再谈人大代表专职化(六篇)，本文主要内容关键词为：专职论文,人大代表论文,再谈论文,六篇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就人大代表专职化问题的反思
钱威
现阶段，人大代表专职化面临多重现实困难，全面推开并不现实。可以借鉴和汲取代表专职化的优势，对现行人代会制度进行改进，如推进人大常委会组成人员的专职化，完善人大代表的选举制度。
随着政治体制改革以及宪政建设日益进入人们的视野，人代会制度的改革和发展走向理所当然地成为理论界及实务界关注的焦点。其中，人大代表专职化问题成为热烈的讨论话题之一，学界在某种程度上达成人大代表专职化是人代会制度发展方向的共识①。笔者认为，人大代表专职化是一项复杂的系统工程，涉及我国根本政治制度建构的重大调整，在目前全面实现条件并不成熟。人大制度的健全和完善是个渐进的过程，现阶段我们可以借鉴和汲取代表专职化的优势，在人代会制度的现行整体框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施，积极稳妥地推进人代会制度建设。
一、人大代表专职化实现的困难分析
人大代表专职化提出的缘起是基于现行代表兼职制度下，代表存在本职工作与兼职代表工作之间的矛盾，表现为履职热情不够高，活动层次不够高，行使职权不够充分②。代表专职化作为有益于解决上述矛盾的一项制度设计，有助于实现代表专业化③，使代表可以把议政作为自己的职业，有充分的时间和精力去听取民情，反映民意，审议法案④。然而，任何一项制度设计的有效及可行不能仅凭纸面上的完善论证，还得取决于实施地域的具体情况和时机把握。就现阶段而言，人大代表专职化面临以下现实困难：
一是财政保障不堪重负。我国目前共有近3000名全国人大代表和320万名地方各级人大代表⑤，这么庞大的代表数量在全世界各国议会议员总数的横向比较中可能是最高的。如果全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额的费用，在目前我国官民比已近1∶28⑥，很多地方财政已陷入“吃饭财政”困境的背景下，无疑是雪上加霜，不堪重负。
二是出口机制有待建立。鉴于人大代表经选举产生，如果专职代表在换届选举时落选，如何解决其日后的工作和生计，恐怕是个问题。但是，如果不建立代表的退职保障机制，又不免让在职代表时刻担心今后的出路问题而不能专注于岗位工作，甚至有利用在位职权谋划今后退路之虞。
三是相关法律亟须修改。人代会制度是我国的根本政治制度，其在国家根本大法——宪法中是有明确规定的。如果全体代表实行专职化，必然涉及对人代会相关的，包括宪法、组织法、代表法等众多法律的修改，需要通过一系列的法律修订程序，非常耗时且费力。
如果说以上几点是代表专职化面临的首当其冲的、比较显而易见的、更多是技术或操作层面上的问题，那么，从深层考虑，人大代表专职化也面临理论或理念上的难点。人大代表专职化显然会带来人大工作方式和制度的变革，如现行的人代会的长度和频率要增加，人大监督工作力度增强等，总体来看，人大的权力行使会得到很大的强化。与此同时，就会凸现如何确保人大权力行使与坚持党的领导，与政府行政权和法院、检察院等司法机关司法权行使保持和谐统一的问题。
首先，人大监督与“一府两院”权力行使的关系协调问题。根据宪法和组织法的规定，人大是国家权力机关，行政、司法机关由人大产生，对人大负责。人大对于“一府两院”的工作进行监督。由此，就产生人大监督行政、司法把握好“度”的问题，要做到监督到位，而又不越权，不越位。由于现行法律就人大对“一府两院”的监督规定较为原则，缺乏操作上的及程序上的细化规范，各地人大对于监督方式也处于不断探索之中。有些方法引起实务界和理论界专家学者的不同意见，如近年来人大监督司法的“个案监督”方式就引起很大争议⑦。可以想见的是，在人大代表专职化后，随着人大监督力量的增强和监督形式的不断创新，此类争议会不断增多。
其次，人大与党的领导保持和谐统一的问题。中国共产党是我国社会主义建设的领导核心。过去相当长一段时间内的实践是，共产党习惯于通过发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示，习惯于以政策代表法律，导致人大的实际地位与理论地位、人大实际行使的权力与宪法赋予的权力之间存在较大差距⑧。所谓“党委挥手、政府动手、人大举手”，“党委编戏、政府演戏、人大看戏”等。应该说，即便现在这种情况仍然没能完全扭转。在人大代表全部专职化、人大权力进一步“刚化”的情况下，如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，规范党委与人大的关系，是一个很需要政治智慧的问题。只有人大的法律定位能够真正到位，人大法定职权的运作和实现机制能够进一步理顺和完善，人大代表才有充分发挥才能的政治平台和空间，这是实行代表专职化的最重要的前提。否则，代表是否专职的实质性意义并不大。
