粮食主产区的困惑与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,主产区论文,粮食论文,困惑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
1993年4月，安徽省执行中央有关精神，放开粮价，放开经营。 原设想粮市放开后，粮价可主要由市场决定，政府主要行使宏观调控职能，粮食经营的财政补贴会很快取消。但运行的结果是出人意料的，经历了半年时间的相对稳定之后，从93年10月起，粮价一路飓升，中央及省政府采取了一系列经济、行政手段，方在较高的价位上得以控制，购销两头都形成了较大的牌市差价，经济又一次陷入波动，整个粮食购销体制形成双轨制。
按说，粮食大幅度涨价对粮产区来说应该是有利的，但这场波动给安徽省带来更多的恰恰是利益的直接损失和思想上的种种困惑：
从农民利益来看，首先定购粮牌市差价幅度太大，且以平均差价0.3元计，全省定购任务共计71.3亿斤，农民卖给国家比投向市场要少收入21.39亿元。农民称这笔损失为暗税。其次， 农民在农资价格上吃亏更甚。如今农资供应几乎纯粹受市场调节。由于供求矛盾突出，农资价格一直呈刚性的全面涨势，95年尿素由1150元/吨涨至1800—2400元/吨。农民卖粮是定量定价，粮价是几分几分的涨，真不受市场调节的只占20%左右，而农资的涨幅是成十上百，况且农民所有农资消耗的成本全部要由自己承担。全省每年化肥需求量为730万吨， 仅涨价部分就要农民多支出几十亿元。粮食提价得到的好处绝大部分被农资涨价所抵销，据农民自己算帐，95年农民种粮实增收入人均仅几元钱。
在这样恶化的生产条件下，粮食生产受产前产后两头挤压，农民一年到头辛苦白忙，何来积报性？全省各地要求核减定购任务的呼声越来越强烈，有些地方甚至自行核减，确实是缘于无奈。
从城镇居民的利益来看，全省定购任务中38亿斤用于城镇居民口粮供应，然而据调查，长期以来大部分粮店在大部分时间要么无平价粮出售，要么只有陈粮次米，品种单调，用居民的话来说，粮食企业是“用黑白电视来平抑彩电价格”。据合肥市场物价局专项调查结果，70%左右居民常年在市场上买高价粮。如果从全省的角度，考虑到各地消费水平的差异，把这个比例降至50%计，全省非农人口1000万，人均每月口粮20斤，国家平价粮为0.92元/斤，按牌市差价0.4元计，那么全省城镇居民每年要多支出4.8亿元。财政每年用于口粮补贴的资金是1个亿，人们不禁要问有500万人没有实得这部分补贴，那么这笔资金落在何处？ 说来国营粮食企业掌握着70—80%的粮源，为何有少则50%的口粮源于市场供应？其中的奥妙尽在于“黑白替代彩电”之中。在双轨制条件下，一些经营单位为了自身的利益，或采取平转议或在平、议之间形成“中间价”卖大户等等，从中牟取暴利，广大居民对此极为愤懑。
从全省利益来看，作为粮食大省，83%的农民，农民的利益损失说到底就是放大的全省利益的损失。而上述粮食产供销方方面面的利益损失归根到底都表现为财力的不堪重负和经济发展的严重落后。从以下一串数字中可以略见一斑：
1.财政不堪重负。由于体制与政策原因，决定着我国粮食问题上从生产者到经营者、消费者无一不享有财政补贴。而产粮区产量越高，所需补贴越大。据统计，1980—1991年安徽省用于粮食方面的财政补贴达74亿元，粮食系统政策性亏损挂帐累计高达30亿元，致使财力陷入非常困难的窘地，而对受补者而言，这笔补贴只是杯水车薪，远不能解决各环节的损失问题。据调查，95年安徽省很多地方收购又出现严重的打白条现象。
2.粮食增产财政不增收。作为全国举足轻重的粮产区，安徽粮食增产与财政不增收的矛盾异常突出。 如今全省粮食总产较改革前增加200多亿斤，几乎翻了一番，而财政收入中来自农业部分仅占8%， 全国粮食百强县之一的寿县问题更加突出，粮食生产与财政收入的关系90年以后为负数。
3.工农产品剪刀差扩大带来巨大损失。1979年至1994年16年间，全省向省外净调销粮食2388.5万吨，调出价远远低于市价。每年调出大量粮食，调入大量工业品，这一低出高进的不平等交换中所损失的国民收入达几十亿元。
4.产业结构严重落后。作为产粮大省，安徽义无反顾地长期担负着维持全国粮食种植面积稳定、保证粮食供给的社会重任。其结果造成自身农村经济结构长期以农为主，特别以粮为主，粮经作物比重为79:21；农村就业比重及来自农业的农民收入均占70%。近几年安徽省乡企在国家和省政府重点倾斜下迅速发展，然与发达地区相比，产值只及江苏、山东的1/4。
