策略性服从：我国法院如何推进行政诉讼，本文主要内容关键词为：策略性论文,行政诉讼论文,法院论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《行政诉讼法》已经实施了二十多年，然而行政诉讼的发展却不尽如人意：在经历了初期的快速增长后，自20世纪90年代中期以来，行政诉讼进入了发展平台期。全国法院每年受理的行政诉讼一审案件总量维持在十万件左右，行政诉讼在三大诉讼中所占的比例始终局限在2％以内，而原告胜诉率更是逐年走低。我国行政诉讼举步维艰，困难重重。① 然而，近十年来，各级法院依托行政诉讼制度审理了一系列具有深远意义的案件。例如，2002年蒋韬身高歧视案，2003年张先著乙肝歧视案以及河南种子案等，甚至在2008年最高人民法院正式废止齐玉苓批复后，地方法院仍然此起彼伏地受理类似案件。②我国法院特别是地方法院在一系列行政案件中展现令人惊诧的能动性。这与基于行政诉讼总体情况及历年统计数据而得出的行政诉讼“惨淡经营”的结论形成了悖论。在持续十几年的行政诉讼发展平台期间为何会出现持续的司法能动表现?我们是否需要重估我国行政诉讼的发展状况?具体说来，在过去十多年间，我国法院是如何推动行政诉讼发展的?这一发展路径折射怎样的司法权发展进路?其意义何在?这些都是本文试图回答的问题。 本文梳理了最高人民法院历年来与行政诉讼相关的司法文件，并结合2003年以来对地方法院的实证调查来考察我国各级法院推动行政诉讼工作的实践逻辑。本文认为，我国行政诉讼的发展主要来自于地方法院在最高人民法院开拓的局面下的自行突围。最高人民法院对行政审判从规范层面与行政层面的双轨推动为地方法院提供了宝贵的“杠杆性手段”，地方法院则在此基础上发展了一系列策略性服从的行为，在适当尊让地方政府的表面下，进行了一系列自利性实践。这些实践包括接受新类型案件、对地方政策的核心性尊让、协调与案结事了、判决方式多样化等。这一过程同样可以被视为困在“条块”关系之间的地方司法权的策略性突围与扩张，这一扩张的特征是地方法院通过行政诉讼的开展更深、更广地涉入地方政治，甚至是部分核心性政策领域。③这种“中国式”的司法扩张得益于我国特有的条块双重领导体制，地方法院依靠其信息优势，策略性地妙用“条块”式双重权力结构中的权威缝隙并从中获益。但由于在这一过程中对公民权利的弱化保护，我国的法治建设依然道路修远。 一、我国行政诉讼发展：文献及方法论综述 我国行政诉讼经验研究一脉，研究者关注的核心问题之一在于总体性描述行政诉讼的发展，或归纳法院在不同领域所创制的规则。我国学者应星等以“立案政治学”归纳行政诉讼立案难问题，并以此解释20世纪90年代中期以来行政诉讼率的徘徊。④我国学者汪庆华则审视行政案件从立案到执行的全过程，将我国行政诉讼归结为多中心的司法，这既是游移于多种原则之间的选择性司法，也是共生于司法与政治中的嵌入式司法。⑤我国学者周永坤等则在行政争端解决机制的大框架下，探讨信访、行政复议等其他竞争型解决机制对行政诉讼制度的侵蚀。⑥在规则创制方面，研究者强调以最高人民法院为首的我国法院在受案范围、正当程序、行政裁量、管辖制度等方面的规则性发展。⑦ 这些既往的研究虽然促进了我们对我国行政诉讼实践的理解，却仍有不足之处。首先，既有研究过于强调最高人民法院对行政诉讼的推动，存在着潜在的“上令下达”的假设：最高人民法院的规范性突破会引致地方法院全心全意地遵从。然而，法院系统作为建立在等级制度基础上的科层体系，必然会受到委托—代理关系的制约。⑧在现实中，下级法院无视上级法院指令的情况也屡见不鲜。在多数情况下，最高人民法院在规范层面的突破仅仅为地方法院提供了可选择的杠杆性工具，地方法院依据其自身偏好做出策略性选择，并因此在行政诉讼发展上产生鲜明的地方性差异，这需要更为系统的研究与解释。 其次，学界在描述我国法院制度的弊端时，通常分别探讨“司法行政化”与“司法地方化”⑨问题，亦即法院系统内部运作方式的行政化与法院受外部机关、特别是地方党委政府干预的状况。这些来自法院系统内外的干预被笼统地视为对法院审判活动的不当干涉，用以说明司法独立在我国的缺失。这种通行的论述方式忽略了内外干预之间的冲突以及地方法院由此所获得的操作空间。下文将会说明，在我国特有的双重管理体系中，“条块关系”之间可能存在权威缝隙，这催生了地方法院的策略性自利行为，这些行为又促成了地方行政诉讼的发展及其特色。 就方法论而言，对行政诉讼的经验研究包括案例研究以及基于问卷或面板数据的统计分析，但这仍然存在数据可靠性及选择性偏差问题。⑩基于个别法院的研究推导的行政诉讼图景难免以偏概全；而基于全国性数据的研究则一方面难以解决数据的可靠性问题(11)，另一方面也必将忽略以非判决方式结案的行政案件。最高人民法院在不同场合曾多次强调，行政案件“决不能一判了之”。(12)以2010年为例，非判决方式结案的案件比例高达71.8％。(13)这正说明要理解我国行政诉讼，必须要深入到行政诉讼的决策过程中，探寻法官在审判全过程中的策略性选择。 本文对我国法院发展行政诉讼的考察主要建立在梳理两套经验材料的基础上：其一是最高人民法院在行政诉讼方面公开发布的相关司法文件，文件来源于全国法院网、《人民法院报》以及《行政执法与行政审判》杂志等；其二则是我们自2003年以来对各省法院的走访与调查，主要包括2005年至2006年我们在四省的集中的田野调查，以及之前与之后的零星考察和持续关注。在历次考察中，我们走访了各级地方法院，访谈了法官、律师、政府或人大的官员以及个别当事人。在这些经验材料的基础上，本文探讨了最高人民法院统一的司法政策之下，行政诉讼发展的地区性差异问题。从这个角度上讲，本文并不是对地区性经验的一揽子讨论，而是立基于地方不同的司法环境，对行政诉讼发展的地方性经验的归纳与总结。 在我们展开论述之前，在方法论层面上有两点要特别强调：首先，在田野调查，特别是比较性的、基于结构性访谈的田野调查中，几乎难以回避资料的片段性问题。(14)本文只能在承认经验材料限制的前提下，从研究者个人视角出发，对行政诉讼发展的地区性差异及其背后的实践逻辑做出谨慎归纳与提取。其次，在文章的分析中，“地方法院”与“地方法官”是交替使用的——本文并不强调法官个人或者单一的典型案例，而更强调同一法院内部法官的集体行为。换言之，本文是以地方法院而非法官个人为分析单位的。考虑到法院内部的行政化以及以“审委会”为主的一系列集体决策机制，这一假定有着相当的现实基础。(15) 此外，司法权或司法权威是本文的核心概念之一。但囿于篇幅与主题，本文并没有对这一概念本身做细致的分析与探讨，而是借用了Solomon在探讨俄罗斯司法权威时对这一概念所做的讨论，即从管辖权、裁量权与当事人遵从的角度探讨司法权威历时性的变化。(16) 二、最高人民法院与行政诉讼 学术界与实务界普遍认为，最高人民法院是扩大我国司法权的主导力量。(17)具体到推动行政诉讼发展，其主导性主要表现在两个方面：一是最高人民法院颁行的一系列司法解释，其具体条文通常是超越立法原意的；(18)二是在最高人民法院通过各种渠道发布的典型案例中所推演的新法律原则，如正当程序原则等。(19)然而这一论点在方法论与实践两方面都受到了挑战。首先，从方法论上讲，这一论点过于强调典型性案例的效应，因此存在选择性偏差问题。典型性案例由最高人民法院从各地法院选送的案例中选择并加以剪裁，在缺乏判例制度的现有体制下对地方法院的行为并不产生必然的束缚。基于典型性案例所得出的结论难免过于乐观，有失偏颇。(20)其次，这一论点很难解释最高人民法院动作频频与行政诉讼成绩平平这一悖论。如何理解最高人民法院的积极作为与行政诉讼发展之间的反差?最高人民法院在行政诉讼发展中的地位与作用究竟如何?这是本节探讨的主要问题。 最高人民法院从规范层面和行政层面双轨推动行政审判工作发展，但同时，在不同时期或政策领域中，最高人民法院又通过行政手段释放出克制性信号，从而为其在行政审判工作中的总体导向增加了不确定性。在规范层面，最高人民法院通过司法解释等规范性文件与指导性案例等手段，逐步建立并发展了我国行政诉讼的几大主题，如诉权保护、协调机制、管辖改革等。在规范层面之外，最高人民法院通过一系列行政手段颁行相关的指示与精神。这些手段包括召开相关会议(工作会议、专题座谈、片会等)、绩效考核、评优评先、选择制度创新试点并择优推广等。通常的情况是，最高人民法院以行政性指令提前释放司法政策与司法精神，随后将经受过实验的政策纳入规范框架中去。在这两个层面上，最高人民法院逐步确立了行政审判工作的基本政策与精神。 然而，细究20世纪80年代以来最高人民法院的各种指示与政策，我们发现最高人民法院对行政审判的总体政策虽然保持了支持与鼓励的基本立场，但在不同时期，最高人民法院又多次释放出克制性信号。例如，在行政诉讼制度发展初期，1990年郑州工作会议上，最高人民法院确立了“稳定压倒一切”的基本政策，指令地方法院要谨慎受理行政诉讼案件。这一限制性政策曾经束缚了诸多地方法院的行为，后来在1993年南宁工作会议中被“积极大胆收案”的新政策替代。最高人民法院也在2000年《若干解释》中正式扩张了行政诉讼的受案范围。(21)更为持续的克制性信号是，最高人民法院始终强调应不予受理具有高度政治性的行政争议，这是整个法院系统在受案方面坚持的死线。(22)更多临时或局部的克制性信号出现在非常规期间，如非典、抗震救灾、金融危机等时期。(23)在一定程度上，最高人民法院在特殊时期释放出的这些克制性信号，可以视为出于保护地方法院的目的对党政部门核心政策的尊让(关于“核心尊让”的讨论，详见后文)，但最高人民法院通过行政手段一再释放类似信号这一行为本身，的确为其在行政诉讼方面的总体性政策增加了不确定性。 显然，最高人民法院在过去二十多年中推动行政审判工作的基本模式是行政与规范的交织，以及推动与克制的轮替，由此形成了行政审判领域的成套“工具包”。地方法院作为行政审判的实际操手，选择性使用最高人民法院提供的工具，并根据其特有的司法环境加以创造，从而发展地方行政诉讼工作。换言之，在缺乏立法框架方面的“大动”之前，发展行政诉讼的“接力棒”在过去十年被传递给了地方法院，地方法院的策略性服从行为建构了地方法院行政诉讼工作的特质，并孕育了行政审判的地方性差异。 三、地方法院与行政诉讼：策略性服从的地方性发展 本节研究的核心问题是地方法院如何发展行政诉讼。在法院系统内或学界认知中，地方法院通常扮演“拖后腿”的角色。2009年，最高人民法院将目前行政诉讼发展不力归咎为“法官自身指导思想问题”。(24)我国学者何才林指出，在2008年出台的管辖司法解释中，最高人民法院之所以将“若干解释”中规定的“柔性提级管辖”制度更改为“刚性提级管辖”制度，是因为基层法院的表现令人失望。