二、人大代表专职化启示下的人代会制度完善探索
如果说，解决人大代表专职化在操作层面上的困难已属不易，要解决理论和理念上的问题，并设计完善的实现机制更是需要长时间的深思熟虑和准备。在目前背景下，代表专职化全面铺开并不现实。但是，我们可以借鉴和吸收代表专职化的优势来对现行人代会制度进行改革和完善，先行探索开展以下工作：
(一)逐步推进人大常委会组成人员的专职化。虽然我国相关法律规定，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但是，并没有限制常委会组成人员的其他兼职。因此，目前很多常委会组成人员仍然是兼职的。当我们在考虑全体代表专职化的时候，目前可行的更有必要的是常委会组成人员的专职化，以增强常委会的工作力量。
(二)进一步完善人大代表的选举制度。在目前人大代表的构成中，有几个较突出的问题：首先，党政机关领导人比例过高。这部分代表平时忙于本职工作，很难保证执行代表职务所需的时间和精力；而且，人大对其所任职的司法、行政机关的监督，使其既是监督者组成人员，又是被监督者，在身份上存在“悖论”。其次，在人大代表的整体构成中，年青代表、女性代表和非党代表比例偏低。再次，相当部分的人大代表缺乏履行代表职责应有的政治文化素质和参政议政能力，难以适应当前对代表立法和监督工作专业性、科学性的要求。因此，选举制度的改革方向是适当减少党政机关领导人的代表比例，优化代表在年龄、性别、党派等方面的构成，适当增加来自基层的、从事法律工作的和新社会阶层方面的代表，更好地体现人大代表的广泛性和代表性。就选择程序而言，要适当放宽代表候选人提名限制，提高选举的竞争性和公开性，积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为人大代表。
(三)适当削减现有人大代表的数量规模。按照国外的普遍做法，人口较多的国家或较大的国家议员人数一般在500～1000名之间，其他国家议员人数在100～500名之间⑨。适当减少我国的人大代表数量，不但便于人大开会议事，提高人大的工作效率，而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和出色人大工作能力的代表，为代表专职化的发展奠定坚实的人员基础。
(四)建立健全人大代表履职监督机制。目前宪法、代表法等规定“人大代表受原选举单位或选民监督”，但是并没有规定相应的监督约束机制，对“无为”、“不为”代表缺乏刚性监督措施，也没有建立代表届中辞职制度，代表“出口”不畅⑩。目前各地人大为了弥补上述不足，已经相继探索开展人大代表述职评议活动。这项活动的开展，使人大代表的履职情况能够受到选举单位和选民的监督，提高了人大代表工作的公开性和透明度，是促进代表提高代表意识，增强履职观念，加强与群众和原选举单位联系，从而更好参政议政的有益尝试。当然，该项制度尚需要在实践中进一步规范和完善。
三、结语
古人云：“不积跬步，无以致千里；不积小流，无以成江河。”在坚持和完善人民代表大会制度，推进我国民主法治建设的漫漫长途中，我们唯有耐心、细心、稳妥地逐步推进改革。在目前人大代表专职化条件尚不成熟的情况下，借鉴和汲取专职化优势，积极探索完善现行人代会制度的方式和途径，是更为可行的一种选择。
注释：
①李凤军、王凤英：《人大代表的专职化及其法律意义》，《宜宾学院学报》2004年第3期；何兵：《人大代表必须职业化》，2003年4月24日《法制日报》第8版；金艳：《试论人大代表专职化与完善我国的人民代表大会制度》，《理论研究》2004年第6期；贺卫方：《人大代表职业化是一个良好开端》，《领导决策信息》2003年第8期等。
②张克强、刘序国、向秀亮、田必耀：《代表担起你的责任来》，2001年10月3日《人民日报》第12版。
③⑥郝铁川：《人大代表专职化是一个渐进过程》，载《人大研究》2003年第6期。
④李凤军、王凤英：《人大代表的专职化及其法律意义》，载《宜宾学院学报》2004年第3期。
⑤刘庆武：《人大制度的反思》，载《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》2003年第4期。
⑦⑨蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月版，第403、106页。
⑧丁建军：《构建新型党政关系的几点思考》，载《人大研究》2005年第2期。
⑩张仕侠：《代表作用缺失及原因浅析》，载《人大研究》2005年第2期。
(作者单位：上海市人大常委会人事代表工委)
