论中国媒体产业法律制度创新，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,产业论文,法律论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年中国加入WTO以后正经历着一场深刻的变法风潮，这种借助外力深化我国市场经济体制改革和扩大对外开放的方式，使我国的金融、电信、石油化工等关系国计民生的产业逐渐减少贸易壁垒，参与国际化的残酷竞争。然而，同样关系国家安全、经济繁荣、政治稳定的媒体产业在中国入世的协议中并没有具体的承诺。根据国务院的广播电视、报纸和期刊的管理条例，体制外的资本直接经营媒体是被禁止的。2001年8月，中宣部、国家广电总局、新闻出版署联合出台了《关于深化新闻出版广播电视业改革的若干意见》，该指导性文件明确提出“新闻媒体由国家主办经营，不吸收外资和私人资本，……新闻宣传部门经批准可在新闻出版广播影视部门融资”。在我国现行法律法规的保护下，媒体产业仍然实行国家垄断政策，在中国经济全面融入全球化的过程中，媒体产业是否会成为最后的保护产业而失去参与建立国际传播新秩序的机会，已经不是一个简单的产业政策问题，而将涉及国家安全、经济收益、政府信誉等多方面的内容。在广电集团、报业集团、出版集团纷纷建立的时候，如何在追求集团利益最大化的同时兼顾政府和公众的利益？如何应对西方媒体集团的高资金、高技术和高效率的竞争？如何规避媒体产业预期的社会风险？（注：中华人民共和国宪法的第35条、第41条、第47条之规定对权利与自由的表述都与媒体产业有关，但是没有具体的法律法规来界定媒体产业的管理机制，多头管理和无法可依的直接后果是众多的管理机构为规避政治风险和社会责任而牺牲管理效率。与中国的国家垄断体制相似的欧盟的公共媒体体制为解决风险与效率的矛盾采取了两大法律步骤，一是推行非政府、非垄断变革，把媒体推向市场。二是国家委托专门的、唯一的管理机构来管理媒体。例如，德国政府设有联邦新闻局，英国政府设有民族遗产委员会，既行使管理职能又协调政府与媒体的关系。这些部门的绩效评估主要体现在高效北与低风险的统一。）这些问题的解决都涉及到媒体产业的市场环境问题和资源配置问题，归结为一点就是媒体产业的法律制度的创新问题。
一、媒体产业法律制度创新的动力机制
按照制度经济的原理，制度（包括法律制度）是一种经济资源，具有稀缺性，在媒体产业的发展过程中，稀缺的制度资源的供给和现有制度资源的配置是媒体的产业安全、产业效益和产业规模不可或缺的前提条件，为媒体产业提供一个法制化的市场环境是媒体产业法律制度创新的核心内容，中国媒体产业的法制创新具有广泛而深刻的动力机制。
1.媒体产业发展的超前性
以美国为代表的私有制媒体产业在全球获得了空前的发展（全球十大媒体集团美国占有五席），上世纪80年代，以英、法、德为代表的欧盟开始了公共媒体的市场化改革，成功地实现了从政府管制向双轨制（公共媒体的政府管制和私人媒体的市场竞争）的转换。国际媒体产业的辐射刺激了我国媒体产业的改革开放，从1979年开始，我国媒体开始实行“事业单位，企业化管理”。随着经济体制改革的深入，以报纸、广电为代表的媒体被列入《国民经济行业分类与代码》（GB/T14754—94）中的M类产业。到21世纪初，我国共有3000家电视台，2100多家报纸，8000多家杂志。2001年，中国大陆媒体的广告收入达712亿元人民币，近30家上市公司经营媒体的相关业务。然而，我国媒体产业是在行政条块分割和行业条块分割的环境中实现高速增长的。我国至今没有专门的新闻法律，围绕媒体产业的融资管理条例和产权贸易条例仍然是一片空白。法律制度作为一种稀缺资源的市场供给已经显得不足，法律法规的空白造成规则与制度的缺位，无法可依导致多头管理、政策投机和效率低下的局面，媒体产业“摸着石头过河”的发展现状客观上催生了法律制度的市场需求。