(25)这种对地方法院相对负面的评价忽略了两个层面的问题：其一，发展行政诉讼符合地方法院偏好；其二，地方法院在其特有的司法环境下运作，我国改革以来所蕴发的地区差异同样引致了地方法院在策略选择上的差异。理解这些策略性选择，对理解我国行政诉讼的发展至关重要。 首先要明确的问题是，发展行政诉讼、做好行政审判工作符合法院、法院行政庭以及法官个人的偏好。第一，行政诉讼制度是地方法院权威扩张的有效杠杆。对地方法院而言，由于历史与现实的原因，其在地方政治中的地位始终与“一府两院”的提法不相称。我国学者陈端洪教授曾将行政诉讼的构造解读为一种个人与政府之间的“对峙”，但在权力结构中，行政诉讼实际上创造的是司法权对行政权的一种“对峙”。(26)当司法权可以审查行政行为的合法性与合理性时，其中隐喻的意涵是司法权独立于行政权，而非其附属。第二，发展行政审判工作有助于提高行政庭在法院内部结构中的地位。因其具有变动频繁、难度大的特点，行政诉讼对行政审判人员的政治素质、平衡能力、沟通能力等综合素质都提出了极高要求，行政审判人员理应是法院顶尖人才之一。(27)而由于历史原因，目前我国法院的领导层仍然是以民刑出身人员为主，他们对行政诉讼的工作往往因不了解而不重视。因此，在行政审判庭，“为”与“位”之间的关系更为紧密，行政庭必须“以为争位”，方能保障其在法院中的地位。(28)第三，对于法官个人而言，无论是出自“公心”还是“私利”，做好行政诉讼工作都是符合其偏好的。所谓“公心”是指受过法学教育的法官对社会正义等理想的追求使其愿意维护公民合法权益；而所谓“私利”是指做好行政审判工作带来的直接收益。在现有体系中，法官个人在法院中的经济收入与政治地位都在一定程度上与其完成工作的数量与质量直接相关，体面完成本职工作符合行政庭法官的行为偏好。 本节正是从这个基本前提出发，探讨在不同的司法环境下，地方法院如何在处理行政案件的过程中发展出一系列的创新性实践。通过这些实践，地方法院得以在收案并决案方面获得更大的自由度，从而在案件审判中得到更接近其自身偏好的结果。本文以“策略性服从”统称这些实践，策略性是指在地方法院在看似遵从地方政府的表面下，掩藏着地方法院的自利性思考。也正是在这一过程中，地方法院充分利用了最高人民法院创造的种种“杠杆性工具”，接过最高人民法院的接力棒，根据其各异的司法环境，因势利导，逐步推动地方行政审判工作。随着地方法院逐步成为地方政策制定过程中的常态参与者，其在地方政治中的地位也随之提升。 本节将分别描述地方法院在行政诉讼收案、审理、判决方面的实践：接受新类型案件与核心性尊让、协调与案结事了、判决方式多样化等，并探讨这些实践对发展地方司法权的意义。本节的资料主要来自2003年以来本人对四省法院法官的访谈及其他经验材料，如判决书、司法文件等。在论述中，本文也引用了散见于其他文献中的全国其他法院的相关数据，以提供更好的比较视角。 (一)接受新类型案件与核心性尊让 如前所述，在1993年的南宁工作会议上，最高人民法院以“积极大胆收案”取代了1991年郑州会议的“稳定压倒一切”的提法，标志着鼓励收案司法政策的正式出台，这也是行政诉讼领域最早也最为持续的主导性政策之一。在2008年绩效考核政策出台之前，地方法院收案数几乎是最高人民法院为省级法院排名的唯一指标。如何理解并实践这一政策，以及在这一政策精神下能走多远则是地方性事务，取决于地方法院对自身司法环境的感受及其对自身偏好的衡量。在本文考察的四省法院实践中，在立案与收案方面，可以观测到两种相辅相成的做法：一是积极接受新类型案件、拓展司法审查范围；二是在积极收案的同时，维持对地方核心性政策的尊让。这两种做法的直接后果是法院收案范围的边缘性扩张。而这正是在行政诉讼取得系统性发展之前，个别地方法院能主动受理并审判部分争议性案件的原因。 如果以收案数为指标衡量，我们考察的四省法院之间差别较大。H省法院一贯在收案数上名列前茅，S省与A省大约处在中间位置，而G省法院从收案数上来看相对落后。但四省法院，特别是在省内表现出色的法院，都不约而同地倾向于受理新类型案件。也就是说，虽然从绝对意义上言，各法院的行政诉讼发展水平不一，但他们却在案件受理方面倾向于同一种选择——主张通过接受新类型案件来扩张法院的审查范围。 H省P市法院一贯是接收新类型案件的标兵。据报道，截至2003年，该法院已经审判了7件“全国第一案”。其中“刘国聚诉平顶山煤矿技工学校案”是全国第一例以学校为被告的教育行政案件，在时间上尚早于刊载在《最高人民法院公报》上的田永案两年。在该案中，法院认定“平顶山煤矿技工学校属法律授权的组织”因而是适格的被告，并依法撤销了该校责令原告退学并注销学籍的决定。其他该院审理的新类型案件还包括全国第一例农民负担案件、全国第一例因被告超时限举证而败诉的案件等大量边缘性案件。(29)诸多“全国第一案”的受理增长了P市法院在行政诉讼方面的声誉，该院行政庭庭长多次受邀在最高人民法院组织的会议及培训上分享其先进经验。值得注意的是，该院在收案方面的自由度一方面来自于其作为行政诉讼全国试点法院的认知，也来自于相对开明的上级法院的支持。在访谈中，来自H省高院的法官曾表示，他们在行政诉讼收案中掌握的工作原则是，除了纯粹的政治案件外均可受理，当然这一原则并没有被公开地大幅宣讲。(30) S省W法院同样在本地享有积极受理新类型案件的声誉。(31)2000年该院受理了张峻霄诉华西医科大学案，并在受理后做出积极安排，最终，由于受到最高人民法院在刘燕文案中的立场影响，W法院以此案不属于行政诉讼法受案范围为由驳回起诉。(32)体现该院受案开明的还有2003年全国第一件物业管理划分案件。在此案中，黄金成等25人状告区房地产管理局对小区物业划分不当，损害了业主利益，请求法院判令撤销该行政行为。法院最终撤销了房管局涉案通知，并责令其依法划分物业管理区域。此案被2005年的《最高人民法院公报》选用。(33) 从最高人民法院历年公布的行政诉讼数据判断，A省与G省收案数通常居于全国的中下水平，但两省个别法院都曾经进行过收案方面的探索。A省高院一度推行过“行政诉讼沾边就上”的原则，随后高院法官承认，“他们可能走得过远”，从而对其进行了一定收缩。(34)在G省J中院，法官表示该院在南宁会议之后放弃了以前在收案方面的消极原则，开始积极受理行政案件，并于2000年后开始探索接收新类型案件。到2005年，J中院每年的收案数量大约在70件上下，这在G省已经算是佼佼者。(35) 如果把接收新类型案件视为法院司法审查边界的有意识的扩张，那我们必须探究的是，为什么不同发展程度的地方法院不约而同地选择积极受理新类型案件?地方法院在多大程度上能够从中获益?这种地方性司法审查的扩张边界何在?其意义又如何? 首先，积极收案，特别是受理新类型案件，能使地方法院在达到法院系统内考核标准的同时，在更为广泛的范围内涉入地方政治事务。其一，积极收案与来自最高人民法院的政策精神一致，有利于地方法院在绩效考核中争先。在最高人民法院及各省法院的考核体系中，收案数始终占据重要位置。2008年最高人民法院试行“行政审判工作绩效评估办法”，规定受案数与一审案件人口比两个比率共占10％；而在地方性评估办法中，收案数占的比例更高，例如在山东，收案数的权重高达35％。(36)其二，扩张性收案意味着对地方性事务在更广层面上的持续性参与。通过接受新类型案件，法院获得了更多与行政机关互动的机会。特别是在中央提出“依法行政”的口号后，诸多地方政府将行政诉讼败诉率纳入到干部绩效考核框架中，在这种情况下，法院掌握了更强的与地方政府及其职能部门讨价还价的能力。在H省P市、L市等地，地方政府每年会统计职能部门行政诉讼败诉的比率。受访法官均表示，他们因此获得了更多来自政府方面的尊重。(37)此外，扩大受案范围在一定程度上有益于提升法院在民众中的合法性；而在群众路线、司法为民等政策的关照下，民众认可是衡量司法权威的重要一环。 其次，在积极收案的同时，地方法院也谨守两条基本界限。一条是规避政治性问题的铁律。最高人民法院在多个场合反复强调，政治性案件法院不宜受理。(38)另一条是由地方法院自己把握的软性指标：对地方核心性政策的尊让。在法院系统的官方话语体系中，这是如何处理行政争议的大局问题，也是法院建构良好的司法环境的重要环节。尽管最高人民法院一再强调所谓“大局”是“党和国家的大局，而不是脱离党和国家大局的其他大局”，但这种辩证的说法实际上将诠释“大局”的主动权交由地方法院把握。(39) 地方法院把握的结果可能产生两种行为，一是地方法院自行规定不受理特定范围的案件；二是地方法院在受理案件后，于案件处理过程中适当尊让地方的核心性政策，本文称之为“核心尊让”。不同法院对两种行为模式的选择在一定程度上反映了法院的策略性程度。前者通常会产生类同最高人民法院的限制性指令，甚至是一揽子式的拒绝收案文件。如2003年广西高院发出180号文件，规定对集资纠纷、土地纠纷等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。虽然该文件引发了广泛批评，但据报道，这实际已经成为广西各级法院受理案件的准绳。(40)类似行为在全国其他法院也是屡见不鲜。(41) 更有策略的地方法院则主张在受理案件后的具体审理过程中适当尊让地方性政策。在H省法院，法院对地方核心政策的尊让事实上成为法院扩大收案范围的一种工具。在访谈中，法官提到了2005年Z市的“一枝黄花案”和X市的“万人诉讼案”，前者关涉省级林业部门保护生态安全的紧急行动，后者则有2000多当事人，更可能引发连锁反应。(42)在两个案件中，法院本着先受理再处理、以宣传行政审判工作的出发点，受理了案件，并在审理后驳回起诉。来自省院的法官评论说，要促进行政诉讼发展，需要法官和法院在具体的案件中宣传自己的工作，如何审判则是另一回事，他们可以立案之后再处理。(43)在这两个案件中，最终的处理方式并没有真正触动地方政府的逆鳞。 从H省的实践中可以看出，核心尊让的行为与积极接收新类型案件是紧密联系的。实际上，核心尊让是以法院受理案件为前提的，虽然法院尊让的后果是对地方核心政策的执行，但与其说这是法院对地方政府的遵从，不如说这是法院与地方政府之间的一种交换，双方各有所得。地方政府获得了核心政策执行的法律保障，而法院则进一步扩张了法院审查的范围，甚至进入地方核心政策领域。这种法院对地方事务在更广范围内以及更常态性的审查与涉入意味着司法权的地方性扩张。 地方法院接受新类型案件与尊让地方核心性政策之间的权衡产生了法院的策略性服从行为。在法院看似遵从的表面之下，隐藏着法院自利性的思考。上文提到的悖论——为何在行政诉讼举步维艰的同时，部分地方法院仍积极主动受理并审查具有改革性质的典型案件——恰可以用地方法院的“策略性服从”行为来解释。