最后贷款人政策与银行危机管理，本文主要内容关键词为：贷款人论文,危机论文,政策论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央银行的最后贷款人政策及其原则
（一）何谓最后贷款人？
最后贷款人（Lender of Last Resort，简称LOLR）是一国货币管理最高当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难的问题银行提供紧急援助的一种制度安排。从各国银行危机管理实践看，最后贷款人政策与存款保险制度被认为是国际上通行的银行安全网的两大基石。
从中央银行的角度看，最后贷款人政策可以从三个层面来理解：首先，央行在执行LOLR时，贷款的贴现利率是其货币政策的一个基本工具。在德国，“伦巴第利率”（即央行向银行提供紧急资金的抵押贷款利率）的松紧已经成为外界判断央行货币政策是扩张性还是紧缩性的一个标志；也有人认为，央行应区分一般意义上的货币政策和LOLR职能，因为后者只是按客户要求提供资金以弥补其损失的流动性，而非增加整个系统的流动性(Benston,G.1986)。其次，在银行处于危机阶段时，由央行承担LOLR角色。向正处于流动性危机的银行提供资金援助，是银行危机监管中的一个主要政策工具；从微观层面上看，这也是央行为维持金融系统稳定应尽的职责。最后，LOLR是中央银行作为“银行的银行”职能的具体体现，是其在职责范围内为商业银行提供的一项基本服务。
（二）LOLR中的经典原则
在央行充当LOLR角色时，既可以是出于对正遭受流动性危机银行的关注，并向其提供紧急流动性支持更利；也可以是出于系统安全考虑，向正经历大量现金挤提的所有银行供应超额准备，以维持银行系统整体的稳定性。
LOLR的理论基础是由桑顿(Thornton,H)在1802年首次提出的。1873年，巴杰特(Bagehot,W)发表其代表作——《伦巴第街》(Lombard Streed)，对LOLR进行了系统阐述，并强调中央银行在管理危机时被赋予“最后贷款人”职能的必要性。他们认为，最后贷款人的一般原则包括：(1)中央银行的LOLR政策应仅向陷入暂时性流动危机但资可抵债的银行提供援助，使之免遭失败的厄运（这决定了贷款必须是短期的）。(2)中央银行紧急援助资金的数量不受限制，并执行惩罚性高利率。(3)央行应向提供良好抵押品的申请人安排流动贷款，抵押品价值以恐慌前的价格计算。
除了以上三条，在实践中，LOLR还有两条比较典型的处理原则：一是央行的LOLR角色并非法律强行规定，而是由央行根据实际情况相机抉择的；二是在行使LOLR时，央行不仅要判断银行的情况是流动性不足还是资不抵债，而且必须对该机构失败后是否会有严重的传染效应作出自己的判断。
二、为什么传染风险或系统风险值得关注
传染风险或系统风险是指一个或几个银行面临财务困境时，这种危险会波及更多的机构甚至整个系统（注：利率风险、汇率风险等同样可以演变为系统风险。）。如果说，银行在资产负债上的存短贷长矛盾是传染风险产生的客观原因的话，那么，存款人的信息不对称则是传染风险加剧的主观根源。
在已有的文献中，有不少关于传染风险的争论。例如，考夫曼(Kaufman,C)认为，人们过分夸大了对系统稳定性的担忧；他还认为，在如何看待银行稳定性问题上，人们的政治情结要浓于市场情结，系统性风险或许是存在的，LOLR作为一种隐性的政府存款保险制度只是现实政治生活的一种表现罢了(Kaufman,1994)。但Schoenmaker却得出了一个相反的结论。他通过对美国1880-1936年间银行失败的研究发现，在问题银行因失败而产生系统性冲击时，央行不仅有必要而且也有能力扮演最后贷款人角色(Schoenmaker,1996)。1997年的亚洲金融危机以及1995年的墨西哥金融危机均证实了传染风险的可怕性，并提醒当局绝对不能对之掉以轻心。