2.WTO规则的强制性
在已经公开的《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》中没有承诺开放媒体产业，但是，WTO的基本精神和原则仍然与中国媒体产业的未来发展有关。《议定书》中的条款具有强制性，“如果由于不遵守规则引起争端，那么，DSB（WTO争端解决机构）有采取‘交叉报复’的权力。事实上，WTO在解决争端的问题上……是使用‘专家断案’或上诉复审制度，这是一种极具强制性的制度”。这种强制性实际上会通过部分媒体产业投资个案的参照打开中国极不情愿打开的媒体市场。美国IDG绕开敏感的新闻业务，直接投资中国的IT报刊，目前在我国已拥有《计算机世界》报，《网络世界》等16种信息技术出版物，年收入在1亿美元左右，并进入全国报业十强。同样，澳大利亚新闻集团的卫视音乐台、凤凰卫视已在中国部分地区获得落地权。根据WTO基本原则之一的最惠国待遇原则，WTO成员方给予任何第三方的优惠与豁免将自动地给予各成员方。由于美国、澳大利亚、法国等西方媒体大国在中国相关法律法规尚不完善的背景下实际上已经投资了媒体产业，将来WTO任何一缔约方都可以根据最惠国待遇原则向中国要求同等的进入媒体产业的权利，不管是否愿意承认，我国的媒体产业实际上已经对外资开放了。现在能做的是堵漏补缺，加快媒体产业的法制创新，使我国的媒体产业得到规范、开放和安全的发展。
3.国际传播新秩序的诱致性
距1976年7月世界不结盟国家新闻部长会议提出建立国际传播新秩序的建议至今已近30年了，但全球新的传播秩序并未建立起来。以美国为代表的西方媒体大国主宰着世界媒体信息的单向流动，“在国际上则由各国政府和私人跨国公司——工业化国家的几家通讯社和出版社或电信和数据处理业务所垄断，这使消息情报单向流入发展中国家”。这种单向流动在经济上主要通过财政重组和巨额再投资以建立跨国的媒体企业来实现，发展中国家面临的不仅是产业利润的外流，伴随在文化、政治领域内的是民族文化及其延续性的部分丧失和政治理念表述权利的弱化。目前，中国在世界传播秩序里仍然处于弱势地位。作为国际传播新秩序的参与主体想获得更大的话语权和业界影响就必须以法律制度的形式促使中国媒体产业参与国际竞争，使我国的市场主体从全球市场体系中获取最大化的利益并参与国际法制建设。在国内制定包括媒体产品的质量标准在内的技术壁垒来弱化媒体产业全球化对国家自主权、独立权和民族文化的影响。（注：根据WTO的九大基本原则，技术壁垒是可以协商的，只要不违背无歧视待遇原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则。既然美国1974年贸易法201条款至今尚有效力，我们制定自己的媒体产品质量法就可以增加媒体违法的风险和成本，使媒体产业在法律范围内可以被控制。）
二、概念与法理的再解释
在计划经济和冷战时代，传统的媒体价值被定位于生产社会共识和凝聚普遍意志，这种强制性在今天市场力量和资本意志的冲击下开始松动，当我们重新界定媒体价值的时候，观念的再认识是必不可少的。（注：媒体的价值越来越多地体现在个体身上，尤其是极大地影响了劳动力商品的再生产。）
1.媒体产业与新闻产业
传统媒体的功能主要通过生产和传播时政、新闻宋维护政治的稳定，由于制度和思维的惯性力量，对媒体产业与新闻产业二者概念的内涵和外延的理解上被认为是重叠或绝大部分重叠的。所以，在媒体产业的法律制度的设计时，预期的风险被夸大。预期的风险意识在于开放媒体必然带来新闻产品的失控引发政治局面的混乱。法律制度的交易成本亦被夸大。这两种错误理念的根源在于混淆了媒体产业与新闻产业的概念。媒体产业是生产、传播信息产品的产业群，新闻产业是其产业群的一部分，媒体的产业利润主要来源于经济信息和文化信息。从实践上看，全球最大的通讯社之一的路透社2000年的利润构成仅3亿英镑出自于新闻产业，占总利润60亿英镑的5％，所以，开放媒体与社会政治风险没有必然的因果关系。
