的地位，而不再是一种暂时规定，这种规定造成企业不重视、个人不服从等一系列问题。
第三，要使新制度能象养老保险制度那样成为明确的人人可以也必须遵守的制度，则又必须对资格条件作精确的规定，其中如失业概念，要界定非自愿性失业和自愿失业，同时做好失业人口统计和登记制度。只要能准确地界定享受资格条件，则失业保险制度就既可以与解决失业人口问题分开，又能不冲突地相联系，因为解决失业人口落实到每个企业，情况不尽相同，但只要企业能有界定失业与非失业标准，则失业保险制度则可正常运行，同时国家也可以从宏观上把握失业人口问题。
第四，企业界定标准须由一个权威的统一的国家机构制定，企业按自身具体情况实施，安排各行各业失业比例。这个权威机构就是劳动合同制仲裁机构，这又要求企业要有自由的用人和裁人权，国家不得干涉。这必然导致大量隐性失业人口流向市场，但又因为有了失业保险制度，这个问题并不象想象的那么可怕，这是改革的又一次阵痛，但这一步必须跨出。
第五，失业保障制度必须是三方合理负担费用，其中国家一开始要负担一大部分。
最后，失业保险制度和养老医疗保险相比，更要注意外围环境，目前至少有三方面的问题要设法解决，一是前面说过的比较利益选择问题，因此要设法降低国有企业的福利水平，改暗补为明补，计入工资，以减少对国有企业依赖心理，二是要解决现行失业人口生活困难问题，此乃当务之急。三是建立权威的就业中心，以与失业保险期结束后的再就业相衔接。
当然本文并非旨在探讨如何解决目前失业人口问题，但我们必须要有一套与之配套的失业保险制度，因为它是市场经济的“减震器”，和养老保险、医疗保险一起构成我们心理和生活的安全网。
（二）具体制度建设
1、目标与原则
总体目标是建立覆盖所有市场主体的失业保险安全网，在保障失业职工的基本生活前提下，促使失业人口再就业，确保经济正常运行，从而确保社会稳定，建立国家、企业、个人三方面合理负担费用和具有法律效力的强制性失业保险制度。
原则应有四个，即强制性、社会性、合理性和统一性。强制性原则指通过国家立法，建立失业保险制度，以国家强制力推行失业保险制度；社会性指逐步扩大失业保险范围，失业保险基金的统筹层次，实行费用三方负担，实现失业人员管理、失业保险基金管理和就业服务事业（包括失业救济、转业训练、生产自救和职业介绍四位一体）的社会化管理；合理性原则指确定失业保险待遇项目和水平要坚持合理适当原则，一方面不盲目追求高水平，一方面根据社会经济形势变化，适时调整待遇水平，以保证人民家庭生活的稳定性；统一性原则就是要坚持权利与义务的统一。参加失业保险的单位个人必须依照国家法律法规，按照统一的标准缴纳失业保险费。
2、主要内容
①扩大失业保险范围至城镇各类企业及其职工，城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业中方职工都要参加失业保险，使所有非自愿失业职工，都能享受一定期限的失业津贴并获得再就业机会。这是共和国公民的权利。同时可以增加非国有单位对人员的吸引力，有利于分流国有企业多余人员。
②制定三方合理负担比例。企业按当地职工年平均工资1 %交纳保险费，个人交纳不超过0.5%，基金不够使用时，首先动用积累， 仍不够时，由国家财政补贴。
③建立资格条件的有关规定，严格规定就业期、受保期和非自愿失业。就业期目前应该放长一些，以减少市场流动，国家应有各档次的规定标准，尽量精细化。
④制订给付标准一般原则，此处涉及给付标准和给付期限。按照国际劳工组织对发展中国家要求，失业津贴应大致达到失业者离职前工资收入45%左右，以前一年该地区社会平均工资作为依据，同时要考虑失业者个人特殊情况，建立家庭经济调查制度，以体现给付标准的公平与合理。给付期与受保期应有相应的比例，须作细化的规定。
⑤改变目前失业保险基金使用结构不合理状况。基金的80%部分应用于失业职工的失业津贴以及此期的医疗补助费、丧葬费等费用，严格控制转业训练费和生产自救费的比例；
⑥要有统一的基金管理机构，改变目前的混乱状况，同时另设基金运营机构和监督机构。
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