众多案件是以“新类型案件”的身份挤进人民法院大门的。H省P市法院在2006年受理了“男女平等案”，该案虽然在庭审后以缺乏法律依据为由驳回，法院却在受理后进行了大量的宣传。法院宣传部门主动访问了原告周香华，并将此案作为新类型案件上报给人民法院报；此案在开庭当日也成为中国法院网的头条新闻。(44)S省W法院在2002年受理了“蒋韬身高歧视案”，主审法官认为本案涉及就业歧视这个重大的日常生活问题，应该给予相对人正式的救济手段。囿于来自最高人民法院及上级法院的否定性意见，在最后的判决中，该院特意以技术处理绕过了宪法性思辨。(45)同样的，A省W法院在2003年受理了乙肝诉讼案。据当事人回忆，此案的受理最初是作为诉人事部门的新类型案件被法院受理的。(46) 积极受理新类型案件，但在处理时秉承灵活原则，这两者在地方行政诉讼发展中是相辅相成的。行政诉讼案件通常是相对人最后的武器，一旦原告的高期望值遭遇拒绝或漠视，法院将承担相对人的怒火与怨气，这将极大损害法院的合法性。为解决这个两难困境，地方在实际操作中展现出惊人的创造力，在这方面最成功的地方性创新是行政诉讼的协调机制。 (二)协调与案结事了：从地方创新到最高人民法院政策 行政诉讼的协调机制是在行政诉讼法明令禁止的情况下，地方法院在“强行政”环境下的地方性突围，并最终获得了最高人民法院的认可与推广。出于各种考虑，现行《行政诉讼法》明文禁止行政诉讼的调解，但自20世纪90年代初以来，个别地方法院已大量适用协调机制来解决行政争议，最高人民法院在2003年前后正式背书了这一地方性创新，并在2008年以司法解释的方式确立了行政诉讼的协调机制。在最高人民法院同年发布的“绩效评估办法”中，两个协调相关的指标被纳入考核机制。在最高人民法院的“大调解”时期，部分法院的行政诉讼调撤率甚至达到80～90％。(47) 从地方创新到中央政策，协调机制的演进提出了几个有趣的问题：为什么在法律禁止的情况下，地方法院仍然积极协调行政案件?这一地方创新为何最终得到了最高人民法院的认可乃至强制推广?法院是否能从协调机制中获益，如是，获益机制又是什么?司法权威是否在这一过程中得到提升?本节对四省法院经验的考察显示，法院在行政案件中居中协调，实际上扩张了地方法院在条块双重压力之下的腾挪空间。但这种扩张是以协调的策略性使用为前提的。在最高人民法院司法政策从弹性到强制的转换中，过度强调甚至强制协调反而会进一步压缩地方法院的行动空间。 G省法院是我们考察的最早也最为坚持协调行政案件的。早在20世纪90年代初期，G省法院已经开始协调行政案件。省院法官认为，在G省，特别是在个别经济落后地区，行政机关的权威极大，有时，针对县政府的行政诉讼必须在法院向政府报告后才能开始走法律程序。甚至有些案件受理与否是由当地政法委而非法院决定的。而另一方面，1993年南宁会议后，最高人民法院开始通过开展评优评先工作来鞭策全国法院的行政审判工作。在评选中，受案与决案的基本情况是重要指标。G省在历次排名中名次皆不理想，法院因此陷入了强地方行政权与上级法院要求的两难境地。行政案件的协调机制为陷入“条”、“块”冲突的G省法院提供了突围的可能。由于行政诉讼法的明令禁止，在此期间，G省高院策略性地保持沉默：既不上报最高人民法院，也不明令通报下级法院，只是在日常请示等实践中潜移默化地影响或者默许地方法院对行政案件的协调。 在2003年重庆工作会议前后，最高人民法院已在司法文件中认可了协调行政案件的必要性。最高人民法院先后发出指令，要求在特定案件中多做协调工作。值得强调的是，此时的协调限制在“法律政策界限不清，可能产生较大负面效应”或“群体性行政案件”的有限范围内。(48)各省法院随之根据地方特色开展协调工作，并在此过程中产生了显著的地方性差异。在G省D县，几乎所有的行政案件都要协调；而Z市与L市法院出于不同的原因，对协调案件却不算热衷。(49)总的说来，G省在行政诉讼协调机制上的先行一步展现了这样一种图景：法院必须依靠行政案件的协调来逐步打开行政诉讼的局面，从而在与地方政府维持良好关系的同时，为权利受到侵害的行政相对人提供某种程度的救济。在D县的一起城市规划案件中，行政相对人的房屋被强行拆除却只获赔4万元。经过行政庭的协调，原告最终获赔市值16万元的两套住房。主审法官评论说，协调在行政赔偿案件中特别有用。在协调机制下，法院可以为相对人争取更多的赔偿金额并保障赔偿的到位速度。(50) 在H省，情况则不同。H省是行政诉讼大省之一，每年行政诉讼受案数量在全国法院名列前茅。来自H省高院的法官在总结本省的行政案件协调工作时认为，他们的协调工作主要针对的是错误理解行政行为或者有强上访倾向的行政相对人。因为如果法院发现行政行为违法，可以直接撤销其行政行为，这类案件是无须协调的。(51)换言之，在H省，协调在行政诉讼发展方面只发挥了辅助性功能。但在省内行政诉讼工作排名靠后的L地区，法官们同样注重协调。他们强调，在行政诉讼中最为重要的工作是解决问题。为案结事了，他们需要竭力协调。(52)在S省与A省，协调同样是经常性的。在S省，即使法院决定要维持行政行为，法官仍然会尝试协调从而为原告争取更有利的结果。(53)在A省W市，受访法官特别强调，他们对多数案件都会协调，因为这有助于推进行政法治，建构良好的司法环境，而良好的司法环境对有深远意义的典型案件的审理和判决是有直接推动作用的。(54) 协调机制为何能够从地方实践走向全国政策?法院在协调过程中的损益如何?法院系统内部的解释通常强调协调可以“案结事了”。在G省W地区，为协调一件因规划公墓而引发的征地补偿案件，法院同时邀请了来自省高院与地方民政部门的负责人到村民静坐现场，感受这一事件给地方稳定带来的威胁。地方官员当场拍板决定，村民可以优先获得在公墓周边经营的许可。基于对将来可能的商业收益的预期，村民最终满意地撤诉了。一场萌芽中的群体性事件得以消弭。(55)这一征地补偿案件能够得以案结事了，是因为地方法院成功利用了“条块领导”之间可能的冲突：对上级法院，地方法院强调协调带来的案结事了的效应，由此满足上级在受案率、结案率等硬指标上的要求；而对地方政府，法院则强调协调对地方稳定的促进。协调是法院主导的说服对方让步的平台，而作为协商平台的建构与主持者，地方法院增强了与双方当事人特别是地方政府协商并交易的能力。换言之，与我们在前一节讨论的“接受新类型案件”与“核心尊让”策略相类似，地方法院在协调过程中所获得的，是更深层次的对地方事务的参与，以及更为平等的与地方政府讨价还价的能力。在多个访谈中，受访法官均表示，通过协调并加深与行政机关的互动，他们获得了来自政府部门更大程度的尊重。在某些情况下，协调机制甚至成为地方法院不肯放弃的阵地。在2012年宁波法院针对非诉执行的一份调查报告中，宁波法院表达了对最高人民法院主推的“裁执分离”模式的反对，其理由之一正是这将导致“原有的法院主导协调机制的丧失”。(56) 需要指出的是，法院作为一个行为主体从协调行政诉讼案件中获益有一个基本前提，即协调是一种选择，而非强制。在协调中，地方法院或调或判选择的不确定性，增加了他们在协调中说服行政机关的筹码，从而赋予其更大的主动权。地方法院受益于上级法院与地方政府之间的信息不对称并由此获得了空间。调与判之间的不确定性一旦消失，地方法院也就丧失了在协调中的有力筹码，而这正是2008年以来大调解机制转向后的情景：行政机关败诉率下滑而上诉率与申诉率高企，“因被告改变行政行为后撤诉”的比率从高峰期的50％强下降到不足10％。(57)2011年最高人民法院做出了行政审判“形势逼人”的判断，并发起了上诉、申诉专项治理活动，一再发文要求地方法院正确理解“解决行政争议新机制”等提法的意涵。(58)地方法院在“条”、“块”之间操作空间的减缩，直接导致了法院策略性行为的削弱，乃至行政诉讼发展的停滞甚至后退。 (三)判决方式多样化 在之前的两节中，我们讨论的是地方法院在“一判了之”之前的策略性选择。行政诉讼法实施二十余年，还有一个有趣的现象，就是判决方式的多样化。(59)行政诉讼法规定了维持、撤销等四种判决方式，而2000年《若干解释》以及2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《信息公开规定》)中增加了驳回诉讼请求、确认判决、禁令判决等方式。(60)这种多样化既源于最高人民法院在司法解释中的突破，也来自地方法院的实践需求，但更多的是来自最高人民法院对地方法院实践的事后追认。(61)本节要讨论的基本问题是，为什么地方法院在推行行政诉讼工作的过程中需要更为多样化的判决方式?(62)判决方式的多样化对地方法院的权威有怎样的影响? 应该明确的是，判决方式多样化的直接后果是增加了判决方式之间的相互替代性，这既体现在肯定性判决中，也体现在否定性判决中。首先，在现行框架中，存在三种肯定性判决方式：维持、驳回诉讼请求和确认合法或有效。(63)这种替代性特别体现在维持判决与驳回诉讼请求判决之间，2011年出台的《信息公开规定》直接规定了以驳回诉讼请求全面替代维持判决的诉讼路线图，在一定程度上预示了行政诉讼法修改的方向。(64)从全国数据的情况来看，在维持判决的比率逐年递减的同时，驳回诉讼请求判决始终维持在8％上下。其次，在现有的否定性判决方式之间存在着多种替代关系，主要是在撤销判决与其他判决方式之间，如撤销并重做与变更判决之间、撤销判决与确认无效以及确认违法判决之间。(65)目前学界的实证研究对确认违法判决的应用进行了诸多批判。他们指出，在“城市规划许可”、“城市房屋拆迁”等复杂领域中，确认违法判决得到了大量运用。但由于法院通常并不明确具体的补救措施，这一判决方式实际上成为地方政府强拆行为的“定心丸”。(66) 如果诸多判决方式之间存在着相互替代性，那么为什么法院、特别是地方法院需要多样化但可替代的判决方式?我国学者黄启辉在近期的研究中指出，地方法院偏向在非对抗性行政争议中适用撤销判决。(67)以相似的逻辑，我们可以引申这样一种假设，即法院倾向于在对抗性强的行政诉讼中适用“策略性”的判决方式。我们可以把部分撤销判决和基于情况判决的确认违法判决视为策略性的否定性判决，因为这两种判决都在一定程度上做出了妥协性、而非全输全赢式的直接否定性判决。特别是在确认违法判决中，行政相对人表面上胜诉，赢得了“面子”；而败诉的行政机关却获得了“里子”，即真正的实惠。从这个意义上讲，判决方式的增加、特别是策略性判决方式的增加，为地方法院打开了更为宽广的操作空间。 图1：H省法院拆迁类行政一审案件否定性判决分布情况(2002年至2005年)
