工会应关注灵活就业人员、进城务工人员的社会保险问题，本文主要内容关键词为：社会保险论文,务工人员论文,工会论文,就业人员论文,灵活论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840.61 [文献标识码]A [文章编号]1008-8636(2004)04-0024-05
当前，灵活就业已成为我国扩大就业和解决下岗失业人员再就业的重要途径，它在缓 解就业的结构性矛盾、解决就业增量难题和促进社会经济繁荣等方面发挥了积极的作用 。但是，由于灵活就业人员的劳动关系和社会保险关系的非正规性，这些劳动者往往难 以纳入社会保障的覆盖范围。随着这一劳动群体规模的不断扩大，对我国现行的社会保 障制度提出了新的挑战。我们应该加强对灵活就业人员的社会保险问题的调查、分析、 研究，结合国内外这方面的成功经验和失败教训，制定和完善灵活就业人员的社会保障 政策，并探索如何将这一社会系统工程纳入工会的视野和立法源头参与、层层维权监管 的行动之中，使工会更好地配合政府、用人单位和社区，切实维护好这一特殊劳动群体 的社会保障权益。
一、研究灵活就业人员、进城务工人员和社会保险问题的意义。
“灵活就业”为官方术语，是一个综合性的大概念。它是指以各种灵活的形式，从事 各种有劳动报酬的劳动活动。它指劳动者在劳动时间、工作场所、劳动关系、劳动报酬 、社会保险及福利等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度等基础上的传统主流就业 方式的各种灵活就业形式的总称，它包含非全日制就业、非正规就业、弹性就业、进城 务工人员等。
国际劳工组织多年来一直关注非全日制就业方式的发展。1994年国际劳工大会通过的 第175号公约和第182号建议书提出的目标：一是促使各国重视非全日制工作在创造就业 岗位方面的作用；二是向选择这一就业方式的劳动者提供更好的保护。公约要求在劳动 保障方面要保证从事同类工作的非全日制劳动者和全日制劳动者按照同一标准计算各自 的基础工资，在社会保障、生育保护、中止劳动关系、带薪年休假和节假日、病假等方 面享有平等的待遇。
当前对非全日制就业的争论之一是：非全日制就业者是否应有足够的社会保障。非全 日制就业者的一大特点便是缺乏足够的社会保障，甚至有人认为非全日制就业并不是“ 体面的工作”。虽然一些发达国家已经注意到这个问题，试图通过立法把各种非全日制 就业者纳入社会保障的范围，但是一些雇主组织对此持反对态度。一些国家的劳动经济 学家甚至政府也认为雇佣成本的低廉是雇主愿意雇用非全日制就业者的原因，因而反对 过度保护非全日制就业者。因此，消除非全日制就业方式中普遍存在的歧视、不平等， 保障非全日制就业者的权益，是各国政府和有关国际组织面临的艰巨任务，也是实现体 面劳动的重要环节。
在新形势下，我国的社会保障怎样与时俱进，如何适应灵活多样就业形式的要求，这 是劳动保障领域从理论到实践都需要认真研究探索的新课题。其意义在于：
第一，千方百计扩大就业的配套措施。公共政策应与时俱进，审时度势，研究解决社 会热点和难点问题。要从时代的视野，用创新的思维，重新审视传统的劳动保障理论体 系，突破社会保险关系依附劳动关系的传统理论观点，根据各地灵活就业形式的特点， 前瞻性地研究灵活就业人员的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的 建立、转移或接续，乃至“低保”和福利等问题。因此，要研究制定灵活就业人员的社 会保障的核心政策和配套政策，以解除其后顾之忧，从而实质性地推进扩大就业的工作 。
第二，人权与维权的需要。灵活就业群体存在社会保障的忧患意识和抗风险的本质要 求。政府有责任研究制定和完善社会政策，以化解其将来的养老、疾病等诸多风险。社 会保障政策应当充分考虑到这部分劳动者的特点和需求，在肯定了灵活就业人员必须享 有社会保障的前提下，找一找阻力来自何方，是老板喜欢用廉价劳动力，用人单位“只 用人，不养人”?还是劳动者个人参保缴费意识淡漠，经济窘迫?是政策不完善不灵活， 参保“门槛高”?还是缺乏有效的社会监督机制?要探索解决对策。
