低保制度背景下的农村扶贫模式创新研究——以湖南省为例，本文主要内容关键词为：湖南省论文,为例论文,低保论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、湖南省现行农村扶贫与农村低保的现状
1、湖南省现行农村扶贫现状。湖南省扶贫事业取得了举世瞩目的成就。近五年来，全省共解决55万贫困人口的温饱问题。贫困地区农民经济收入实现稳步增长，到2005年，全省38个扶贫重点县农民年人均纯收入达到1883元，比2000年增长34.9%；人均GDP4761元，年均增幅16.6%；人均财力达到13093元，比2000年增加5953元，增幅达83.38%。贫困地区基本生产生活条件有了进一步改善，各项社会事业有了长足进步。贫困地区产业开发初具规模，逐步形成了六大有特色的区域性主导产业。
2、湖南省农村低保的现状。(1)农村低保制度框架基本建立。向全省下发了建立和完善农村低保制度的指导性文件，所有涉农市、县（区）全部出台了农村低保实施细则或实施办法。(2)对象是指共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地最低生活保障标准的持有本地常住户口的农村居民。重点保障缺乏劳动能力，难以通过生产帮扶而脱贫的常年生活困难家庭；(3)标准以当地的贫困人口的基本生活保障为依据，原则上不低于国家绝对贫困线。(4)原则是：实行属地、动态管理，分类施保，补差救助，逐步实现应保尽保。将适时提高和调整保障标准。特别关心突发性生活困难群众，及时给予临时救济。(5)所需资金由财政负担，按照分级负责、多方筹措原则，列入财政年度预算。实行专账管理，专款专用，封闭运行。省级财政在2006年投入5000万元的基础上，2007年预算到9000万元。(6)建立了农村低保申请审批工作制度和程序。工作全过程坚持阳光操作，张榜公示，自觉接受社会和群众监督。(7)全面实行低保金社会化发放。一般而言，通过金融机构和财政农税网络信息系统直接发放到低保户主手中。(8)低保资金得到落实，救助工作全面实施。目前，我省已有86个县（市、区）建立了农村最低生活保障制度，其余的36个县（市、区）在2007年铺开。
二、湖南省现行农村扶贫与农村低保的问题
1、湖南省现行农村扶贫存在的问题
(1)扶贫开发任重而道远。一是大部分贫困人口是在民政部挂牌，丧失劳动能力的鳏寡孤独等，或者散居在生产生活条件差的地方，生态环境问题突出，解决温饱的难度越来越大。贫困人口极易返贫。贫困地区基础设施滞后，目前，还有不通路、不通电、饮水困难的村，自我发展能力还很脆弱。非贫困县农村局部地区存在贫困现象。
(2)现行扶贫模式的绩效。一是在扶贫目标上，贫困线太低，无法准确识别贫困人口。二是在扶贫资金上，没有形成多元化、突出重点的投入机制，资金短缺。三是在扶贫资源上，“四到省”原则没有落实到位；四是扶贫效率上，财政扶贫资金投入难以帮助贫困农户完成原始积累。产业扶贫项目主要运用财政贴息扶贫贷款，热衷于一些基础设施中的电站、学校、医院、通讯等项目，特困农户很难得到扶持。科技扶贫等经营性项目的财政扶贫资金，由于缺乏有偿周转使用的政策，只能对极少数贫困农户提供帮助。五是在扶贫管理工作上，还没有建立有效的分工合作机制；扶贫信息自动化建设严重落后于需要，还没有形成信息对称、及时有效的监督评价机制和相应的考核、奖惩制度。
(3)焦点问题。一是减贫速度放缓，单位人口减贫成本增加，扶贫效益指标变化越来越不明显。二是通过加大审计等专业监督和社会监督，基层扶贫项目与资金管理中暴露出来的问题，有涉及面越来越广、性质越来越严重的趋势，对现有的扶贫项目机制与资金管理制度体系提出了挑战。
