一、导论
（一）研究背景
改革开放那么多年以来，我们国家正处于社会的转型期，由计划经济体制向市场经济制度的转变并且得到不断地深入和完善。制度的创新自然也伴随着法律体系在不断地建构和完善，社会保障制度在不断地健全和普及，科学发展观在不断地贯彻和落实等等，只有这样才能建设更好的国家，社区治理也愈加完善。各类社会组织也开始兴起并不断壮大，截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，吸纳社会各类人员就业734.8万人，形成固定资产2311.1亿元，接收各类社会捐赠610.3亿元。随着社会经济科技的发展，各行各业分工越来越细化，社会组织涉及范围也越来越广。其中草根组织跟随着社会发展的脚步，无论数量还是质量都日益精进，在社区治理中发挥着不可替代的作用。生活水平的提高也让人们越来越注重生活质量，注意力投放到草根组织问题上，于是很多社区民众自发地建立起草根组织。
（二）国内外研究现状
1.国外研究概况
对草根组织进行专门性研究，在国外学术界实际上也不多。其中象征性的有大卫.史密斯对于草根社团的论述，在他看来草根组织是具有明显的志愿利他主义的、基于本地的、显著自治的、志愿者运行的政治的非营利组织。史密斯认为草根组织主要的组织形式是社会团体，组成人员主要是志愿者，由他们正式来完成大部分的工作，承担为公众服务的责任。大部分西方学者主要把精力放在对非营利组织进行概念研究，不乏有几位突出的优秀代表人物。而他们的观点主要有，例如有萨拉蒙等人根据组织的结构，内容和运作概括分析得出，认为草根组织有五个很突出的特征，分别是非营利性、组织性、自治性、志愿性和民间性。草根组织作为非营利性组织的一种，自然是不以盈利为目的，主要是为广大居民提供公共服务。任何一个组织，哪怕是仅有几人组成，只要是组织都会具有组织性。草根组织是基层组织，内部事务政府基本不干涉，主要由组成人员自治。而组成人员大多是志愿参与的，组成人员大多是民间人士，不具备显赫的身世地位，所以草根组织也具有志愿性和民间性。在他们看来，如果一个组织兼备这五种特征，无可厚非它属于草根组织行列，这种概念在学界引起了一阵轩然大波，在全世界得到了较为广泛的认同和赞赏。
2.国内研究概况
目前在我国草根组织作为兴起的新组织得到迅速发展并在社区治理中发挥着不可或缺的作用，在深受社会成员关注的同时，随着其深入发展的脚步，更多的问题也开始显露出来，涉及各方面。康晓光教授通过对众多国内学者研究的概括分析，综合他们的观点，提出了一种如何对非营利组织进行分类的方法，以组织创办的性质为根据进行分类。将组织主要分为三大类：“官办型”、“半官半民型”、“民办型”。另外就康晓光教授看来民办型的非营利组织一般就是所说的草根组织，这种分类方法根据其出身的官方色彩程度进行分析类比。草根组织不是凭空产生的，在历史上早有民间组织的存在，不过在当时并未受到广泛关注，不被重视，因此多年来并未有显著发展，今时不同往日。后来在1949年新中国成立以后，为了进一步发展国家开始进行大规模的社会主义改造，草根组织一度被搁置中断。1978年改革开放给草根组织的发展带来新的契机，不仅社会发生着巨大变化，这种变化在草根组织中尤其显著。人事无穷，随着社会不断发展，随之各种社会问题纷至沓来，所以需要第三方的调节平衡，草根组织应运而生是必然趋势。徐宇珊则关注于草根组织未来的发展趋势，并把它分为五大类：从势单力薄到如雨后春笋，从孤军奋战到合作抗敌，从精英治理到制度化建设，从沉默少言到踊跃发言，从不受重视到家喻户晓。从这些学者的观点中不难看出，普遍认为在社区治理中草根组织的发展应侧重向多元主体的参与、相关法制的健全，民主参与协商等方向发展。
二、社区草根组织发展困境
（一）社会传统因素的制约：政社不分、党社不分