由此我们不难得出这样的结论：作为粮产区，产粮越多，负担越重；贡献越大，吃亏越多，经济越落后。长期以来，安徽一直未能走出“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”的怪圈。在市场经济迅速发展的今天，如果长此把作为基础之基础的粮食生产建立在如此严重的利益失衡的体制之上，那么有谁堪背着如此重负继续吃亏下去？如今全国余粮省由50年代的21个急减至8个，岂不是一个有力的实证？长此下去， 说粮食生产甚至整个经济潜伏危机绝非耸人听闻。
二
中国的粮食问题早已不是单独的粮食或者农业问题，而是涉及整个国民经济全局的问题，究其成因，必须从深层次及国民经济全局的高度来加以分析。
首先，中国特有的超小规模的均田制为基础的粮食供给模式对应市场经济条件下的社会需求是我国粮食问题不可回避的根源。众所周知，我国的农业生产是建立在2亿多农户、人均1.3亩土地的基础之上的。土地是农民安身立命之本，粮食产量70—80%主要也是用于自食自用，每户提供的商品粮十分有限。安徽省号称40%的商品率，实际上除去农业税费等部分，真正通过市场交换的比重也就是20%多，这样有限的商品粮对应市场不断膨胀的饲料、工业用粮以及“民工潮”的新需求，供求矛盾突出，价格趋涨已是不可逆转的现实，也是市场波动的根源所在。而千家万户超小规模的农民小生产对应变化莫测的大市场的供求模式与农业生产周期较长的特点相结合，又放大了市场的波动性。所以，以全面放开的市场需求与自给自足的粮食供给相结合，是经济生活中之大忌，它使得价值规律配置资源及效率第一的原则均不能发挥应有的效应。
第二，双轨制中的国有粮食企业身兼二职，难以运作。在双轨制的前提下，国有企业虽然担负着执行国家宏观调控、平抑粮价的职能，但更主要的变化在于改革后它已成为自主经营、自负盈亏的企业实体。作为企业，它本身属于宏观调控对象，在市场上追求收益最大化也无可厚非。而政府宏观调控职能是反市场行为，要在各类经济活动中处理不同利益主体间的利益关系。把如此相反的两种职能集于一身，不但不可能很好地代表国家利益，起到真正的调控作用，也不能实现公平竞争，助长了寻租行为，造成管理混乱，在市场波动中甚至起了推波助澜的作用。95年全省曾对758个粮食独立核算单位进行一次大检查， 查出一些粮企擅自动用定购粮、专储粮用于经营性牟利，采取轮空、虚报、冒领等办法套取补贴等，非法所得达8583.5万元。这种双轨制的运行机制不解决，最终将给农民和国家利益带来更大的损失。
第三，国家宏观调控能力下降。我国各级政府一直未放松过调控粮市，为此所耗费的财力已达到自身承受能力的极限，但实际绩效却不理想，为什么？首先，调控力量分散，形不成有力的宏观控制核心。目前，中央主要依靠地方政府和国有粮食系统来调节粮市。由于后二者利益独立化，在市场经济原则下，追求收益最大化的主体不同，就会出现许多全局利益与局部利益、大道理与小道理之间的矛盾，很难形成统一的目标和系统性。如果说保粮食的总体平衡特别是商品粮供求平衡是全局利益的话，那么在现实中就会与保地方财政和农民增收的局部利益产生冲突和矛盾，在利益的讨价还价中弱化中央调控的能力和力度。其次，调控手段不成熟。在新旧体制转换之际，粮市一遇波动，宏观管理手段陈旧、调控滞后等弱点就充分暴露出来。如在历次的粮食波动中吞吐、提价等措施的运用上，时机、幅度、数量、方式等方面都掌握得不尽理想，调控政策也存在着很多不配套问题，其结果大大削弱了调控的效果。整个宏观调控体系有待于进一步健全和完善。
三
改革走到今天，要想在不触及以上诸方面深层次问题的前提下，即在粮食供给如此有限而消费需求如此激增的矛盾之间寻找一个平衡点，同时又要扭转目前生产者利益严重受损的局面，真是谈何容易？多年以来我们一直在探索解决的途径，但是那些“渐进式”的改革效果都不太尽如人意。看来深层次的改革难点是回避不掉也绕不开的，唯一的选择只有釜底抽薪。近几年来，我国粮食生产方面相对稳定，连续几年价格上涨也刺激了农民种粮积极性，因此我们应当抓住当前的有利机遇，不失时机地放开粮价、放开经营，国家以扶持粮食生产和粮食储备为核心，以提高粮农比较效益为目标，确保粮食总供给与总需求的总量平衡，在此基础上，构建自主经营、自负盈亏的市场主体，公平竞争的市场机制，灵活有效的政府调控体系，通过市场机制充分发挥优化配置资源的作用。
鉴于93年粮价放开后出现的问题，我们认为放开的同时，关键在于尽快建立起与市场机制相匹配的宏观调控体系。而恰恰不是宏观调控的弱化甚至放开不管，完全听任市场调节。当然也不是依靠过去的行政管理手段，而是要求政府运用经济手段、法律手段调控粮市，更要从深层次考虑解决旧体制带来的约束。这里我们将从政策和体制方面入手提出几点对策建议：