(4)扶贫态势——农村社会保障低，延缓了解决农村绝对贫困人口生存需求问题的步伐。这就要求扶贫模式实现向开发性扶贫、救济性扶贫和农村最低生活保障制度三管齐下的方式转变。
2、湖南省现行农村低保存在的问题
(1)农村居民低保范围窄、标准低，相当一部分贫困居民得不到救济和补助。据对炎陵、靖州、芷江三县的调查资料显示，靖州县农村低保标准只为年人均收入480元，保障人口仅占绝对贫困人口的14%；炎陵县只为400元，覆盖绝对贫困人口的8.27%；芷江县为420元，覆盖绝对贫困人口的61%。可见，各县的低保标准都低入国家的绝对贫困线，最多相差283元，与一些经济发达的省市相比差距更大。如江苏省2004年出台政策规定最低年保障标准不得低于720元，有的地方达到1200元。
(2)工作经费缺乏，人均低保资金少。湖南省农村低保资金主要由市、县财政负担，部分财政困难地区落实资金难度很大。有的县只能用民政部门的部分冬令救灾资金和社会捐助资金解决。所以，我省农村低保经费普遍不足，财政支持能力比较弱、低保资金各级负担不合理，根本满足不了贫困人口的实际生活需要。
(3)处于启动阶段，工作难度大。一是主要保障对象是农村绝对贫困人口，而相对贫困人口还没有得到保障。二是低保对象确定难，补差标准不易确定。三是政策不配套。与农村五保供养、医疗救助、临时救济等专项制度没有有效衔接，对保障对象在子女教育、医疗、住房、用水、用电等方面缺乏必要的社会救助和扶持。
(4)对农村低保制度认识不够。仍存在个别单位和部门在实施过程中掺入部门利益，少数同志还有挤占、搭车扣款的思想存在。
三、农村低保制度背景下扶贫战略目标和重点的分析
在农村低保制度确立后，农村扶贫的目标、重点要进一步调整；
1.在扶贫的目标上。应该把解决绝对贫困人口的温饱问题留给农村低保，集中扶贫资金从区域开发向点上聚集向相对贫困人口居住的地点聚集，因地制宜，突出农业基础设施、贫困人口素质培训、农业产业化、生态能源等建设重点，提高贫困地区抗御自然灾害的能力和经济增长潜力，减少各种重新返贫的可能。
2.扶贫的重点。工作内容上突出四个重点。第一，以促进贫困地区劳动力转移为目标，加强对贫困农民的教育和培训，提高就业能力。第二，支持贫困地区基础设施建设，加大扶贫移民开发力度。第三，支持贫困地区农产品加工、运销和农业产业化的发展壮大。第四，支持贫困人口教育和医疗卫生。
3.因地制宜选择扶贫类型和方式选择。(1)救助性扶贫。对客观原因造成的绝对贫困人口给予制度性关怀，开展救助性扶贫。(2)参与性扶贫。提供一个适合当地环境和贫困人口发展“家业”的多样性计划，让贫困人口根据各方面条件在“菜单”中自主选择，开展提高贫困人口创收能力的行动。(3)公共性扶贫。以贫困村为基本对象，协助解决村内公共基础设施建设和其他生产生活条件。按照新农村建设规划和整村推进规划有机结合的要求，轻重缓急地突破制约贫困人口脱贫的主要障碍。
4.在建立低保制度的基础上，仍要坚持扶贫式开发为主的战略方针。要对低保制度进行进一步细化分类。其实，低保人员中也存在部分开发式扶贫需求：对部分低保对象实行科技、智力、卫生等扶贫。减免低保对象子女在求学、就医、就业等方面的费用；为低保对象就业开“绿灯”等，逐渐提高他们的收入；引导低保户参与产业化经营，带动低保户发展生产，增加收入；对有劳动能力的进行基本劳动技能培训，输出劳动力。
四、农村低保制度背景下完善扶贫模式和创新项目资金管理方式的建议
建立了低保制度后，只是在一定程度上保证了绝对贫困人口的基本生活需要，还要加大扶贫开发力度。因此，必须不断完善扶贫模式和创新项目资金管理。