央行在决定是否扮演LOLR角色时，要评判系统性风险的可能性到底有多大。LOLR的政策目标是恢复信心，重塑公众对银行的信任。因此，如果央行面临系统性危机，且公众信心的丧失会导致正常银行的倒闭，那么它一般倾向于选择提供紧急援助的政策；相反，如果央行认为危机是孤立的或者是容易被控制的，那么它就不会行使LOLR职能。
系统性危机既可能是整体经济环境恶化的结果，也可能是在稳定的经济背景下，由于某家银行倒闭而引发的传染效应所致。在第一种情况下，单独使用LOLR显然不足以恢复信心；而对于后者，如果管理得当，LOLR无疑会在恢复市场信心、帮助问题银行摆脱财务困境方面发挥不可替代的作用。在稳定的宏观经济背景下，一家问题银行的失败可能引发一系列的连锁反应，从而影响其他稳健机构的正常运作。事实上，在危机伊始，当局往往倾向；于向问题银行提供紧急援助，以期早日恢复信心。央行在决定是否履行LOLR职责时，要特别注意评判以下几个因素：
(1)出现流动危机银行的规模及其牵涉到的银行数。尽管在银行监管惯例中有“大而不能倒”一说，但是，可以认定，现在还没有哪家机构的规模大到绝对不能倒闭的程度。然而，由于问题机构的影响范围是和规模大小直接相关的，因而在决定是否提供紧急流动援助时，必须考虑这一因素。这正是1984年美国伊利诺伊大陆银行倒闭案中一个值得注意的地方。
(2)问题机构对某个特殊市场的重要性。例如在1984年，英国当局之所以紧急援助陷入流动危机的JMB银行(Johnson Mattey Bankers)，主要是因为伦敦黄金市场是国际上最著名的黄金市场；而JMB银行在伦敦黄金市场上地位显赫，当局若对JMB的困难视而不见，黄金市场极有可能出现巨大动荡，进而影响整个金融市场的稳定。
(3)问题机构对金融中心声誉的影响。如果危机发生于著名的金融中心，如伦敦、纽约、东京，当局将认真权衡利弊，因为金融中心的卓越声誉，破坏容易树立难。当然，如果个别银行出现问题是由于从事高风险活动或不严格遵守监管规定所致，央行完全可以任其自生自灭，以减少道德风险的产生。1995年英格兰银行没有救助巴林银行的做法，再次证明了市场自然法则的严肃性，也大大提高了伦敦作为国际金融中心的良好声誉。
在一个运行正常的经济体中，为避免产生多米诺效应，央行会向某问题机构提供紧急流动救助。但LOLR的短期贷款不足以解决这些问题机构的所有困难，它可能只是包括对银行实行资不抵债等一连串处置中的第一步。
三、最后贷款人政策的道德风险问题
在最后贷款人政策中，中央银行往往面临两难选择：一方面，如果银行机构知道在自己出现流动性危机时会得到最后贷款人支持，那么它就会放松风险管理，忽视稳健经营的重要性；这样一来，银行安全网会使银行变得更不安全。另一方面，如果央行对出现流动性危机的问题机构撒手不管，就无法阻止恐慌心理的蔓延；市场参与者因信息不对称会产生“羊群效应”——人人都急于摆脱风险，结果却是在加剧风险，最后导致无人幸免。从这层意义上讲，由央行出面向问题机构提供紧急救助以消除系统风险，是一件利国利民的好事。如果说有公共安全网的存在，就必然有道德风险产生的可能，那么，央行在制定紧急救助方案时，需要密切关注的问题就是如何科学设计制度，使道德风险降至最小。因此，央行保证金融体系稳定的政策目标，不能也不应该排斥“让失败者出局”的市场法则。事实上，相比较而言，由于央行LOLR角色是相机抉择的，因而它可能产生的道德风险要小于强制性的存款保险制度。
然而，央行向资不抵债机构或严重违规者提供紧急援助的做法，会大大增加银行机构的道德风险。因此，央行在决定是否救助问题机构时，一定要仔细权衡救助的道德风险与不救助的传染效应孰轻孰重。在干预行动前，央行应进行必要的成本—收益分析。成本包括直接的救助成本（即最终给纳税人带来的损失）以及市场效率的扭曲及产生的道德风险；收益除了消除风险隐患给市场带来的经济收益外，还包括央行对危机的反应速度、灵活性及决断力水平的提高。