注：直接否定性判决包括：全部撤销、变更、履行法定职责；策略性否定判决包括：部分撤销、确认违法或无效。资料来源：H省访谈。 H省2002年至2005年拆迁类一审行政案件的处理结果为我们提供了一个有趣的案例(参见图1)。在这种典型的“对抗性”争议中，我们可以观测到2002年至2003年与2004年至2005年H省法院否定性判决的明显翻转趋势，在否定性判决总比例明显高于全国同期的前提下，直接否定判决与策略性否定判决之间有一个明显翻转：直接否定性判决从2002年的11.64％降低到2005年的9.78％(高峰是2003年的18.17％)，而策略性否定判决则从2002年的4.75％上升到2008年的18.48％(高峰是2004年的26.92％)。这一点在我们的访谈中也得到了确认。来自H省的法官表示，确认违法是对棘手案件的常见选择。(68) 与立案与协调相类似，判决方式多样化背后的逻辑始终是我国法院在条块双重压力下寻求出路的需要。一方面，虽然行政机关败诉率从未明确列入衡量法院行政审判水平或绩效的标准中，但始终或明或暗地体现在最高人民法院司法政策与学界的考查中。另一方面，人财物受制的地方法院也处在地方政府的压力之下。多样化的判决方式，特别是策略性判决方式的增补，为地方法院两面逢源提供了可能。然而在地方法院通过给予相对人部分胜利，在“面子”与“里子”的权衡中获得更好的制度性发展之余，相对人的实际权益仍未得到完全的保护。 本节探讨了地方法院在推动行政审判工作中的策略性行为：接受新类型案件、核心性尊让、协调与案结事了、判决方式多样化等。(69)此外，对众多地方法院而言，忽略程序性审查也是常见的做法。一位来自G省W法院的法官评论说，如果已经有了足够多的证据撤销行政机关的决定，那就不必再在判决中提到可能存在的程序问题，这是出于为行政机关留面子的考虑。必要时，他们会在事后发出司法建议纠正行政机关的程序问题。(70)但在实践中，对行政机关的严重程序瑕疵，法院仍可能采取宽松态度，“程序违法”与“程序瑕疵”之间的模糊边界同样在一定程度上反映了地方法院行为的策略性。(71)其他常见的法院策略性行为还可能包括宽松审查非诉执行案件以及在宣传地方行政审判工作中着重强调地方政府对法院工作的支持等宣传策略。总体而言，地方法院通过策略性操作，在特定环境限制下，因势利导，利用最高人民法院提供的杠杆性工具，巧妙撬动地方强势的行政机关，逐步扩大司法审查范围，在与行政机关的合作式关系中换取在决案中更高的自主权，在推动行政诉讼的地方性发展的同时，扩张了法院系统在地方政治中的权威。 囿于本文所依赖的片段性证据，本文并不能系统地回答地方法院对策略性行为的选择问题：在何种情况下，地方法院会选择怎样的策略性行为?在一定程度上，地方法院的行为可按照法院能动性的强弱构成一个连续体。更为主动而强势的法院主张以此为争位，对行政诉讼与非诉执行案件进行严格审查；而更为弱势消极的法院则强调对行政机关的维护与支持。但绝大多数法院的行为选择将落在这个连续体的中间，他们倾向于以一种或者多种策略性行为逐步打开行政审判工作的局面，不同法院对不同行为的选择在连续体上形成一种参差错落的形态。我们也可以从这个角度审视本文所探讨的四省案例。地区性特征将诱发不同法院策略性行为的选择模式：在相对严峻的司法环境中，G省法院更为推崇协调机制；在地方法律共同体较发达、或司法环境较好的时段与地区，S省与A省的法院都更为偏向接收新类型案件，从而扩张司法审查的边界。 H省法院则灵活运用一系列的策略性行为以巩固并发展其本已“名列前茅”的行政审判工作。 四、策略性行为何以产生：条块缝隙间的不确定性 在之前的各节中，我们探讨了在行政诉讼发展过程中，法院系统、特别是地方法院的策略性行为对行政审判的推进。一个有待回答的问题是，地方法院的策略性行为何以产生，又在什么情况下成功?本节将在两个层面上探讨这个问题：其一，在我国特有的双重领导体制下，地方法院的“条条领导”(上级法院)与“块块领导”(地方政府)之间可能存在制度缝隙。这种制度缝隙是地方法院策略性行为的前提；其二，地方法院相对于其“条块领导”而言享有一定的信息优势，而上文探讨的诸多策略性行为事实上增加了审判过程中的不确定性，这进一步强化了地方法院的信息优势。这两个条件使得在条块两个方向上存在的委托—代理关系进一步复杂化，而地方法院从中获益。 我们首先探讨“块块关系”中的地方法院。这里他们应对的主要是与地方政府的关系。在双重领导体制下，法院的人财物实际上掌握在地方政府手中。在人事制度方面，各级法院院长主要受到上级党委指派，而其中地方党委的意见举足轻重，最高人民法院历年来数次试图改革地方法官的晋升体制但收效甚微。(72)在司法经费体制方面，最高人民法院虽然进行了收支两条线的改革、并逐步加大了中央转移支付的力度，但在实际运作中仍然呈现“以收定支”、“以收抵支”的模式，法院经费受到地方财政部门的极大牵制。(73)此外，各级法院也有赖于地方政府的物质支持，如两庭建设用地等。地方法院对地方政府人财物的依赖被认为是司法地方化的渊源，催生了大量地方保护主义现象。 行政诉讼的“对峙”属性使传统上依赖地方政府的法院地位更加尴尬，这也是行政诉讼近三十年来举步维艰的原因。这种对峙不仅是公民个人与行政机关的对峙，更是司法权对行政权更深更广的审查。(74)也因此，在行政诉讼法立法前后都伴随着来自行政机关的反击以及规范层面上法院的一再妥协。(75)时至今日，行政机关首长应诉仍然可以成为新闻。(76) 但近年来，来自中央与国务院系统的两重因素为行政诉讼的开展提供了更强的支持。一方面，行政诉讼法的颁行本身被认为是中央控制地方恣行的手段之一。地方政府是我国改革的排头兵，有中国特色的市场维护联邦主义对我国经济发展起了极大的促进作用。(77)但同时随着经济发展，地方政府偏好逐渐偏离中央偏好，地方恣行与腐败丛生。在分税制改革之后，地方政府对预算外资金的渴求以及土地财政所衍生出大量问题，都意味着随着改革的深化，中央所面临的委托代理问题进一步复杂化，中央需要更为有效地控制地方政府。(78)行政诉讼的重要性愈发凸显。(79)另一方面，行政系统内部横向与纵向的控制也为行政诉讼的发展提供了可能性。国务院在2000年发出了“依法行政”的号召，并在此后始终强调这一基本原则。(80)就地方政治而言，地方领导同样需要有效控制地方职能部门。在各地，行政诉讼败诉率都计入了职能部门考核指标内，这加强了地方法院在行政诉讼中的战略优势。(81) 其次，“条条关系”中的地方法院应对的主要是上下级法院关系问题。在一般的司法体系中，法院等级以及上诉审的存在是为由法院主导的“争议解决的三方结构”提供进一步的合法性与稳定性，为审判活动中的败诉方提供一个情感宣泄的出口以及相应的社会保护。(82)在我国特定的司法制度内，法院间关系则更为复杂。一方面，地方政府主导法院人财物的基本体制，导致同级政府而非上级法院可能对法院行为产生巨大影响；另一方面，上级法院以规范以及行政手段对下级法院进行领导、监督与规训。我国司法体系中特有的请示制度、错案追究制度以及近期推行的绩效考核制度等都进一步加强了上级法院对下级法院的影响。(83)来自法院内部的观点认为，近年来“上下级法院关系日益行政化”。(84)在某种程度上，司法行政化是为了反击司法地方化。具体到行政诉讼方面，最高人民法院与地方法院频繁互动，在出台司法解释、批复、指导性案件之余，最高人民法院还通过频繁的会议与文件的发布指导地方法院的行政审判工作，2008年以来的绩效考核体制更进一步加强了法院内部的行政化。 与“块块关系”中的地方法院类同的是，在应对上级法院的指导与规训之余，地方法院同样有丰富的策略性操作空间，这种空间主要来自于地方法院的信息优势。在一般的法院系统内部，上诉审通常是上下级法院信息流动的核心机制。在我国语境下，存在着请示制度、统计或报告制度、评优制度、绩效考核制度等多样的信息传递渠道。但在实践中，虽然存在多种传递机制，信息传递的主导权还是掌握在下级法院手中，下级法院可以在保持数据一贯的前提下有选择地报告(或不报告)相关信息。前文所提到的G省法院在初期试行协调机制时，就有意对上保持了沉默。在访谈中，S省的法官提到，他们有时是通过读报纸才得知下级法院的不当行为。(85)
我们可以用一个表格来描述地方法院可能面临的“条块关系”中的制度形态。表1以地方政府或上级法院遵循或偏离既定原则为轴(其中行政系统应对的基本原则是依法行政，而法院系统应对的基本原则是依法审判)，将地方法院可能面临的条块制度环境划分为四种情景。情景Ⅰ与Ⅳ显示了地方政府与上级法院同时遵循或偏离基本原则的情况，在这种情况下，地方法院操作空间减弱，将遵循“条块领导”的一致指示，依法审判或者服从领导需要。而情景Ⅱ与Ⅲ则显示了地方政府与上级法院的不同向行为，一方遵循基本原则，而另一方偏离基本原则。正是在这两种情况下，我们可以观测到地方法院的策略性行为。换言之，在地方法院的“条”、“块”领导行为不同向时，条块之间的制度缝隙开启，而地方法院有策略性行为空间。在现实中，在不同的时间点或者不同的政策领域，情景Ⅱ与Ⅲ都可能出现。地方政府可能倾向于在地方核心政策中(如涉及地方经济发展或土地财政的事宜)要求地方法院服从；而上级法院也可能在特殊时期，如前文提到的非典防治、抗震救灾等情况下，要求下级法院服从地方需要。 地方法院在制度缝隙中能够策略性行为的前提是，它是同时获取条块信息的唯一主体，换言之，地方法院有相对于其“条块领导”的信息优势。虽然我们普遍认为地方党政通过政法委领导包括法院在内的地方政法机关，但法院内部的各种公文与指令的最完全信息获得者仍然是地方法院。(86)而在“条条关系”中，地方法院一方面掌握了向上级汇报信息的主动权，另一方面又掌握了地方具体情况，例如在城市规划案件中对涉案工程的公益性的判断等。 在本文前一节所描述的地方法院在行政审判的立案、协调与判决等各个阶段的策略性行为中，地方法院充分利用了它相对于“条块领导”的信息优势。在立案阶段，地方法院以上级法院对受案的强调为由说服地方政府认可法院审理，同时保持对地方核心政策的服从；在协调阶段，上级法院的依法审判要求与上级政府维稳的大方向都成为地方法院说服诉讼双方和解的手段；而在案件审理与判决乃至执行过程中，地方法院也充分利用了最高人民法院“创造”的判决方式，以“局部性胜利”的方式处理矛盾冲突尖锐的问题。特别值得指出的是，地方法院自创的诸多策略性行为，如在最高人民法院认可之前的协调，在争议性强的案件中适用情况判决等，实际上都有赖于或者增加了审判过程中的不确定性。不确定性的增加进一步强化了地方法院的信息优势。 如上所述，个别地方法院通过灵活运用一系列策略性服从手段，实际上促成了行政诉讼受案范围的地方性扩张，从而使得地方法院在更广层次上涉入地方性事务。而地方法院在处理案件中的体现出的灵活性(或调或判、采用灵活的判决方式)，则增强了地方法院与地方政府讨价还价的能力。