影响党内监督实效的因素分析，本文主要内容关键词为：实效论文,党内监督论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004-0544（2007）10-075-03
监督即监察与督促，主要是监督权力的运作过程。党内监督，主要是指党员之间、党组织和党员之间，依照党章和其他重要党内规范所进行的相互监察、相互督促的活动。党内监督是为了保证我们党在执政过程中，权力的运转不超出法律规范和社会道德所许可的范围，不滥用权力，也是为了防止出现大的失误，保障党的路线、方针、政策的实现。与国家政治生活中的监督不同的是，党内监督是党的自我监督，其成效往往取决于党自身是否重视或是否愿意接受监督，这就带有很大的不确定性。这也是所有的同体监督的局限性。因此，在西方社会，来自本组织之外的监督往往是最大的监督力量。中国共产党能否克服同体监督的局限性，就成为党内自我监督的关键。要克服这种局限性，使监督的功能真正转化为实际效力，就需要有一定的制度来予以保障。[1]
为了建立健全强有力的监督体制和机制，我们党做出了艰辛地探索和努力。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施，是加强党内监督工作的重大举措，是党内政治生活中的一件大事。《条例》以“三个代表”重要思想为指导，充分反映了全党意愿，集中了全党智慧，把立党为公、执政为民的本质要求和党要管党、从严治党的方针转化为具体规定，对于发展党内民主、加强党内监督、维护党的团结统一，对于提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险能力，对于保持党的先进性、密切党同人民群众的血肉联系，具有十分重要的意义。《条例》的出台，标志着党内监督从此进入规范化、制度化的新阶段。这表明我们在构建党内监督体系时，把制度建设放在特别重要的位置。但是，我们知道，任何一项有效的监督制度的设计，至少需要考虑以下三个基本条件：监督者和被监督者之间的责权分离程度；监督者和被监督者之间的权力对等程度；监督者的能力，特别是获取被监督行为信息能力的强弱。对照这三个条件，再加上长期以来，在有关监督的许多方面我们一直存在着认识上的误区，我们可以看到，实践中这些因素必定会影响到监督的实效，一定还存在需要改进和完善的空间。
一、监督者和被监督者之间的责权分离程度
监督的内容主要有两个方面，一是了解被监督者行使权力的情况，二是督促被监督者全面地、正当地行使既定的权力。监督的目的是保障被监督者全面地、正当地行使权力。从理论上说，一切权力都需要监督。党内监督不仅包括对党内“一把手”监督，还包括对党的各级领导机关和领导干部，以及对所有普通党员的监督。党的各级领导机关和领导班子其他成员，以及所有普通党员在履行接受监督义务的同时，又行使着监督权力。因此，职责分离程度是一个重要的标准，有效监督的关键都在于监督者与被监督者之间的适当分权。
所谓权与责的关系也就是要求权利与义务相对等，权力与责任相匹配，有怎样的权力就有怎样的责任，防止有权无责、滥用权力。但是，在实际的政治生活中，这种权利与义务是不明晰、不对等的。首先，掌权者都不喜欢接受别人的监督，以权谋私的人更是仇恨普通党员和群众的监督。在党内，普通党员、党代表以及党员领导干部行使的监督权更多的是一种“权利监督”，包括批评、揭发、检举、控告等等在内，仅仅只是作为向违规者的授权机关或专门监督机关的一种“诉求”。这种“诉求”本身并不能纠正其违规行为，最多只能是造成一种压力，引起有关权力机关的关注和重视，属于“权利监督”的范围。而我们知道，“权利监督”是分散的个人享有的“权利”，作为个人行为的“权利监督”，它是一种软性监督，“权利监督”，最终必须也只能通过“权力监督”功能的充分发挥，才能起到应有的作用。在现实社会中往往就会出现监督不到位，最后只好放纵被监督者滥用权力的现象。同时，现实社会中还存在一种监督者滥用监督、妨碍被监督者全面地、正当地行使权力的现象。这种情况常常发生在领导者与被领导者之间的关系中，监督者（也就是领导者）在地位上优于被监督者，本来可以有效地进行监督，但是，如果监督变成了职务替代，就使被监督者处于无权地位，反而使监督失去了对象。