2.公共产品与私人产品
“所谓公共产品意指一个人对某些物品或劳务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。如国防、路灯、无线电广播、环境保护、新鲜空气等”。我国传统媒体产业在很大程度上讲是一种公共产品即全体公民拥有“均等进入”（Equal Access）的权利而免费使用媒体产品。根据经济学的原理，公共产品的确认有一个前提是企业无法完成该产品的生产（无法支付成本和市场获利）而必须由政府来生产。由此公共产品的生产就具有排他性特征。但随着技术的进步，公共产品开始向私人产品转化，”因为技术的进步会带来生产能力的提高，可以消除原有产品消费的外部性，使原来私人生产无利可图的产品变得有利可图，从而不必由政府来生产”。既然是私人产品，全体消费者对媒体产品的消费只能是“选择性进入”（Selective Access）即付费者消费，允许将不付费者排除出去。我们对媒体产业的功能定位和绩效评估主要集中在其社会效益上，主要是在观念上把媒体产品定位在了公共产品上。这对媒体产业的未来发展极为不利，作为私人产品的媒体产品要被强制性地承载公共产品的责任和义务就必须得到补偿，毕竟有利可图的产业才能得到市场发展。
三、媒体产业法律制度创新的原则
中国媒体产业的法律制度创新在压力和动力的驱使下，在具体的法律文本的增加和删减的过程中应遵循如下四个基本原则。
1.宪法与立法法的基础原则
立法法是我国媒体产业法制创新所必须遵循的程序路径，以保证创新活动本身的合法性，具体文本的提案与起草，审查与审议，公布与备案的程序必须公开化、民主化，在可预见的媒体产业的法制创新过程中，修改宪法应该是其中的一个基础内容，尤其是对人权内容的规定。固定知情权是促进民主化进程中媒体与公众利益的稳定，同时为将来的新闻立法提供宪法支持。从理论预期与中外媒体产业的实践来看，媒体产业最容易伤害公众的是其隐私权和人格尊严，虽然我国宪法第三十八条以一般原则规定了公民的人格尊严不受侵犯，但在宪法当代化的历史趋势下，我们还是应当把隐私权作为基本人权宪法化。
2.政府、媒体、公众三者利益均衡的原则
制度经济学的原理认为制度必然为一个共同体所共有。涉及媒体的法律制度的共有者为政府、媒体和公众。根据媒体产业发展的历史，政府一般倾向于制定有利于自己管理和服务的法规、规章来限制媒体的行为，而媒体对政府的监督权利不是一种司法权利，具有非强制性。所以，媒体监督权力的来源或者依据应该有具体的法律规定。在媒体与公众的关系上，媒体产业的产业目标（利润最大化和政治文化影响力最大化）必须建立在维护公众基本权利的基础上。借鉴西方的媒介研究成果，努力消除“沉默的盘旋”（Spiral of Silence，指持不同观点的人们不愿意发表与媒介所提供的舆论相悖的看法）。在法律法规上保障媒体市场主体的多样性，促使媒体综合更多的不同意见，尽可能多地接近公众与文化选择的一致性即兼顾小众。（注：不管是相应的法律法规还是媒体自身的自律，在解决政府、媒体、公众三者的矛盾和冲突时亦有一个基本原则，即媒体在公众利益为最高目标的前提下去寻求自我发展和自由表达。）从媒体的角度体现政府与公众的均衡利益可以参照美国的《阳光普照法案》（Government in the Sunshine Law of 1977）和芬兰的《官方文件公布法》保障公民的获知自由。
3.法律与政策合谋的原则
媒体产业的法制创新也是一种秩序的修复或重建，所谓秩序“是指符合可识别模式的重复事件或行为，它使人们相信，他们可以依赖的行为模式完全可能被合理地预见到。”秩序不是一种规则，而是一种共同遵循规则的行为过程，媒体的市场主体和政府行业管理主体只有遵循共同的规则才能建立起自发的秩序。
