城市化进程中的制度障碍分析，本文主要内容关键词为：进程论文,障碍论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2002)01-0070-03
一、制度安排对城市化的影响
新制度经济学认为，现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动的，土地、劳动和资本这些要素，在有了制度时才得以发挥功能，因此制度是重要的。诺斯等人认为，发明、规模经济、教育、资本积累等等是经济增长本身，而非经济增长的原因。经济增长的关键在于制度因素，一种提供有效的个人刺激的制度安排是促进经济发展的决定性因素。有效的制度安排促进经济增长和发展，无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展。城市化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排密切相关。如果缺乏合理的制度结构及有效的制度创新，或是提供不利于生产要素重新集聚的制度安排，即使发生了结构转换和要素流动的动力，亦并不必然导致城市化或城市的正常发展。
制度安排对城市化的影响，主要体现在以下四个方面：(1)通过有效率的推进农业发展的制度安排，促进农业生产效率和农业产出水平的提高，使得农业部门在维持本部门再生产的同时产生农业产品剩余和劳动力剩余，为非农产业和城市化的发展提供推力；(2)通过有效率的推进工业、非农产业发展的制度安排，促进国民经济的工业化和非农化，从而加快农村工业化进程，为吸收农村剩余劳动力创造必要的拉力；(3)通过有效率的经济要素流动的制度安排，使农业部门的要素流出推力和非农业部门的要素流入拉力形成结合与集聚的合力；(4)通过有效率的推进城市建设的制度安排，促进城市基础设施的发展，以满足城市非农产业和人口集聚对城市公共品供应和不断增长的需求。
城市化加速是20世纪的众多奇迹之一。1900年，世界城市人口比重是13.6%，而且前城市居民已超过55%。一个毋庸置疑的事实是，几乎所有市场经济体制较健全的国家，城市化水平较高，而几乎所有的非市场经济国家的城市化远未成功。这足以说明市场经济制度是城市化加速推进的制度基础，换言之，市场机制是促进乡村人口和资源向城市加速集中的基础性机制。作出这种判断的理论依据是，城市化加速推进的基本途径和主要内容是人口和资源等经济要素的自由流动，不存在任何的人身依附、土地依附或政治依附关系。世界各国的经济发展表明，人身依附关系越显著，越阻碍人口和经济要素的流动，同时也就越阻碍着城市化的快速推进。只有市场经济体制才创造了人口和经济要素自由流动的制度前提，并通过利益机制促进资源包括乡村人口向具有规模效益、聚集效益的城市区域流动。
二、制度阻碍：我国城市化滞后的深层次原因
就现阶段而言，我国城市化滞后于工业化，这其中固然有多方面原因，但制度阻碍却是城市化滞后的深层次原因。
改革前之所以在长时期内排斥市场机制的同时阻碍城市发展，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”不创造价值，部分“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展。为了优先发展重工业，为了缓解日益尖锐的城市福利与政府财力的矛盾，政府采用户籍管理制度将城乡差别制度化，农业劳动力被人为地限制在有限的耕地上，致使我国城乡矛盾、产业结构失衡不断加剧。为了有效地阻止农村人口向外流出，政府还相应地建立起迎合城市居民偏好的福利制度。除了住房、医疗、教育、养老等一系列排他性福利之外，以保障城市劳动力就业为目标地排他性劳动就业制度是这种福利体制的核心。
我国20多年的改革开放，尤其是市场经济的发展，传统的计划经济体制框架已经解体，但是计划经济的惯性依然存在，尤其是在城乡交流、城市管理等方面，传统计划体制的痕迹大量存在。迄今为止，我国仍然存在城乡分割制度，也就是说，尽管改革以来人口流动已经不像以前那样受到严格的控制，但农村劳动力到城市就业，仍然要受到各种制约和限制，从而使我国农村剩余劳动力的转移没有像刘易斯所说的那样，由农业部门向城市非农业部门合理有序流动，而是被较稳定地固定在了农村狭小的耕地上。一方面我国市场经济的发展为农村人口进城提供了强大的刺激，另一方面又用行政手段来控制农村人口进入城市尤其是大中城市。在这种机制作用下，我国城乡间的人口迁移具有非均衡性、非市场性、非开放性和非公平性的特征。这种机制同时导致一种日渐严重的恶性循环：农村劳动力日益过剩→过剩劳动力没有正常的流出渠道→过剩劳动力的沉积导致农村劳动力的边际效率下降→并不丰富的农产品大部分满足农村低水平自耗后，只有很低商品率→农业的低商品率限制了非农产业特别是轻工业的发展→导致城镇经济缺乏活力，城镇就业岗位不足→进一步严格限制农村人口向城市转移。