另外，参与是了解被监督者权力行使情况的有效手段，但是过多地参与、经常地参与或者常规性的参与，也可能混淆监督者与被监督者之间的权力范围和责任界限，使监督者与被监督者一体化，而致监督失效。现实中，纪委作为专门的监督机构，纪委书记在以往通常是由地方党委副书记兼任，按照中央统一部署，截至2006年12月底，全国共有14个省区完成了省市县乡四级党委换届工作。这次换届中，纪委书记由原来的副书记改任为常委，但是仍然是党委班子成员。在这种情况下，纪委如何对“一把手”和其他班子成员进行有效地监督是值得进一步研究和探讨的。保持被监督者的独立性，目的在于明确监督者与被监督者各自的责任范围。被监督者有职有权，才能负责任。因此，分权要保持被监督者权力的完整性，使其责无旁贷。这就需要在权力结构上使各项权力之间能够保持一定的平衡，同时不致相互干预，只有这样监督才会无所不在。
可见现实中监督者和被监督之间的责权不明晰必将影响监督的实效。为此，要科学划定党和国家机关的职责权限，科学划定政府及其部门的职能，从法律、法规、制度上明确各权力层次、权力主体的职责，逐步实行决策权、执行权和监督权分离，防止越位、缺位、错位，从而优化权力体系的组织结构和功能配置，使其在运行中实现各种要素相互制约。
二、监督者和被监督者之间的权力对等程度
监督，归根结底，是一种特殊的权力制约关系，是权力授受关系的重要体现，也就是委托权对受托权的监督和督促。这是监督的实质问题。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中的有关精辟论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。[2] 权力对等，并不是说被监督者有什么权力，就要给予监督者什么权力，事实上也是不可能的。权力对等要求监督者和被监督者的授权主体的对等（甚至完全就是同一个授权主体），并且二者之间不存在决定或支配关系。一般来说，监督者的权力往往容易缺乏，从而不能达到权力对等。要从根本上改变监督不力的状况，必须牢牢抓住监督的实质，调整和理顺权力授受关系，在党内建立起充分体现选举人意志的“党员（选举、授权）→代表大会（选举、授权）→全委会（选举、授权）→常委会”这样依次选举的授权链。要能做到这一点，就必须从根本上改变实际存在的“书记办公会→常委会→全委会→代表大会→党员”这种颠倒着的授权链。
监督总的来说应该是监督主体对被监督对象实施的一种督促性或限制性的举措，所以，对于被监督对象而言，应该是一种来自“异体”的行为，也就是说，监督主体与监督对象绝对不是“同体”的，而必然是“异体”的。通常所谓“自我监督”或“党内监督”，那也是指同一个组织系统内部不同部分之间的监督，而不是指同一部分自己对自己的约束。我们的“党内监督”，最主要指的就是纪委这个专门的监督机构对党的各级领导机关和领导班子其他成员，以及所有普通党员进行的监督。所谓的自己对自己的约束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么真正意义上的“监督”。在我们党内，按照党章规定，党的代表大会、委员会以及作为专门监督机关的纪律检查委员会虽然是人设的，其权力和职能大体上是有所区分的，但是在实际运行上发生了“三合一”或“三位一体”（实际上是“三权集中于党委一身”）的问题。我党于1978年重新恢复设立纪检会，十二大确立了党内执行机构与监督机构同由党的代表大会产生的方式，但监督机构并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级执行机构负责，上级纪委对下级纪委仅仅是业务指导关系，其系统的垂直领导是很薄弱的，而同级党委对同级纪委实施全面领导，从人事任免、人员编制、经费乃至一系列问题，由同级党委统筹安排。