4.产业推动力与制约力相均衡的原则
媒体产业与其他生产物质形态产品的产业有一个很大的不同在于媒体产品在满足消费者的需要之后会直接影响消费者的价值判断、政治选择和文化倾向。此后三者对于目前中国的政治稳定和国家安全具有非常重要的意义。目前，中国媒体产业的发展的最大障碍是法律制度瓶颈，为了使媒体产业尽快实现产业扩张从而成为我国成熟的支柱产业，市场最稀缺的法律制度是有关媒体产业推动力的法律文本，在市场竞争和国际传播新秩序的压力下，在可预见的短时期内，有关产业推动力的法律法规将陆续出台。但是，由于媒体产业的产业关联度高，对社会心理和大众意志影响力大，我们的法律制度创新必须预测媒体产业发展附带的社会风险和成本，制定相应的法律文本专门针对媒体产业的风险约束。所以，媒体产业的法制创新的法律体系应该是风险可控制的和负责任的，只有推动力而无制约力的创新活动是非常危险的。
四、媒体产业的产业政策创新
媒体产业的法制创新不是个别法律文本的增删和制定，而是构架一个创新的法律体系，政府以法规和规章形式制定的产业政策也是法律体系中的内容构成。
1.媒体产业的产业组织政策创新
这种创新能力主要集中在产业内部企业之间资源的优化配置方面，创新的目的是建立有效竞争（Workable Competition），打破垄断，解决充分竞争与规模效益之间的马歇尔冲突。在将来肯定会出台的《反垄断法》必然会影响媒体产业的市场集中程度，但是媒体的文化和政治功能客观上要求媒体承载更多的文化内涵和更多的民众意见，所以必须寻求《反垄断法》的例外原则。美国与欧盟的作法是规定一家媒体企业的市场份额的最大值。（注：美国《1996电信法案》明确规定一家公司拥有电视台的上限是其覆盖率不超过全国地域的35％，原则上不允许同一家公司在同一城市同时拥有电视台和广播电台。意大利《1997广播-通信法案》规定同一家公司拥有的电视频道数量的上限是全国频道总数的20％，超过以后予以分拆和惩罚。）我国的当务之急是建立媒体企业的合并审批制度以保证市场集中度符合公众利益。
另外，在产业组织政策的创新过程中制定严格的媒体产品质量标准，加大对不合格产品提供者的惩戒力度，增加其违规成本和风险。在WTO的基本规则下，合理地利用技术壁垒对非法信息和不良信息实施市场禁入。在部分电子媒体（如电视）的消费终端实施“过滤芯片”（V-Chip）强制安装制度，利用技术自动过滤不良内容和非法内容，
2.媒体产业的产业结构政策创新
媒体是信息生产和传输的特殊产业，从产业现状来看，我国的媒体产业仍是一个瓶颈产业，即它的生产能力远远低于前向生产部门的市场需求量，严重影响了体育产业、娱乐产业、咨询产业的发展，市场中普遍存在的严重的信息不对称现象就是明显的例证。同时，媒体产业的生产能力也远远低于后向产业提供的投入品，影响了整个国民经济的增长。产业结构政策创新主要是产权制度的改革和融资渠道的法律规定。通过投资、信贷和税收的政策倾斜，引导生产要素向媒体产业流动。对照市场需求细分媒体产业，允许并鼓励媒体跨部门、跨行业、跨地区经营以解决市场中资本要素稀缺的问题，用优惠政策刺激媒体企业参与国际竞争，尽快完成从产品输出到技术输出和资本输出的过渡。
3.媒体产业的产业分布政策创新
特定经济区域内的市场信息的生产和传播，文化、教育、科技信息的流通都离不开媒体产业。所以，媒体产业的建设也被视为经济环境的基础设施建设。按照这一观点，任何一个经济区域都必须有自己的媒体产业，尤其是我国的西部地区和少数民族地区必须有自己的媒体产业来促进区域经济的增长和社会文明的进步。产业分布政策创新的主要内容是阻止市场力量尤其是资本的意志使媒体产业向发达地区的过度集中，在媒体产业的兼并和联合的审批制度中对于贫困地区和民族地区应制定例外限制的特别条款，使产业的区域分布寻求效率与公平，集中与分散，国家重点与区域利益的平衡。