三、制度创新：加快我国城市化的根本保障
从以上分析可以发现，在我国城乡之间，制度障碍极大地阻碍了人口的正常迁移，影响了城市化的进程。因此，在今后的经济发展过程中，逐渐消除这些制度障碍，不断推出适应城市化发展规律要求的制度安排与制度创新，这是加快我国城市化进程的根本保障。
1.打破以户籍制度为核心的传统城乡分割制度，建立符合我国国情的适应社会主义市场经济发展的现代城乡户籍管理制度。从国际通行的人口管理制度来看，户口是表征公民居住区域的一项证明，只能具有人口登记、管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能，它本身并不反映公民的职业身份。我国现行的户口登记办法，以农业和非农业作为划分标准，在最初建立时，曾反映了公民的居住区域和职业身份。具有农业户口的人，居住农村，从事农业生产；具有非农业户口的人，居住城市，从事非农业生产。改革开放以来，随着社会流动的加剧，人们的从业结构日益复杂化，原来农业、非农业的户口划分已经不能准确反映人们的职业身份和居住区域，这就给人口的登记、管理以及人们的工作、生活带来了诸多不便。所以，改革现行的户口登记办法，与世界人口管理制度相接轨，以居住地为标准，确定公民的户口类型，应当成为我国户籍制度改革的基本方向。
以居住地为标准登记户口，户口必然随着居住地的变化而变化，这就要求对居住地户口实行灵活的动态管理，可以把它分为常住户口、暂住户口和寄住户口三种登记形式。公民通过迁移，在某一地域定居下来后，即可获得该地域的暂住户口或寄住户口，然后根据其暂住或寄住时间的长短、就业岗位或生活来源的性质、在暂住地或寄住地的表现及贡献大小，决定他能否取得该地的常住户口，取得常住户口后，就可以和常住地的永久性居民一样，享有完全等同的权利与义务。建立这种居住地户口的弹性管理体制，一方面有利于城乡之间、不同城镇、城市之间人员的合理流动，为他们进城或在不同城镇、城市就业、生活创造必要的条件；另一方面，有利于调动进城农民和异地就业人员的积极性，增强他们的进取心和对流入地的认同感，保障城乡社会的稳定，促进城乡经济的共同繁荣和可持续发展。
2.构建和完善全国统一的社会保障体制。科学合理的社会保障体制是劳动者个人和社会的对应关系，而不是单位、部门、产业、地区和劳动者的对应关系。我国目前的社保体制，社会化属性不健全，个人拿一块，单位拿一块，地方政府拿一块，这种体制不适应市场经济要素流通的客观需要，更不适应当前我国人口布局结构大调整时期的需要。建议一次到位地建立全国统一的社会对个人的保障制度。具体来说就是由中央政府代表全社会对每一个劳动者提供保障，个人向国家财政上缴社会保障税。
新的社会保障制度积累的基金恐怕十几年之后才能正常运转，历史的欠账目前必须采取特殊的弥补措施。其实这笔基金客观上已经存在，不过是存在形式不是社会保障基金。这就是城乡可利用土地的地租中，体现所有权垄断的绝对地租部分。
我国现行的土地公有制，应成为我国公民安身立命的根据保障。农村劳动者进入城市之后，由农民变市民，他们的社保基金，可由他们原来占有的土地的地租来解决。解除土地承包关系之后，社区应退还给他们等量占有的那一份土地的地价款，将这笔钱上交中央财政，他们的社会保障基金账号上就有了社保基金。如果社区拿不出地价款，土地应无偿划归国家所有，由国家向使用者逐年收租，租金计入社会保障基金。如果为了稳定农村经济关系，减少阵痛，暂不收回那部分耕地，中央政府可下决心一次到位地收足城市建城区地租，只要保证1平米收1元钱，14 000～17 000亿元是足够支付城乡劳动者社会保障费用的。
3.在政策上消除农民进城的制度障碍，构建和完善城乡统一的劳动力市场。劳动力市场是市场经济的核心支柱之一，只有统一的劳动力市场才能实现劳动力资源的合理流动和有效配置。市场机制要充分发挥作用又要求具备生产者和消费者自由选择和平等竞争的机会，因此应支持和引导农村劳动力向城市有序流动，进入平等竞争的统一的劳动力市场。
收稿日期：2001-07-08