专职代表及其优势
李嘉晓/秦宏
专职代表制的实施将使延长人大会期、精简代表数量成为可能，促使人大代表能全身心地投入到代表工作中。同时，专职代表制的实施有利于将一批职业的管理家、政治活动家吸引到人大代表中来，实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变，使人大代表身份实质化，从而增强人大代表的履职能力，全面提高人大的决策水平。
专职代表制是指代议机关中的代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度，是与兼职代表制相对而言的一种代表制。在专职代表制下，代表一般不得兼其他职务，代表工作是代表的首要工作和主要职责，是其收入的主要来源。与此相对应，专职代表制下代表的工作量要比兼职代表制下的代表大许多，并且要求专职代表具备较高的专业素质。
作为代表制的一种主要类型的专职代表制，是在代表制产生并发展到一定阶段后出现的，最早产生于英国。英国议会有“议会之母”之称，它以1265年召集的“模范议会”为开端。1689年英国“光荣革命”胜利后，英国议会由封建等级代表会议和英王的咨政机构变成了国家政治制度的重要组成部分，议会的性质和代表的构成，发生了根本性的变化。为了保证议员的工作时间以及解决由于部分议员在政府中担任公职造成的政治机构内部的矛盾，英国议会于18世纪初对议员兼任行政官职作了限制，这可以说是专职代表制的肇始。后来，伴随着资产阶级革命的胜利和代议制度在大多数资本主义国家的建立，专职代表制逐渐为各国所采用。当代，由于社会、经济的高速发展，议会(国会)的职能趋向复杂化和专业化，专职代表制已为大多数实行代议制的国家所采用，同时对专职的规定更加严格，几乎都用宪法和专门法律规定议员或代表在当选期间不得担任其他公职甚至企业的职务。
过去有一种观点认为：专职代表制是资本主义议会的“专利”，社会主义代议制只能采用兼职代表制，甚至把实行兼职代表制还是专职代表制作为区分社会主义代议制民主和资本主义议会民主甚至政权性质的一个重要标准。笔者认为，这种观点是片面的、无根据的。社会主义国家之所以普遍采用兼职代表制，究其原因，可以看到浓厚的意识形态色彩和严重的针锋相对心理。既然社会主义国家也实行代表制，那么作为代表制发展到一定阶段产物的专职代表制也应是社会主义代表制不可缺少的一种类型，而不应仅是资本主义代表制的专利。实际上，在实行兼职代表制的社会主义国家也并没有完全排除专职代表制。如世界上第一个无产阶级政权——巴黎公社就作出了“公社委员不得兼任其他任何有报酬的职务，即使兼职也不得兼薪”的规定。再如我国，虽然人民代表大会制度实行兼职代表制，但在实践中并没有完全排除专职代表制，在各级人大尤其是全国和各省(直辖市、自治区)人大常委会中不乏专职代表的身影。我国人大代表中的专职代表制在人民代表大会制度建立之初便出现了。1954年的一届全国人大就设立了由79人组成的常委会，并由宪法规定：人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，否则辞去人大常委会组成人员的职务。这一措施使人大常委会组成人员趋向专职化。随着人民代表大会制度的发展完善，专职代表制的实施范围进一步扩大，在1979年五届全国人大二次会议通过地方组织法和对宪法进行修改后，县及县以上地方各级人大常委会陆续建立，同时新的宪法也明确规定了各级人大常委会组成人员不得担任“一府两院”的职务。在1982年12月五届全国人大五次会议通过新宪法和全国人大组织法并对地方组织法进行修改后，专职代表制得到了进一步的发展。全国和各省(直辖市、自治区)人大下辖的各专门委员会，不仅数量急剧增加(如全国人大常设委员会由2个增加到9个)，许多委员都是专职代表。从人民代表大会制度50年的发展历程看，虽然专职代表制的实施范围逐步扩大，专职代表所占比例逐步提高，但占大多数的人大代表仍采用兼职的形式。
专职代表制的优势体现在以下几个方面：
第一，专职代表制符合我国宪法精神，更能保障人大代表行使职权。我国宪法第七十二条至第七十八条详细规定了全国人大代表的权利和义务，并规定了相应的保障。由此看来，人大代表是具有相应的职务，享有职权并承担责任的。专职代表制的实施将使人大代表从原来的工作岗位上解脱出来，不再受兼职时繁琐的事务性工作困扰，使代表工作成为其本职工作，而不像兼职代表制下的人大代表那样将主要精力和时间放在自己的本职工作上而将代表工作放在第二位，因而有足够的时间和精力全力以赴地投入到代表工作中，使其职务不至于流于形式。同时，由于给予人大代表必要的薪俸保障和福利待遇，使得人大代表能够正常行使职权而不像兼职时那样当自己的本职工作与代表工作发生冲突时，会因担心本职工作遭受损失而只好牺牲代表工作。毕竟，兼职代表制下人大代表的代表工作只是一种暂时性的工作，并非其谋生的手段。另外，专职代表制下的人大代表已成为一个专门的职业，为保证不“失业”，专职代表必将尽心尽责地干好代表本职工作。因此，专职代表制能够保证代表的工作符合其职务的要求，能够保障其职权的充分实现。