实际上，纪委只是同级党委的执行部门，这种组织上的隶属关系和职能上的粘连关系，容易导致地方保护主义，且很难对同级机构的主要负责人实施监督。一些同级实权部门的实权人物，往往凭借权势公开或不公开地抵制监督。从我们党内发生的腐败现象看，一些领导干部违法乱纪，凡涉及到主要领导干部的案件一般都难以查处，足可证明监督体制不顺的弊端。这就从根本上导致专门监督机关难以独立行使监督权，使“铁面无私的监督”成为不可能的事情。
理顺党内监督体制，保证党内专职监督机构拥有独立监督权。各级纪检监督是党内监督体系的主干部分，在维护党的纪律加强党内监督方面发挥了重要作用，但其监督功能仍然不强。有关纪检监督机构的体制、地位、权限等问题亟待解决。第一，建立相对独立、垂直领导为主的纪检监督机构。可以设想：恢复党的“八大”时期以垂直领导为主的体制，把由党的代表大会选举产生的纪律检查委员会，作为与党的同级决策机构具有平等地位，形成相对独立的专门机构，直接归其领导，对其负责，从而实现列宁当年设想的“中央监察委员会，只对党的代表大会负责”，[3] “地方监察机关只受中央领导”，不搞双重领导。[4] 只有这样，才能从根本上排除干扰，提高办案效率和质量，提高纪检工作的总体水平。第二，明确党内纪检监督机构的地位、职能、权限，尽可能使纪检监督部门的工作人员独立于监督客体之外。比如，纪检监督部门的人员编制、选拔、调动、任免、奖惩由本系统分级决定，工资待遇、福利报酬、办案经费等必须游离于监督客体之外。正如列宁指出的，监督机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子，”就“丝毫没有威信”，监察机关应该“具有最大限度的独立性”。[5] 只有这样，才能从根本上解决监督工作人员的后顾之忧。再则，还可适当扩大纪检部门的权限。如对同级党委所作重大决策有参议权；对同级党委所管辖党员干部的任免、调动、奖惩有建议权；对同级党委领导干部在政治思想、清廉状况、道德品质以及业务能力有直接向上级党委反映的报告权等。
三、监督者的能力，特别是获取被监督行为信息能力的强弱
在权力集中的体制条件下，法规、政策等公共信息往往作为保密内容，由党的组织系统或者是政府行政系统在内部垂直传递，这就使担任一定公职的党员干部拥有许多一般群众难以获得的信息，凭借对信息的垄断，某些违法、腐败行为屡能得逞，群众利益受侵害。例如，尽管国家三令五申禁止违法圈地，但由于获得信息的渠道往往被控制在搞圈地损害农民利益的某些党员干部手里，农民难以获得必须的信息运用法规、政策保护自己的正当权益能力就相应减弱。
从信息获取方式、获取时机来看，公共信息的发布时机都是由担任公职的党员干部决定，一般群众只能是被动地接受信息还无从检验所发布信息的准确度。这可能会出现少数党员干部将法规、政策朝着有利于满足少数人特殊利益所需要的方向解释，为某些违法、腐败行为寻找“合法”依据。这就是人们常说的“歪嘴和尚念经”现象。还有一类现象，隐瞒真相，制造虚假信息。这类信息不对称有下对上和上对下的两种现象。下对上的信息不对称是指下级虚报瞒报情况，制造水分统计，使上级无从了解真实情况；上对下的信息不对称是指上级部门、组织，无出于何种目的，有意向下级和社会歪曲真实情况，隐瞒事实真相。可以说，凡制造虚假信息，无论主观动机如何，客观上都给了各类不正之风、违法活动、腐败行为以可乘之机。