1.必须推进土地的适度规模经营。要从根本上解决粮食问题，“均田制”是不可回避的难题。这个难题不解决，农村2 亿多剩余劳动力转移不出去，粮食商品率得不到提高，粮食供求总量的平衡就难以从根本上解决。目前在稳定家庭联产承包制的基础上，纯理性的“扩大土地规模经营”还不具备条件，它必须与农村的乡企、小城镇发展结合起来。在这方面沿海发达地区已经走出了一条成功之路。在江苏，随着农村乡企、小城镇的发展，剩余劳动力转移，以工补农已经实现，农场式土地规模经营模式已悄然兴起。它代表着我国农村土地规模经营的发展趋势，值得我们不断借鉴和探索。
2.强化国家对粮食产业的扶持和保护。粮食生产作为受市场风险与自然灾害双重影响的弱质产业，同时又是人类赖以生存的第一产业，在世界各国，无论是生产过剩还是短缺国家都普遍实行粮食保护政策。根据我国国情，我们认为，对粮食产业的扶持，应着力于保护和促进生产环节，而不能面面俱到，由生产、流通一直补贴到消费的方法是不切实际的，更是财力所不堪承受的。具体说来，应重点抓好以下几个方面：
一要加强国家对粮食生产的投入力度。包括：①承担大中型农田水利基本建设；②加强农业科技研究和农用科技推广；③粮食商品基地建设等。国家在建设和投入上，首先必须明确扶持什么、发展什么、限制什么，不要把有限的资金用在与政策选择目标不一致的地方。
二要健全和完善商品粮生产的价格保护制度。从世界农业经济发展经验来看，实施价格支持政策是保护农民利益抵御市场风险的最有效的办法。各国通常都采用粮食保护价制度。我国从90年开始也实行了这一制度。但从几年来的执行情况看，在很大程度上落了空。究其原因，主要是粮食风险基金制度不健全，资金不落实，财政对保护价高于市价的差额补贴不兑现。今后一定要严格按中央精神，建立起可靠的风险基金制度确保基金来源。
三要加强国家粮食专项储备体系，国家储备调节体系是调控粮食市场以丰补歉、应付突发事件的主要手段，粮食购销实行市场化经营后，国家粮食储备调节体系应从现有的粮食经营部门分离出来。统一全国粮食市场，当全国或某些地区粮食丰收，市场粮食收购价低于国家最低保护价时，由储备调节体系按国家保护价收购，直到价格回升到保护价之上；当粮食减产，市场零售价高于最高限价时，由储备调节体系抛售粮食，平抑市价，为了应付突发事件，国家储备调节体系应有一个最低安全储备。综合我国历次粮食生产消费波动情况和世界粮农组织经验，最低安全储备线不应低于消费量的18%，在我国大体以2500万吨左右为宜。
四要适当利用粮食进出口调节我国粮食供求总量。粮食供求趋紧在我国已是不争的现实，固此，适当利用粮食进出口制度来调节供求总量平衡是十分必要的。但是，若把粮食进口作为解决我国粮食缺口的主要渠道，在我国粮食市价近几年持续高于国际市价的前提下，是十分危险的。为此，必须建立全国统一的粮食进出口制度，根据国内供求状况决定进出口情况，以免国际粮市对我国粮食生产造成冲击，引发我国市场波动。
3.在保证粮食自给的前提下，实行地域分工。我国地域如此辽阔，各地资源、经济发展水平差异极大，要实现各地都自求平衡是不现实的，必须实行地域分工，扬长避短，这也是经济发展的一般规律。根据国家财力有限、粮食商品率过低的实际，我们建议国家应把扶持重点放在商品粮基地建设上，以集中有限资金获取最大效益。目前全国共有粮食商品基地县500多个（安徽省46个），粮食产量占全国总产量的60—70 %，国家可以通过合同形式，将双方权利、义务确定下来。这样既可以集中财力、物力解决粮食生产区的问题，又可让少粮地区放手调整农村产业结构，有利于发挥比较优势，建立区域经济，发展规模经营，实现全国农业生产力的合理布局。
在此基础上，建立销区对产区补贴制度。①采取销区高于产区收购价调入粮食的办法，或以税收的形式即国家新辟一种税赋，统一从粮食调入省和以粮食为主要原料的加工业特别是发达地区征收，用于粮产区的农田基本建设和科技项目推广的扶持。②实行粮食调入地区要委托产区代购代储制度，建立销区之间的分工协作，解决产区既产粮又储粮占用大量生产资金投入的矛盾。粮食储备也应适当向销区转移。③以粮食为主要原料的农产品加工企业应尽量建立在产区，延长产区粮食产业链条，把尽量多的粮食增值收益留给产区。
4.引导和帮助农民组织起来对应市场。当今农民最大的弱点在于无组织，形不成合力。让分散的农民个体进入市场，去面对汹涌而至的市场经济大潮，不仅具有极大的盲目性和波动性，而且使农民利益受到极大损失。因此，必须大力发展农工商、贸工农、产加销一体化经济组织及各类专业协会、联合体等组织，引导和帮助农民通过组织形式加入市场竞争，逐步提高农民进入市场的组织化、专业化程度，形成农工商贸技风险共担、利益共享的共同体，以对抗和分散市场风险对农民利益的损失。