在发展地方行政审判工作的同时，地方法院作为一个自利的行为者，其权力得到明显扩张，具体表现在管辖权的扩张(受案范围)、裁量权的扩张(调还是判、怎么判)以及来自双方当事人的遵从。 五、代结论：我国行政诉讼与司法权 本文强调了一种由地方法院策略性地利用最高人民法院提供的杠杆性工具或制度空间以推动行政诉讼工作的模式；在这种模式中，地方性操作与理解是主导力量。在行政诉讼发展中体现的这种“上下联动”的策略性行为，提出了一系列关于我国司法制度与司法权的问题：如何理解这一过程中最高人民法院与地方法院的角色及其互动?困在“条块”关系之间的地方法院究竟为谁虏获——地方政府还是上级法院?在我国行政诉讼发展的过程中，司法权的演进路径如何，又如何解释? 首先，本文分别考察了最高人民法院以及地方法院在发展行政诉讼方面的角色与行为，并强调了地方法院在最高人民法院开拓的局面下的自行突围。在这一过程中，最先显现的是最高人民法院对地方法院创新的肯定与推广，这一模式与我国改革的总体思路一致。(87)在本文探讨的策略性行为中，协调与确认违法判决都是得到最高人民法院背书的地方创新。此外，在上下级法院的互动中，最高人民法院固然执推动行政诉讼发展之牛耳，然而最高人民法院政策一旦出台，最终的落实与选择权仍然在于地方法院。地方法院对上级政策的理解与选择性适用，孕育了行政诉讼发展的各种面向，在总体上推动了行政诉讼在不同情境下的生长。纵观这一过程，最高人民法院与地方法院各有进退，呈现出一种犬牙交错的形态：在从柔性提级管辖到刚性提级管辖的改革中，最高人民法院显然更为激进；而在发展协调机制、宪法诉讼等方面，地方法院则前赴后继，持续突破。由此孕育的行政诉讼发展的地方性差异，以及地方法院五花八门的策略性行为，未尝不预示着法治可期的光明图景。 其次，在“条块关系”中，究竟谁能虏获地方法院?学界的普遍看法是，由于地方法院实际上掌握着法院的人财物，法院将服从地方政府的指令，这正是导致“地方保护主义”的根源所在。在本文所描述的制度发展进程中，来自法院系统内部(“条条”)的规训与创新，既增加了地方法院应对地方政府(“块块”)的筹码，也扩展了地方法院在条块之间的空间。其中，来自最高人民法院与上级法院的强行政性的紧急指令与政策精神，如对诉权保护的强调，对申诉上诉的专项治理，针对法院参与强拆的禁令等，都增加了法院对行政机关讨价还价的余地。(88)司法行政化一贯为学界所诟病，然则对深陷于“条块关系”中的地方法院而言，上级指令与精神也能在一定程度上为其减压。 此外，法院的策略性行为，一方面增加了他们在案件处理中的空间，即可以先受理后驳回，以确认违法的方式制造“局部性胜利”等；另一方面也增强了行政机关在行政诉讼中所面临的不确定性：是调是判，是直接败诉还是确认违法?这种不确定性的直接操作者是地方法院，受益者同样是地方法院。在条与块的间隙策略性操作的地方法院，可能才是最终的受益者。 最后，行政诉讼的发展在多大程度上影响了我国司法权?20世纪是司法权在全球范围内扩张的世纪。(89)然而缺乏活跃的宪法审查机制的我国是否能被纳入这一潮流?近一两年有数的几篇探讨我国司法扩张的文献无一例外的聚焦于最高人民法院。(90)而本文所观测到的却是在我国语境下(特别是在“条块关系”中)司法权依托行政诉讼机制的地方性突进。本文强调的是司法权扩张的地方性与策略性。在这一过程中，地方法院逐渐成为地方政策制定的常态参与者。(91)在个别领域，地方法院攫取了最高人民法院通过自我克制留出的空间，并利用条块间的制度性间隙在地方上扩张其权力。 司法权的地方性扩张也同时受益于行政权的刻意容让。近年来，有些地方政府及其职能部门刻意将部分争议推到法院，以回避尖锐的社会矛盾或利用法院作为国家强力机关的权威完成任务。例如，在非诉执行中，有行政强制权的机关有时也愿意申请法院执行，以“多快好省”地征收罚款。在各地的外嫁女争议中，地方政府也偏爱由法院来处置这些头痛问题。(92)在这方面最明显的案例仍然是近年来围绕征地拆迁与补偿问题的博弈，以及地方法院在此问题上的不同回应。司法权自愿而策略性的扩张与行政权的刻意容让构成了地方性司法权扩张的制度空间，贯穿其中的则是各机关的自利性思考。 此外，在这场源自司法能动与行政退让的司法权扩张过程中，同样也伴随着来自法院的基本妥协，包括在事关大局的政策性问题上对行政相对人合法权益的妥协。如本文所描述的，司法权的自我限制是为了策略性地换取长远发展，但对基本权利的妥协以及由此造成的社会不公仍使我们质疑司法扩张与法治建设之间看似必然的联系。总的说来，在行政诉讼发展进程中，虽然我国法院的行为日益策略化，并由此增长了法院在地方层面上与其他机关讨价还价的能力，我国法院仍然远非真正独立情境下的机构。我国法院仍需在后续实践中审慎选择前进道路来确保司法权的持续增长以及法治社会的建设。 入选理由及述评： 本文的选题和命题在当下司法改革的背景下具有十分重要的信息、资料和研究价值。文章从大量案例出发，对地方法院在行政诉讼中“自行突围”现象进行了实证考察，并发现通过策略性服从，地方法院实现了在地方政治中地位提升，扩张了司法权。作者所提出的策略性服从现象、积极后果及对其原因的观察分析，与以往关于地方法院与地方政府的研究有着明显不同的结论，其研究思路和方法值得关注，其研究结论更值得参考。 近5年相关研究文献精选： 1.贺欣：法院推动的司法创新实践及其意涵——以T市中级人民法院的行政诉讼为例，《法学家》，2012（5） 2.徐军，江厚良：透视撤诉率:行政诉讼中实践与表达的背离——以法院/法官的行动选择为视角，《法律适用》，2012（2） 3.黄韬：法院真的推动了法治进程吗?——中国法院审理金融行政案件引发的制度性反思，《行政法学研究》，2011（2） 4.李湘刚：论中国行政审判制度问题与改革，《探索》，2011（3） 注释： ①“行政诉讼发展平台期”特指1990年中期后行政诉讼总体陷入的停滞、波动期，参见应星、徐胤：“‘立案政治学’与行政诉讼率的徘徊——华北两市基层法院的对比研究”，《政法论坛》2009年第6期，第111～121页；何海波：“困顿的行政诉讼”，《华东政法大学学报》2012年第2期，第86～96页；沈德咏：“积极回应人民群众司法需求着力解决行政审判突出问题——在全国法院行政审判工作视频会议上的讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2012年第4集)，中国法制出版社2012年版，第6～12页。国外学者的对行政诉讼的评述参见Kevin J.O’Brien & Lianjiang Li,Suing the Local State:Administrative Litigation in Rural China”,The China Journal,2004(51),pp.75～95; Minxin Pei,Citizens v.Mandarins:Administrative Litigation in China,China Quarterly,1997(152),pp.832～862; Susan Finder,Like Throwing an Egg Against a Stone? Administrative Litigation in the People’s Republic of China,Journal of Chinese Law,1989(1),pp.1～28。2011年全国行政案件达到13万件，创历史新高，但行政诉讼发展是否能突破这一平台期仍有待观察。 ②参见周伟：“从身高到基因：中国反歧视的法律发展”，《清华法学》2012年第2期，第15～30页；于晓虹：“宪法司法化”，载景跃进、张小劲、余逊达主编：《理解中国政治——关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版，第129～144页。 ③“条块关系”是西方学者李侃如在Governing China一书中发展的探讨中国政治形态的特殊框架。“条条关系”特指从中央到地方纵向的、工作性质一致的部门体系；而“块块关系”则指在特定行政区划内党委领导下的政治关系。具体到地方法院而言，其面临的“条条关系”是上下级法院之间的关系；而“块块关系”则是指当地党委领导下的几套领导班子之间关系。本文的第三部分将对地方法院的“条块关系”形态做更细致的描述。参见Kenneth Lieberthal,Governing China:From Revolution Through Reform,in New York W.W.North & Company,2004；刘忠：“条条与块块关系下的法院院长产生”，《环球法律评论》2012年第1期，第107～125页。 ④参见应星、汪庆华：“涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性”，载吴敬琏、江平主编：《洪范评论》(第3卷第1辑)，中国政法大学出版社2006年版，第191～221页；另参见前注①，应星、徐胤文，第111～121页。 ⑤参见汪庆华：“中国行政诉讼：多中心主义的司法”，《中外法学》2007年第5期，第513～533页。 ⑥参见周永坤：“信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”，《暨南学报(哲学社会科学版)》2006年第1期，第37～47页；程金华：“中国行政纠纷解决的制度选择：以公民需求为视角”，《中国社会科学》2009年第6期，第144～160页；贺欣：“作为政治控制机制之一的行政法——当代中国行政法的政治学解读”，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第81～103页；贺欣：“行政复议对行政诉讼的制度性侵蚀”，载同上，汪庆华、应星编书，第179～198页。 ⑦参见何海波：“行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史(1990～2000)”，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》(第4卷第2辑)，法律出版社2002年版，第569～587页；何海波：“司法判决中的正当程序原则”，《法学研究》2009年第1期，第124～146页；余凌云：“对行政机关滥用职权的司法审查——从若干判案看法院审理的偏好与问题”，《中国法学》2009年第1期，第24～33页；何才林：“夹缝中的变革——以行政审判管辖权为视角的叙事”，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》(第10卷第2辑)，法律出版社2009年版，第520～545页。 ⑧贺欣将行政诉讼解释为委托—代理关系下的政治控制手段，参见前注⑥，贺欣文，第87～88页。上下级法院同样受制于委托—代理关系。Shapiro在其著作中将上诉机制视为上级法院控制下级法院的手段之一。参见Martin Shapiro,Courts:A Comparative and Political Analysis Chicago:The University of Chicago Press,1981。 ⑨例如，在2000年年初，最高人民法院提出的关于司法改革的初步方案中，将现行司法体制的三大弊病描述为“司法权力的地方化”、“审判活动的行政化”和“法官职业的大众化”。参见季卫东：“最高人民法院的角色及其演化”，载许章润主编：《清华法学》(第7辑)，清华大学出版社2006年版，第19页。在学界的探讨中，“司法行政化”与“司法地方化”的概念有一定程度的交叉。司法行政化既指代法院系统内部运作的行政化(包括上下级法院关系以及法院内部关系)，也指代法院系统外部的机关对法院的干预，特别是地方行政机关、人大等。参见王申：“司法行政化管理与法官独立审判”，《法学》2010年第6期，第36页；李传松：“法院审判活动行政化之克服”，《法学》2010年第8期，第118页。本文将“司法行政化”主要描述为法院系统内部运作方式的行政化，而以“法院地方化”概念指代法院所受到的外部干预，这种干预通常也以“地方保护主义”概括。参见蒋惠岭：“司法权力地方化之利弊与改革”，《人民司法》1998年第2期，第29～31页；刘作翔：“中国司法地方保护主义之批判——兼论‘司法权国家化’的司法改革思路”，《法学研究》2003年第1期，第83～98页。 ⑩参见Ji Li,Suing the Leviathan-an Empirical Analysis of the Changing Rate of Administrative Litigation in China,Journal of Empirical Legal Studies 10,no.4(2013):815-46。He and Su也在对数据抽样的前提下探讨了谁在法院胜诉的问题。Xin He & Yang Su,Do the“Haves”Come out Ahead in Shanghai Courts?,Journal of Empirical Legal Studies 10,2013(1),pp.120～145。 (11)关于数据可靠性的讨论，参见Clarke,Donald,Methodologies for Research in Chinese Law,Pacific Rim Law and Policy Journal,1996。此外，解读行政诉讼质量的核心数据存在不确定性，例如，较低的行政机关败诉率既可以理解为行政诉讼的不力，未能有效监督行政违法行为；也可以理解为行政诉讼的有效：在行政诉讼的压力下，行政违法行为的比率大幅降低而导致了较低的败诉率。参见作者访谈；以及浙江省高级人民法院：“浙江行政案件管辖改革试点的调研报告”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2012年第3集)，中国法制出版社2012年版，第156页。 (12)王秀红：“切实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2003年第4集)，法律出版社2004年版，第18～33页。 (13)参见前注①，何海波文，第89页。 (14)这种片段性可能来自访谈方法的天然局限，也同样受到文化、制度、常识与参与者性格等多方面因素的限制。 (15)参见学界关于司法行政化与审委会制度的相关研究，例如前注⑨，王申文，第33页；李传松文，第118页；苏力：“基层审判委员会制度的考虑及思考”，《北大法律评论》1998年第2期，第320～364页；贺卫方：“关于审判委员会的几点评论”，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》(第1卷第2辑)，法律出版社1999年版，第365～374页；周登谅：“审判委员会制度的潜规则研究——以一起民事纠纷的解决为考察起点”，《政治与法律》2008年第6期，第20页；洪浩、操旭辉：“基层法院审判委员会功能的实证分析”，《法学评论》2011年第5期，第123页。 (16)对司法权从学理上进一步阐发当然是有意义且相当宏大的任务，但这并非是本文讨论的核心，本文侧重于从运作化(operationalization)的角度来探讨并衡量司法权。参见Peter H.Solomon Jr.,Judicial Power in Russia:Through the Prism of Administrative Justice,Law & Society Review 38,2004(3),pp.549～582。Peerenboom在2008年探讨中国司法权与司法化时主要用了管辖权(Jurisdiction)的概念。参见Randall Peerenboom,More Law,Less Courts:Legalized Governance Judicialization and Dejudicialization in China，载http：//ssrn.com/abstract=1265147(2008)。 (17)最高人民法院对司法权的整体性推动，参见前注⑨，季卫东文，第4～20页。对行政法的推动，参见余凌云：“法院如何发展行政法”，《中国社会科学》2008年第1期，第87～99页。关于法院系统内部的认识，在2008年，分管行政审判工作的最高人民法院副院长江必新在行政庭会议上强调“全国的行政审判寄希望于最高人民法院，寄希望于行政庭的全体同志。”参见江必新：“抓住机遇，加大工作力度，把行政审判工作提高到一个新水平——在最高人民法院行政审判庭全庭会上的讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2008年第2集)，人民法院出版社2008年版，第205页。 (18)如2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对受案范围的规定，最高人民法院在管辖方面的创新，以及历次司法解释对行政诉讼判决方式的创新等。参见江必新：“是恢复，不是扩大：谈《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定”，《法律适用》2000年第7期，第16～19页；前注⑦，何海波：“行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史(1990-2000)”，第87～701页；李广宇：“政府信息公开司法解释对判决方式的创新”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2011年第6集)，中国法制出版社2011年版，第5l～57页；前注⑦，何才林文，第520～545页。 (19)历年来，最高人民法院发布典型案例的渠道有：最高人民法院公报案例，人民法院报发布的典型案例，各类最高人民法院参与的案例选编，以及近年来推行的指导性案例制度等。关于典型案例中所蕴含的新法律原则，参见前注(17)，余凌云文，第87～99页；前注⑦，何海波：“司法判决中的正当程序原则”，第124～146页。 (20)参见Gretchen Helmke，The Logic of Strategic Defection：Court-Executive Relations in Argentina under Dictatorship and Democracy，American Political Science Review 96，2002(2)，pp.291～302。关于最高人民法院对公布典型案例的裁剪，参见何海波：《司法判决中的正当程序原则》一文中对《最高人民法院公报》刊载并剪裁田永案判决书的描述与访谈，前注⑦，何海波：“司法判决中的正当程序原则”，第124～146页。 (21)作者访谈；参见前注(18)，江必新文，第16～19页；前注⑦，何海波：“行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史(1990-2000)”，第569～587页。 (22)2003年，江必新在讲话中指出“对于具有高度政治性或政策性、不能或者难以进行合法性判断、由行政机关协调处理更为妥当的行政争议，可以不予受理”，多年来，最高人民法院在不同场合都强调了政治问题这一死线。参见江必新：“牢固树立司法为民思想把行政审判工作提高到一个新的水平——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话”，载前注(12)，中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编书，第1～17页；前注①，沈德咏文，第6页。 (23)例如，在2003年非典传染时期，最高人民法院发出通知，指令“对政府及有关部门为防治‘非典’而采取的各类具体行为提起的行政诉讼，人民法院应当书面告知暂不予受理。”在2009年3月23日发布的《最高人民法院印发〈关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见(二)〉的通知》[法发(2009)17号]中，最高人民法院规定“对于可能影响灾后恢复重建工作顺利进行、群体性以及社会比较敏感的案件，对于有关部门已经协调处理过的案件，要慎重审查立案。”在2009年，最高人民法院在文件中要求“在审查非诉执行的审查标准时，要充分考虑应对金融危机和服务‘三保’的特殊需要，不过多纠缠细枝末节，切实保证行政效率和人民群众合法权益的及时救济。”分别参见《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》[法(2003)72号](已失效)；张友连：“公共政策与最高人民法院的角色——以关于汶川、玉树和舟曲的通知为分析对象”，《法律科学(西南政法大学学报)》2011年第5期，第13～20页；最高人民法院：“最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2009年第3集)，人民法院出版社2010年版，第20页。 (24)江必新：“依法保护当事人诉权努力解决行政诉讼告状难的问题——在全国部分法院行政审判工作座谈会上的讲话”，载同上，第15页。 (25)参见前注⑦，何才林文，第520～545页。 (26)陈端洪：“对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路”，《中外法学》1995年第4期，第1～9页。 (27)参见江必新：“认真开展‘大学习、大讨论’活动加强行政审判和国家赔偿队伍建设——在最高人民法院行政庭、赔偿委员会办公室开展‘大学习、大讨论’活动动员会上的讲话”，载前注(17)，中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编书，第210～217页。 (28)作者访谈。关于法院内部权力结构与分庭管理制度，参见刘忠：“论中国法院的分庭管理制度”，《法制与社会发展》2009年第5期，第124～135页。 (29)参见作者访谈；河南省平顶山市中级人民法院：“行政审判工作长期稳定发展的一些做法和体会”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2003年第1集)，法律出版社2003年版，第93～100页。 (30)作者访谈。 (31)作者访谈。 (32)作者访谈。参见“校方，授不授予博士学位随你说了算?”，载《华西都市报》2000年8月1日，载 http：//edu.sina.com.cn/edu/2000-08-01/9195.shtml，最后访问时间：2014年7月10日；“毕业四年未获学位成都一博士状告母校”，载《华声报》2000年4月20日，载http：//news.sina.com.cn/society/2000-4-20/83276.html，最后访问时间：2014年7月10日。 (33)作者访谈。参见“黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案”，《最高人民法院公报》2005年第6期。 (34)作者访谈。 (35)作者访谈。 (36)各地方法院在绩效考核每个项目上的差别并不大，在这一前提下，提高收案数成为某些地方法院在绩效评估中争先的不二招数。作者访谈。另参见最高人民法院行政审判庭：《行政审判工作绩效评估办法》，2008年8月18日；江怀玉、万进福：“行政诉讼简易程序适用绩效评估研究——以静态的制度价值和动态的体系运行为视角”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2011年第4集)，中国法制出版社2011年版，第70页。 (37)作者访谈。 (38)参见前注(18)，江必新文，第16～19页；另参见赵大光：“夯实基层 打牢基础 苦练基本功 全力推动行政审判工作迈上新台阶——在全国法院行政审判基层基础工作座谈会上的讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2010年第2集)，中国法制出版社2010年版，第1页。 (39)参见前注⑤，汪庆华文，第513～533页；前注(12)，王秀红文，第18～33页；江必新：“以推进三项重点工作为契机努力破解行政案件申诉上访难题”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2010年第3集)，中国法制出版社2010年版，第1页。在《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》[法明传(2011)327号]中，最高人民法院指出要“坚决反对和抵制以‘服务大局’为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为”。 (40)参见钱炜：“广西法院不受理13类案件，省高院称由国情决定”，载《中国青年报》2004年8月24日，http：//news.sina.com.cn/c/2004-08-24/14093481688s.shtml，最后访问时间：2014年7月10日；罗昌平：“广西法院下文不受理13类案件希望政府处理”，载《新京报》2004年8月12日，http：//news.xinhuanet.com/ newscenter/2004-08/12/content_1764490.htm，最后访问时间：2014年7月10日。 (41)参见江苏省高级人民法院：“江苏宿迁中院发挥审判职能巩固农村税费改革成果”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2003年第7期)，第261～262页。该文件规定，对于因“税费改革规定未落实引发的纠纷，一般不予受理”。 (42)在一枝黄花案中，花农陈某种植的200多万株一枝黄花被当地林业部门认定为有害生物而被铲除并焚毁。陈某随后出示了由权威机构出具的鉴定书，认定他种植的是中国产的无害黄花。陈某依此将省市区三级林业部门告上法庭，并索赔16万。Z市法院以新类型案件受理了此案，随后驳回了陈某的起诉。根据林业部门的说法，“此案对于深入开展“加拿大一枝黄花”清除工作，防范外来有害生物入侵，保护生态安全具有重要意义。”万人诉讼案是2007年X市法院受理的一起燃气案件，关涉到2000多名当事人的集体诉讼并可能引发进一步的连锁反应。在受理并公开听审后，X市中院认定被诉行政行为是抽象行政行为，不在行政诉讼审查范围内，依法予以驳回。H省高院在后来的二审中维持了这一决定。参见作者访谈：“对质检强制更换燃气表答复不服新乡引发万人诉讼”，载http：//kbs.cnki.net/forums/27161/ShowThread.aspx，最后访问时间：2007年6月21日；王亚南：“老人多交2元燃气费用召集5万名用户上诉”，载http：//news.sina.com.cn/s/1/2007-12-28/091414621292.shtml，最后访问时间：2007年12月28日。 (43)作者访谈。 (44)作者访谈。 (45)作者访谈。 (46)作者访谈。 (47)2003年10月，江必新在讲话中肯定了协调的必要性，“对于法律政策界限把握不准，可能产生较大负面效应的案件……要多做协调工作。”2012年，他在文章中指出，“从目前的实践来看，行政案件数量越来越多，且越来越多的案件涉及民事权益的处分，确立调解结案应当是可行的。”前注(22)，江必新文，第1～17页。参见江必新：“完善行政诉讼制度的宏观思考”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2012年第3集)，中国法制出版社2012年版，第52～66页。值得注意的是，在最新的行政诉讼法修改草案中，行政诉讼的协调并未写入草案，这可能意味着法院系统对大调解机制的重新反思。 (48)参见前注(24)，江必新文。 (49)作者访谈。 (50)作者访谈。 (51)作者访谈。 (52)作者访谈。 (53)作者访谈。 (54)作者访谈。在访谈中，受访法官将乙肝案件描述为一生中难得的(推动政策)机会，而良好的司法环境使得地方法官有机会把握机会。 (55)作者访谈。 (56)谭星光：“房屋腾空非诉执行中权利保护的实际过程及其对执行方式的影响——宁波地区房屋征收非诉执行模式向《规定》靠拢时的思考兼论行政非诉司法审查的要点”，载前注(47)，第117页。 (57)赵大光在2011年先后用9∶1和13∶1来描述这一比例。参见赵大光：“在中国法学会审判理论研究会行政审判理论专业委员会2010年年会暨‘社会管理创新与行政审判’主题论坛上的总结讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2011年第1集)，中国法制出版社2011年版，第11页。赵大光：“在行政审判案例指导调研工作会上的讲话”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2011年第2集)，中国法制出版社2011年版，第11页。 (58)参见江必新：“拓宽行政审判职能推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载同上，《行政执法与行政审判》(2011年第2集)，第1页。 (59)值得注意的是，行政诉讼判决方式的多样化是与整个法院系统益发倾向于以非判决方式结案同时发生的，且后者的影响远大于前者。这也是判决方式多样化的现象未得到系统性讨论的原因。 (60)《行政诉讼法》第54条；《若干解释》第56～58条。参见前注(18)，李广宇文，第51～57页。 (61)参见梁凤云：“关于《行政诉讼法》修改中完善判决方式的若干建议”，《法律适用》2005年第8期，第10～13页；吉罗洪：“新司法解释答疑(七)关于判决方式的几个问题”，《行政法学研究》2001年第4期，第1～5页；何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第408页。 (62)判决方式多样化的趋势，似乎是行政诉讼相较于民事诉讼与刑事诉讼所特有的现象。实际上，绝大多数讨论判决方式的文章的主题都是行政诉讼案件。何海波认为之所以判决方式多样化，是因为我国的行政法本身不够完善。这与学界主流的判断基本一致。在诸多建议完善行政审判判决方式的论述中，学者们将满足审判实践需要列为增加判决方式的首要原因，特别是驳回诉讼请求判决，与确认违法判决。本节的探讨则更关注判决方式多样化的直接后果，以及基于《若干解释》第58条的情况判决。 (63)因为行政赔偿属于特殊的行政诉讼案件，本文对判决方式的讨论基本排除了关于“赔偿”和“不予赔偿”的讨论。 (64)参见前注(47)，江必新文，第52页。在文章中，江断言“取消行政诉讼法关于‘维持’行政机关行使职权的时机已经成熟”。参见前注(18)，李广宇文，第51～57页。 (65)但这些判决方式之间的替代性多数来源于法学者们的理论建构。例如变更与撤销并指明重做内容之间，以及以类似的逻辑，变更判决与明确履行内容的判决之间的替代性，在实践中长期存在着对重做判决与履行判决能否包涵特定内容的争议。参见孔繁华：“行政变更判决研究——以比较法为视角”，《当代法学》2006年第5期，第151～158页。杨伟东：“履行判决变更判决分析”，《政法论坛》2001年第3期，第91～97页。同上，李广宇文，第51～57页。此外，确认无效与撤销判决之间的理论区别也并未在实践中得到体现。法院一般并不区分重大违法(自始无效)与一般违法，更多的将无效视为行政违法的一般后果。