政治领域中的信息不对称现象也会破坏社会政治生活，危害社会的健康正常运转。这就要求在权力运行过程中，应该做到公开、透明。否则监督形同虚设。首先，公开是监督的前提，是民主的题中之意，权力暗箱操作必然导致权力腐败，腐败行为侵害群众利益，必然产生社会不满，激化社会矛盾，甚至诱发社会动荡。权力运行过程的公开透明是全方位监督的基本方式。最大限度的公开透明是一种最经济、最有效的民主监督方式。透明度原则在西方政治文化中具有特别重要的地位。西方人认为，透明度与反腐败的关系至为密切，甚至把政治透明视为反腐败的根本之策。公开透明，不仅把权力运行置于其他权力的监督之下，而且把权力运行置于广大人民群众的监督之下。在任何体制下，一定的政治透明度都是实现监督的有利环境和必要条件。其次，下对上的信息不对称，导致高层部门难以了解到社会基层的真实情况依据虚假信息做决算必定导致决策失误，项目决策的失误所带来的经济损失毕竟可测，而政策失误不仅会带来多方面的近期损失，甚至可能性付出中、长期的巨大代价。再者，有缺陷的干部选任用人机制一方面产发生信息不对称的根源之一，另一方面信息不对称的存在又反过来强化选用干部的机制缺陷。这种不良循环必然导致政绩评价失真、选用干部失误，从而毒化党风，在干部队伍中产生错误导向。近年来，党内形式主义、浮夸虚假风气的抬头不能不说与此有关。因此，要防止和克服权力腐败，必须认真解决好政治领域中的信息不对称问题，提高权力运行透明度，实行阳光政治。
权力运行过程的公开透明不仅仅包括权力的运行结果要做到公开透明，更重要的是权力授予过程以及权力的行使过程的公开与透明。首先，权力授予过程要公开透明。权力的授予的公开透明主要体现在干部的提拔、任用、调配等环节中。这就要求我们应该进一步完善选举制度，进一步完善《干部选拔任用条例》，对干部的提拔任用，必须坚持群众路线，充分发扬民主，努力创造一种公开、平等、竞争、择优的选人用人环境。其次，权力的行使过程要做到公开透明。我们往往习惯的是对权力的运行结果的公开和透明，而忽视了权力的行使过程的公开透明。而现实社会中“暗箱操作”等滥用职权的行为往往发生在权力的行使过程中。因此我们有必要按照依法行政、公开行政的要求，进一步摸索和规范有利于政务公开的途径和办法。如一些地方建立的政务公开办事大厅、集中招标投标中心、投诉处理中心，实行“一站式办公”、“窗口化审批”、“一条龙服务”，大大提高了办事效率和公开透明度。再比如说，运用现代化手段，大力发展电子政务，推广网上审批等等。继广州、上海、成都、重庆等地先后出台地方性政府信息公开规定或暂行办法之后，一部全国性的行政法规—《中华人民共和国政府信息公开条例》已经温家宝总理签署，以国务院第492号令公布，将于2008年5月1日起施行。《中华人民共和国政府信息公开条例》按照“以公开为原则，不公开为例外”的宗旨，将对政府信息公开的范围、方式、程序、收费以及政府机关的赔偿责任等内容进行全面的规约，并设置了若干强制性条款，以最大限度地促成各级政府和政府部门公开各类应该公开的政府信息。《政府信息公开条例》把政府信息公开化作为前提，把不公开作为特例，这一鲜明特点对贯彻“执政为民”的宗旨，构建一个公开透明的服务型政府，加强政府能力建设，营造和谐的政府与民众关系，推进政府体制改革，都将起到十分重要的推动作用。第三，权力的运行结果要做到公开透明。也就是凡是与群众切身利益有关的重要事项，如招工、考干、升学、参军、职称评定、评优评先、加薪晋级、税费征收等，在拍板定案之前均应张榜公示，听取群众的意见和建议，接受社会各方面的监督。最后还要合理配置一套实现权力运行公开透明的工作机制和监督机制。要努力把公开透明原则贯穿和渗透到体制机制制度的改革中去，确保国家权力机关、党的纪检机关和行政监察机关对权力运行的有效监督。
通过以上的分析，我们可以看到，在现实社会中，由于监督者和被监督之间的责权分离程度不明晰；专门监督机构的独立性不强；监督者的能力，特别是获取被监督行为信息能力较弱等多种因素的影响，我们党内的监督没有发挥其应有的实效。十六大以来，我们党一再强调要不断加强党内民主，以此带动人民民主，这就要求我们要不断努力，纠正以往关于监督的一系列不太正确的观点，建立健全强有力的监督体制和机制，克服影响监督实效的诸多因素，从而充分发挥监督应有的实效。