另外，央行应对其相机使用LOLR权力享有终身自由处置权，尤其是在央行不承担监管职责的体系中，这种权力更应被清晰地强调出来。与此同时，还应充分考虑央行在行使LOLR职能时的独立性。
四、最后贷款人政策面临的挑战
（一）LOLR经典原则还适用吗？
在绝大多数发达国家和越来越多的发展中国家及转型经济中，LOLR的首要原则已经极少使用。这是因为：首先，流动性不足与资不抵债是很难准确界定的。流动性不足可能只是资不抵债的前奏，如果银行资产折价销售，那么流动性不足会迅速演变为资不抵债；也可能随着流动性不足的发生，资不抵债已经发生了。（注：恐慌时期，资产价格的多变性使情况更加捉摸不定。）。与此同时，救助行动的紧迫性也加大了央行准确判断的困难。其次，即使中央银行确实可以区分流动性不足与资不抵债，在实践中也会存在一个明显的救助悖论，即从理论上讲，高度发达的货币和银行间市场必定能充分满足尚有偿付能力的银行对临时流动性的需求，并且借款条件会比央行救助条件宽松。因此，央行有无必要向具有清偿能力的银行提供紧急救助是值得怀疑的。反过来，如果问题机构无法从市场获得足够的融资，则表明它极可能已经出现了资不抵债，这时央行向其提供紧急援助将是违背LOLR经典原则的(Goodhart and Schoenmaker,1993)。
从实践上看，当今世界各国央行事实上都有向资不抵债机构提供援助的历史。仔细分析其原因，笔者认为，除了以上所列几条外，还有一条就是，如果资不抵债银行的规模很大或特别重要，不能任其破产，那么央行就不得不向其提供无限制的资金支持。如美国的福兰克林国民银行案、第一宾州银行案、伊利诺伊大陆银行案、储贷机构危机案以及英国的JMB银行案，都是很好的例证。在政府被迫向资不抵债银行的存款人偿付存款时，政府实际上充当了存款保险组织的作用。当然，政府还会面临是否以及何时启动财政资源对问题银行重新资本化等问题。
LOLR的另外一条传统原则强调，中央银行应对有良好抵押品的问题机构提供流动性支持。至于什么样的抵押品以及多少抵押品才是合格的，当然要由贷款人——中央银行来作最后定夺。然而，中央银行的独立性如何，它能否抵制不当的政治压力却是一个未知数；可以说，没有哪个国家敢在这个问题上给出肯定的答复。另外，抵押品是否充足还取决于市场形势的变化。当恐慌心态在市场进一步蔓延时，抵押品的价格会不断下滑，充足的抵押品也会很快变得不充足，在此情形下，央行将不得不承担更大的市场风险。因此，LOLR的抵押品原则可操作性到底如何，是值得商榷的。
（二）在日新月异的金融环境中，LOLR该何去何从？
迅速变化的金融环境对传统意义上的LOLR也提出了严峻的挑战，表现在：
第一，货币当局与监管部门的分立趋势使LOLR的执行环境变得更为复杂。如果在问题机构出现流动性危机时，央行的LOLR是其赖以迅速融资的唯一渠道的话，央行就应该直接承担起银行的监管职能。实际上，承担维持金融系统稳定的央行，也需要有解决危机的能力和手段，比如LOLR。然而，最近有不少国家如英国和澳大利亚，将央行货币政策与银行监管职能分离，这一变化预示着央行不再具有收集银行信息的优势，使得央行很难高效地执行LOLR职能。值得注意的是，央行的LOLR职能与商业银行向其客户贷款一样，都需要贷款人对借款人进行事前信用评估及事中监控。因而，没有监管职能的央行能否有效履行LOLR职能是值得怀疑的。而与此同时，除了央行以外，没有哪家机构具备独立承担LOLR职能的实力。由于紧急援助需要央行有一套快速反应机制，因此对于英、澳两国而言，央行与监管者能否高效沟通、通力合作是今后依靠LOLR成功解决银行危机的关键（注：为保证货币当局与监管者能实现信息共享，英格兰银行与金融服务局(FSA)虽然有人员交叉兼职等制度安排，但二者信息交流的效率如何，还有待于验证。）。