非营利组织的非盈利性，公益性等特性决定了它本质上不同于行政化的组织-政府机关。就目前情况来看，而我国很多非营利组织有浓厚的官办色彩，被官僚化、机械化，行政化严重腐蚀，失去原有的风貌。由于我国悠久的几千年中央集权封建历史，导致等级制深入人心，就算经过时间的洗礼，还是有些印记。草根组织也是深受社会传统习惯的制约，政社不分，别说普通居民，就连政府工作人员也分不清概念，更别说进一步发展了。而且一直以来大家已习惯自上而下模式的组织形式，对自下而上的组织形式会有抵触情绪。目前，可根据草根组织的性质，官方色彩程度对其进行分类：即官办、官办民助、民办官助和民办四类。现实情况是官办的非营利组织占有发展的绝对优势及主导的地位，民办的处于劣势地位基本被压制无法取得进一步发展。这些自上而下产生的社会组织从成立到发展一直受到政府控制，它们的利益也与政府有着密切联系。自下而上的由底层民众组成的草根组织才是真正意义上的草根组织，但民办组织没有政府的支持难以持续，这就需要有后台的支撑-民众的力量。
（二）法制与体制的不完善
当前，我国还没有出台专门为城市社区草根组织制定的法规，对城市社区草根组织管理的主要依据是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。两种依据分别写着一套管理方法，管理的主要内容是关于草根组织的登记注册以及日常的运行过程。两套管理方法的同时存在容易出现互相矛盾，出现矛盾时该如何取舍，这就是双重管理体制下的弊端。社会组织想要合法存在必须由申请人向主管单位出示相关证明，即来自主管单位的批准文件。但批准文件并非随便可以授予，一旦颁发此类文件就得对其今后的发展承担监督责任，为公众负责。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆正因为如此很多政府机构不愿冒险承担这种责任，不愿担任业务主管单位，怕撇不清关系惹祸上身。业务主管单位的缺乏间接导致草根组织注册登记越发困难。三角形结构被认为是最稳定的结构不是没有道理的，双重管理体制出现问题双方都会推卸责任，甚至会把应履行的职责推给对方，很难明确划分职责，致使双重管理体制出现了诸多漏洞。
（三）经费不足
经费问题历来是社会组织会面临的一大难题，不仅是我国草根组织会面临的普遍问题，各国情况都差不多，但我国资金问题似乎更为严重。由于经费不足，来源不稳定，有些组织不得不为了生存和发展，违背组织创办的宗旨，想尽办法开拓渠道从事经营性活动以维持组织生命。城市社区草根组织获得资金的渠道有如下几种：政府，企业和个人，服务性收入，国外援助。目前主要依靠政府资助的草根组织大多属于官办性质，实际上还是由政府支持和控制日常事务，例如像社区或者街道服务中心、再或者是社区的养老院和福利院等提供公共服务的机构的，他们的经费需求量大，一般企业或个人无力也不愿承担，所以主要来自于政府财政预算。官方色彩浓重的草根组织有政府支持，但民办型的要想获得政府的资助是需要下一番功夫的，想要获得经费继续维持下去只有依靠社会赞助，也就是社会公众对社区草根组织的赞助，包括个别企业捐助和公众捐赠。但是相当一部分企业家缺乏公益精神，没有为社会多作回报的意识。因此，想获得企业捐助也需组织花费一番功夫去争取，用组织的发展前景和实力向企业家证明其存在的价值。还有一种经费来源就是服务性收入，但由于草根组织的非营利性，城市社区草根组织从事的多半是低偿服务，因此服务性收入很低，难以维持一个组织日常运作。国外援助对一些知名度高，有一定规模的不乏是个不错的选择，而对于一些名不见经传的小组织，想要申请到援助基本是不可能的。
三、社区草根组织发展的对策
（一）合理定位，处理好与政党关系