而且，由于确认判决的不确定性，行政相对人一般选择撤销之诉。参见前注(61)，何海波书，第426～428页。李静、刘全来：“论部分撤销行政判决”，《山东社会科学》2012年第10期，第103～107页。 (66)金成波：“中国情境下的情况判决——经由案例的钩沉”，《行政法学研究》2011年第1期，第82～89页。郑春燕：“论‘基于公益考量’的确认违法判决——以行政拆迁为例”，《法商研究》2010年第4期，第63～69页。一个有趣的现象是，在大调解时期，最高人民法院在两个类似案件中的处理似乎隐喻了协调对情况判决的替代关系。2010年，在处理青岛燃气争议案件时，最高人民法院没有适用2004年周口燃气案中“确认违法”的判决方式，而是主张“法院无论判决确认被诉行为违法，还是驳回原告诉讼请求，同样不能最终解决李沧区十多万居民的供热问题”，因次，最高人民法院主张以协调促进当事人达成了和解协议，使该案得以圆满解决。在法院系统反思大调解政策的当前，这一趋势是否持续，尚有待观察。参见蔡小雪、李德申：“行政诉讼协调中的利益衡量原则之适用”，载前注(38)，中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编书，第68～78页。 (67)参见黄启辉：“行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析”，《清华法学》2013年第4期，第73～85页。 (68)作者访谈。 (69)关于非诉执行，参见前注⑤，汪庆华文，第513～533页；关于宣传策略，参见作者访谈。另参见四川省高级人民法院行政审判庭：“四川省德阳市政府出台《德阳市行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉试行办法》”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2003年第7期，第257～258页。 (70)作者访谈。关于司法建议的策略性写作，可见Xin He,Judicial Innovation and local Poltics:Judicialization of Administrative Governance in East China,China Journal,no.Jan.(2013):20～42。 (71)参见前注(61)，何海波书，第310～312页。 (72)参见前注⑨，季卫东文，第4～20页。前注③，刘忠文，第107～125页。 (73)财政部、最高人民法院在1996年联合发布的《人民法院诉讼费用暂行管理办法》等。参见陈永生：“司法经费与司法公正”，《中外法学》2009年第3期，第390～410页。湖北省高级人民法院课题组：“改革与完善人民法院经费保障体制的调研报告”，《人民司法(应用)》2009年第9期，第65页。 (74)参见前注(26)，陈端洪文，第1～9页。王振宇：“‘超越职权’之司法审查标准的运用及发展”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2010年第3集)，中国法制出版社2010年版，第42～52页。王振宇指出，“对事项管辖权的司法审查并不仅仅是明确裁判基准，还具有把行政权力在行政系统内部再分配的功能，这实际上已进入了行政自主范围的敏感腹地”。 (75)如顾昂然在行政诉讼法二十周年座谈会上谈到，在1990年，曾有2000多名乡村干部提出辞职。变更判决最终被限制在行政处罚显失公正的情境下，也是来自于立法过程中对公安等部门的妥协。实际上，变更判决始终遭受到来自公安、检察等部门的反对。参见顾昂然：“回顾制定情况加深对行政诉讼法重要意义的认识——在纪念行政诉讼法颁行二十周年座谈会上的发言”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2009年第2集)，第12～16页；参见前注(65)，杨伟东文，第91～97页；庞友学：“浅析人民法院以显失公正判决变更的三件公安行政诉讼案件”，《行政法学研究》1993年第3期，第79～81页；王祺国、陈旭昶：“全国首例行政变更判决抗诉案纪实”，《政府法制》1994年第5期，第28～30页。 (76)在2011年，江苏省海安县人民法院专门召开工作现场会，推广行政机关负责人出庭应诉机制。参见江苏省海安县人民法院：“大胆探索勇于实践全面推进行政机关负责人出庭出声出效果”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(2011年第3集)，中国法制出版社2011年版，第128～131页。 (77)参见杨瑞龙：“我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为”，《经济研究》1998年第1期，第3页。Gabriella Montinola,Yingyi Qian & Barry R.Weingast,Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China,World Politics 48,1995(1),50～81. (78)参见前注⑥，贺欣文，第81～103页。刘佳、吴建南、马亮：“地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析”，《公共管理学报》2012年第2期，第11～23页。刘剑雄：“中国的政治锦标赛竞争研究”，《公共管理学报》2008年第3期，第24～29页。 (79)行政诉讼规训地方政府的功能同样适用于比较案例。参见Tamir Moustafa,Law and Resistance in Authoritarian States:The Judicialization of Politics in Egypt,in Tom Ginsberg & Tamir Moustafa,Rule by Law:The Politics of Courts in Authoritarian Regimes,New York Cambridge University Press,2008,pp.132～155; Tom Ginsburg,Administrative Law and the Judicial Control of Agents in Authoritarian Regimes，载同上。 (80)参见前注⑥，贺欣文，第81～103页。 (81)作者访谈。 (82)参见Martin Shapiro,Courts:A Comparative and Political Analysis Chicago,The University of Chicago Press,1981。 (83)无论是在实务界或者学界，历年来对错案追究制度与请示制度都进行了深刻的反思，最高人民法院也对具体操作做了种种限制，但时至今日，这仍是上下级法院之间强化联系的主要手段之一，甚至为2008年以来的绩效考评体系进一步加强。 (84)参见前注⑨，李传松文，第118页。 (85)作者访谈。 (86)我国学者侯猛认为，地方政法委可能并不是特别活跃，特别是在地方政法委书记不入常的情况下。参见侯猛：“司法改革背景下的政治治理方式——基层政法委员会制度个案研究”，《华东政法学院学报》2003年第5期，第99～106页。 (87)从中央与地方的实验创新互动来考察中国改革的路径是近年来中国研究的主流学派之一。参见 Sebastian Heilmann,Policy Experimentation in China’s Economic Rise,Studies in Comparative International Development,2008(1),1～26; Sebastian Heilmann,Maximum Tinkering under Uncertainty:Unorthodox Lessons from China,Modern China,2009(4),450～462; Sebastian Heilmann & Elizabeth J.Perry,Mao’s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China,Cambridge,Harvard University Press,2011。 (88)当然，这种余地也可能来自上级行政机关，如国务院主推的“依法行政”等。这主要是由于上下级行政机关之间的委托—代理关系，参见前注⑥，贺欣文，第81～103页。 (89)参见C.Neal Tate & Torbjorn Vallinder,The Global Expansion of Judicial Power:The Judicialization of Politics,in C.Neal Tate & Torbjorn Vallinder,The Global Expansion of Judicial Power,New York:New York Univeristy Press,1995。前注(79)，Tamir Ginsburg & Tamir Moustafa书。 (90)See Taisu Zhang,The Pragmatic Court:Reinterpreting the Supreme People’s Court of China,Columbia Journal of Asian Law 25,2012(1),pp.1～61.Shumei Hou & Ronald Keith,China’s Supreme People’s Court within the Political-Legal System,Bjorn Dresse,The Judicialization of Politics in Asia,New York:Routledge,2012,p.163. (91)本文谈及的政策制定当时是广义理解上的，包含了法官造法过程。 (92)See Xin He,Why did they not take on the disputes? Law,power and politics in the decision-making of Chinese courts,International Journal of Law in Context,2007(3),pp.203～225.
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