1.建立有效的贫困识别系统。完善以贫困县制度为核心的扶贫政策，结合“整村推进”，扶贫到村、到户、到人，富县富民；建立有效的贫困识别系统，实现贫困县动态调整机制和考核机制，建立国扶、省扶重点县的进退管理机制，改行贫困县、贫困村的行政进入和退出制度为“门槛制”（只要达到一定数量的贫困人口的村和县就可以得到一定比例的面上的扶贫资金），减少和避免富县戴着穷帽子不愿意摘或争戴穷帽子的现象，降低扶贫资金实际利用的稀释和遗漏效应。保证“扶真贫”和“真扶贫”。使更多的贫困地区和贫困人口能得到公共财政的扶持，体现社会公平。
2.完善扶贫资金分配和项目管理机制。一是要全面推行因素法分配资金，建立绩效考评机制的基础上，完善扶贫资金的分配办法。将一部分扶贫资金向绩效水平高的重点县倾斜，实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补（采取资金、项目轮空制）。二是发挥市场机制的作用，实行扶贫项目招投标制度，探索项目官员管理的方式，强化对项目实施过程的监督和管理。三是在完善扶贫资金分配机制的基础上，建立“菜单式”的扶贫项目管理办法，从源头上克服现行扶贫项目管理机制的缺陷。
3.优化项目申报流程，提高扶贫项目覆盖的精准度。项目申报中要走群众路线，广泛听取村民意见，尽量优先解决贫困村急需解决的一些基地设施建设等问题，使项目申报确定为先“自下而上”，再“自上而下”的流程，以解决项目覆盖的精准度问题，使有限的扶贫资金能用在“刀刃上”。
4.前移项目监管关口，提高资金报账管理的灵活度。财政扶贫报账制管理也凸现出它的局限性，财政部门不能实行全程参与扶贫项目实施，按工程进度报账没有真正运作起来，管理最终只体现在报账环节，监督资金使用和提高资金使用效能也成为了一句空话。因此，必须调整财政扶贫资金项目的监管形式，进一步完善财政扶贫报账制。首先，必须建立健全扶贫、财政两家在项目实施的前期介入机制。使报账制管理从单纯的资金管理向项目管理延伸。其次，还必须建立、健全项目实施期间的中期督查机制，为按进度报账提供依据。
5.建立绩效考评机制。按中央出台的财政扶贫资金绩效考评试行办法，以国家扶贫开发工作重点县为基本单位，实行年度或阶段性考核。改革扶贫资金的分配办法，约束各级政府，特别是重点县政府在使用财政扶贫资金时，必须考虑资金的使用绩效，防止乱用、滥用财政扶贫资金而不讲究使用效益。除此之外，上级财政还可通过提高税收返还，调减上解比例等综合财政手段，鼓励和支持贫困县“摘帽”脱贫。
6.出台新的扶资金管理办法，完善扶贫资金管理。(1)整合各部门资金，从程序和用途上统一资金分配。最好的办法取消合并有关扶贫专项如以工代赈，从源头上整合；其次就是在现有体制下规定由财政牵头各部门资金打捆下达。(2)简化扶贫资金的使用方式，少用商业金融企业扶贫到户贴息贷款，增加直接补贴方式，慎用以物代资等。(3)完善与加强报帐制。(4)实施县级媒体与村级实地公告公示相结合制度。(5)在现有扶贫监测网基础上建立健全科学实用的项目监督评价制度。
7.加强领导，发挥各部分的监管作用。扶贫主管部门要做好扶贫项目的申报、组织协调，上下沟通等工作，发挥其对扶贫信息掌握全面的优势。财政部门要协助贫困村组做好扶贫项目招投标，合同签订，决算等报帐资料的准备工作，安全有效地支付扶贫资金，帮助贫困村组管好用好扶贫资金。各级审计部门要逐年加大对财政扶贫资金的审计力度，减少扶贫资金挤占、挪用现象。发挥乡村组织和当地村民对项目地环境、地理、历史变迁等情况熟悉，经常接触施工地的优势，更好地监督扶贫项目，保证工程质量，有效地使用扶贫资金。
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