第二，金融机构混业经营的趋势使银行与证券公司的边界变得越来越模糊，这一变化可能导致银行安全网被不适当地拓展。尽管央行的典型救助是针对商业银行的，但也有向证券公司及其他金融机构提供援助的可能性，也就是说LOLR可能被用于救助因证券业务而导致流动性危机的问题银行，甚至是直接救助证券公司。例如，美联储有关法规规定，当非银行的业主制、合伙制及公司制企业出现财务困难，会给经济带来严重的负面影响时，央行可以向这些机构提供信贷。1987年10月19日，美国道·琼斯工业指数急速下挫了23%，次日，在股市开盘前格林斯潘即宣布美联储准备向金融及整个经济提供流动支持。另外，美联储鼓励银行向证券公司发放贷款，并强调央行将向这些银行增加贴现，使之有能力贷款。
第三，在国际经济一体化的背景下，央行是否可向在本国开展业务的外国银行提供紧急流动支持。1995年当一个在纽约经营的日本银行陷入流动性危机时，就曾在美国引发这方面的争论：
第四，金融革新和技术革命使银行地域上的分界越来越淡化，这就引发了需不需要国际最后贷款人来解决跨国界的传染效应，以及由谁来充当这一角色的激烈争论。银行清算系统的日益国际化，同样需要一个国际LOLR，或者至少是提高各国央行之间的合作以解决国际清算链条的可能失败。
五、对中国人民银行最后贷款人政策实践的简要评价
我国银行业问题多、风险大、整体资产质量差，是理论界和实务界早已形成的一个共识。为化解日益显现的金融风险，防止出现系统性银行危机，中国人民银行自1997年来曾多次对问题机构履行最后贷款人职能。如1997年11月及时实施紧急流动支持，成功拯救了威海城市商业银行的危机；又如在海南发展银行关闭案中，央行向其提供了36亿元的紧急贷款。在解决城乡信用社问题时，央行动用的资金更是高达数百亿之巨。
不可否认，最后贷款人政策对缓解我国金融机构的支付危机、消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融市场均起到了极为重要的作用。但必须看到，目前我国的这种银行安全网机制明显带有传统体制的色彩，与国际惯例相比，属于效率较低的粗放型管理模式，对问题机构有救助过度之嫌。这是因为，目前的救助政策首先缺乏科学严格的标准，使不该得到救助的银行获得了紧急贷款，而应该救助的银行却得不到足够的支持，降低了公共资金的使用效率。其次，救助政策存在严重的道德风险问题。既然无论是何原因引起的支付危机甚至经营失败都有央行的“鼎力相助”，那么银行便会肆无忌惮地进行高风险活动，从而大大增加银行资不抵债的可能；对中小金融机构的经营决策拥有很大影响力的地方政府也会产生类似心理。再者，在提供紧急救助时缺乏完善的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和（或）受益各方，无法有效遏制银行经营决策层中的盲目乐观或过度投机倾向。最后，央行的这种“保驾护航”既有损政策的严肃性，又会扭曲市场激励机制，无法让审慎经营的银行继续审慎经营，严重阻碍了未来富有竞争力之稳健银行的产生。另外，由于我国目前尚未建立存款保险制度，导致央行在行使LOLR职能时，往往与处理失败机构市场退出发生角色错位，无法体现处置成本最小化原则。
在此需要指出的是，为规范紧急救助行为，中国人民银行已于1999年12月颁布了《中国人民银行紧急贷款办法》。该办法对紧急贷款的前提条件、贷款用途、期限和利率等主要内容作了较为详细的规定，标志着我国银行“安全网”建设的新突破，但是，我国特殊的现实背景，使得央行提供紧急贷款的做法尚无法完全与国际惯例接轨。该办法与国际上成熟的做法相比，存在的主要差异有：紧急贷款申请人没有涵盖四大国有银行和新兴股份制商业银行；贷款适用条件缺乏量化标准，随意性大；贷款期限较长（两年）；未采用罚息利率等。当然，这项法规能否适应WTO机制下银行审慎监管的要求，还有待于监管实践来检验。
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