从中国社会发展历程来讲，政党还有非营利组织都是当今社会发展的产物。这些社会发展产物的出现，将中国社会划分为两种结构体系：一种体系是组织化社会，另一种是社会组织化的体系。在未实现完全的现代化之前，上面两种社会体系会同时存在于中国社会中，这就决定了他们是中国主要的社会体系，处于领导核心地位。而且作为掌握国家命脉的执政党-共产党，不仅要接受非政府组织的出现，也要支持引导非政府组织的发展。中国目前正处于社会发展的转型期，从非政府组织的发展和管理中可以预测未来我国非政府组织的发展前景趋势，非政府组织需要经过很长一段时间的历练和沉淀才能逐渐成型，能够充当公共服务的主体。所以，在之前的管理体制下，非政府组织必须认清自己在社会中的角色，进行合理定位，关键是分清自己和政党之间的区别，处理好彼此之间的关系。这会直接影响到非政府组织的自下而上还是自上而下的模式及其活动范围是否受限、方式是否多样、效果是否显著等。
（二）充分意识到政府的重要性
在中国，政府从古至今一直都是整个国家的核心所在，在社会生活中承担着主导地位。因此，社区草根组织要想得到深层次的发展必须有政府的认可支持，不然无论经费还是登记注册都会受到各种限制，更别谈进一步发展。历史上我们国家曾经历过几十年的计划经济时代，正由于这种体制政府不仅充当调控的角色，涉及各方面的管理，以至于人们逐渐对政府产生依赖感。近年来的体制等各方面的深入改革虽然逐渐改善了人们之前对政府无条件相信集中管理模式的观念，但由于历史原因其影响力和行政力依然渗入社会中，影响着人们的生活，需要时间来纠正。总之，草根组织需要一个强大的领导力量-政府的宣传，组织民众参加活动，让公益精神和志愿服务被广为人知，然后被广泛接受积极参与。政府为民众提供良好的生存和居住环境有着义不容辞的责任，但由于政府的唯一性决定了其无法事无巨细监管社会各个方面，要么就是回到专制时代，答案当然是否定的。政府无法提供各领域的公共服务，首先是经费问题，也没有那么多人力资源可调控，所以特别需要社会各界的志愿参与。
（三）建立有利于社区草根组织持续健康发展的法制环境
为发挥草根组织对社会的积极作用，对各种类型，各个领域的草根组织进行有效的规范便于其一直沿着法治轨道继续迈着健康的脚步发展。而且迫切需要重新审视现在使用的法规制度是否符合现在发展的脚步，不断更新进行修正和改善，才能焕发出强大生命力，才不会失去有效性和合法性，致力于建设一个能包含所有非政府组织的部门，并积极促进各类草根组织健康发展而且在宏观层面上设计让政府对其进行监督和管理的制度框架。
（四）加强社区草根组织宣传工作
目前由于草根组织发展起步晚，相比国外体系不够完善，尚处于起步阶段，仍需进行好宣传工作，才能进一步发展壮大组织规模。我国专家学者对社区草根组织研究还不够细致深入，未作过明确的界定，以至于人们对政府以及营利组织和社区草根组织是什么分不清，它们之间的关系不甚了解，还有各自在社会中发挥的作用也不清楚。其次，社区草根组织作为一个社会组织自己也还没有形成系统，自律机制也不完善，各种类型组织能力相差悬殊层次不齐，这一部门的整体能力发挥受到影响，社会的认可度也会因此下降。因此，发展社区草根组织，首先应该让社会大众对它熟知，而不是仅停留在听过的层面上，需对它的相关性质、作用、地位有一个大致了解。
注释
①刘焕臣：《环保草根组织“绿行齐鲁”的组织发展与挑战》.山东大学,2017年。
②吴建超：《中国城市社区草根组织建设研究》.内蒙古大学,2009。
作者简介
杨施伟，1994,女，汉，研究生，江苏省南通市，南京工业大学，211800，行政管理。
论文作者:杨施伟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第30期
论文发表时间:2020/3/13
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