第二，专职代表制有利于提高代表整体素质，强化人大职权。代表素质是代表能够表达民意、履行职责的前提条件，没有较高的代表素质，代表职能的发挥就要“打折”。一方面，专职代表制的实施，有利于提高代表的政治素质、文化素质和业务素质。专职代表制下的人大代表深知自己所肩负的神圣使命，深知要完成好这一艰巨而又光荣的任务，必须提高自身的总体素质，因而会倍加努力地学习有关法律、法规和各种专业知识，增强责任感和压力感。而且专职代表制的实施能够保证代表有充分的时间和精力去提高自身履行代表职责的能力和素质。另一方面，人大代表整体素质的提高，必将有利于其更好地代表、维护人民的利益。专职代表综合素质提高后，其对“一府两院”的具体决策有了进行实质监督、深入监督的可能性。“一府两院”的工作人员具有较高的业务和法律水平，并且其工作运转也是系统化和规范化的，因此只有代表具有比之更高的决策能力和业务素质才能有效地实现监督权。显然，这需要一支有针对性的、综合素质高的、职业化的专职代表队伍。同时，专职代表制的实施既可以有效防止代表利用其身份为个人或某个集团牟取私利，又有助于解决目前因“一府两院”的工作人员兼任人大代表所造成的人大监督权有时陷入矛盾的问题，从而更好地开展人大监督工作。专职代表制使人大代表成为一种固定的职业，代表人民行使职权成为其唯一目标，没有了丢掉本职工作的顾虑，使其义无反顾地投入到对“一府两院”的监督中去。为保证不“失业”，代表必然在其职权范围内做出最大的政治努力，其将更多地关注选民的要求，选民也必然对代表的一举一动加以关注。这实际上是将代表放到了一个没有退路、毫无顾忌的位置，他们必须去监督“一府两院”，否则选民不答应，自己也要丢饭碗。另外，专职代表制的实施使代表拥有足够的资源去了解社情民意，进行社会调查，提高参政议政的针对性和履职效率，改变“举手代表”和“表决器代表”的形象，保障代表工作的连续性，提高人大的工作质量，从而提高人大的地位，使其成为充满生机和活力的新型代议机关，在规则上名副其实地成为国家权力机关。
第三，专职代表制有利于克服人民代表大会制度自身组织结构的不足，使代表身份实质化。人民代表大会制度自1954年建立以来，不断发展完善，组织结构虽已日趋成熟，但综合分析，仍存在一些不足，主要表现在三个方面：一是会期过短。全国人大一般每年举行一次会议，每次15天左右；全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，两者加在一起全年也不到40天。由于会期短，加上代表又大多来自生产、工作一线，相当一部分代表没有足够精力去调查研究，在尚不“知政”的情况下而仓促参与“议政”，甚至对法律或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，限制了人大职能的充分发挥，导致议政效率的低下和“高度虚幻一致”之下的不真实民主。要让人大会议能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，提出富于建设性和创造性的意见，措施之一就是要延长会期，但由于人大代表大多是兼职的，这就决定了人大会期不能太长。二是代表数量过多。据统计，我国地方各级人大代表320多万人，其中全国人大代表近3000人，是一些国家议员总数的数倍。代表过多，既给会议组织工作带来了难题，又限制了代表意见的充分发表。按现行会期，全体会议审议议案时，由于代表多，造成大会交流困难，大多数代表没有发言机会，只能采取代表团或小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便于代表广泛、直接地交流，并没有很好地集思广益。三是过分强调代表的各种结构比例。在全国人大代表的选举过程中，注重各种代表如民族、性别、职业等的结构比例，有时为了达到比例，上一级人大还“戴帽”下达指标。这样使选民有时对代表没有挑选余地，结果是：一方面压制了选民的民主热情，使选举流于形式；另一方面由于不少代表的产生多系“组织安排”，代表职务是被动接受的，导致其对选民的责任心不强、履职热情低。专职代表制的实施将使延长人大会期、精简代表数量成为可能，促使人大代表能全身心地投入到代表工作中。同时，专职代表制的实施有利于将一批职业的管理家、政治活动家吸引到人大代表中来，实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变，使人大代表身份实质化，从而增强人大代表的履职能力，全面提高人大的决策水平。