第三，社会保障覆盖面是全面小康的标志和考核指标。全国小康和基本小康的区别不 在于收入消费量的差别，而在于小康人口覆盖面的差别。从这个意义上讲，党的十六大 报告提出的建设全面小康这一奋斗目标，需要设计一系列考核全面小康建设的进度指标 体系，其中最关键的指标要求准确反映低收入者(包括灵活就业者)是否达到了小康水平 ，而社会保障覆盖面就是这个唯一的不可替代的考核指标。如果一个社会的其他所有相 关指标都达到了指标体系的要求，而社会保障和覆盖面不达标，那么这个社会仍然不是 全面小康社会。建立和不断完善覆盖灵活就业人员的新型的社会保障制度，利国利民， 必须尽快纳入国家的社会发展计划，提到议事日程并加强相关政策的研究，从而推动覆 盖灵活就业人员在内的《社会保险法》早日出台。
二、研究灵活就业人员、进城务工人员的社会保险应注意的问题
第一，保障需求的紧迫性与制度完善的渐进性。经济结构调整和体制转换引发了就业 结构的变化，灵活就业将成为城市就业的主渠道。面对越来越多的“单位人”向“社会 人”、农村人向城里人的转化，以及越来越多的单位外的从业人员和贫困人群，怎样制 定合理的社会保障制度以及怎样组织好周密有序的社会化管理服务，是政府必须面对的 难题和挑战。近年来，在整个社会的治理方式由“单位制”向“社会化”的转换，“二 元结构”向“城乡一体”转换的过程中，出现了大量政策制度和公共管理服务没能覆盖 的人群，例如灵活就业方式吸纳的下岗失业人员、各种劳动力人口、有组织或无组织的 农民工，据全国总工会统计，目前分布在全国各地的进城务工人员有9400万人，并以平 均每年500万的速度递增。灵活就业人员没有固定的单位可依靠，或者多个老板或者没 有老板，更需要参加社会保险，但是目前养老、医疗、失业等人们必须的基本社会保险 尚未将其覆盖。日益庞大的灵活就业人员群体游离于社保制度之外，将带来难以估计的 社会贫困，成为引发社会矛盾的一个隐忧。怎样支持结构调整，缓解城市贫困，为所有 社会成员特别是其中的灵活就业人员和困难群体提供公平、公正的社会保护和社会机会 ，是事关人权、福利权和社会稳定的必须解决的当务之急，但又需要较长的时间和渐进 的过程。
第二，保障内容的全面性与项目选择的重点性。为农民工追讨工钱是最近维权的重点 任务。在温家宝总理的亲自关怀下，四川某民工有幸讨回了被拖欠的2240元工资，从而 引发了一场“执政为民”的全国性维权战役，据建设部初步统计，目前已清理偿付历年 拖欠农民工工资215亿元。然而，维权的内容、重点和难点并不仅仅是解决拖欠工资问 题。包括农民工在内的各种灵活就业人员热切期盼老有所养、病有所医、残有所助、贫 有所济、难有所帮、就业有保障，渴望享有一种抵御其生、老、病、死、伤、残、贫、 失业等风险的健全的社会保障制度。将其纳入社会保障体系并认真落实，是一个艰巨而 长期的任务，是一个政府唱主角、立法作支撑、基金作保障、制度设计科学化、操作执 行规范化、管理服务社会化的庞大的社会系统工程。对此，应有科学的战略眼光和切实 可行的战略对策。应单项、重点突破，相关保障制度配套协调。在众多的保障项目中， 先抓带有个人帐户的养老保险、医疗保险以及与职业安全卫生直接关联的工伤保险，然 后再抓其他项目。应统一基本法制，兼顾地区差别，散点平行推进扩大覆盖面的工作。
第三，制度设计的灵活性与社区管理的重要性。灵活就业人员中的低收入者比例大于 非灵活就业人员难以承受较高的养老保险缴费标准，可望不可及，例：2001年某市个人 参加基本养老保险每月需缴费109元(2003年为145元)，而该地区灵活就业者大多数月收 入仅200-500元，因此宣传动员其参保缴费难度大，而且失业保险及基本医疗保险一般 要求按单位参保，不受理个人参保。建议：由于灵活就业具有就业形式变化快、流动频 繁、收入波动大、群体结构复杂化等特征，不宜采用正规就业形式的“一刀切”的参保 缴费办法，应区别不同情况，实行分类管理，以体现灵活就业人员在社会保障方面的平 等权利和义务。例如：运用不同宣传方式，广泛告知政策；放宽条件，扩大参保；允许 个人申报，明确法律关系；延长缴费年限，保护困难群体；延伸特殊规定，解决遗留个 案；提供个人查询服务，增加管理的透明度：一险多制，降低“门槛”，实行“低准入 、低享受”；因人制宜，设计可选择性制度，使不同收入水平、不同年龄、不同职业状 态的灵活就业者都能接受，尊重灵活就业者参保的个人意愿和选择；因地制宜，在遵守 国家的基本原则的前提下，适度调整区域性社保政策，健全完善区域性社保统一政策体 系。
构建适应灵活就业要求的社会保障管理模式是一种挑战。社会保障管理服务社会化的 基础和依托在社区，要坚持与时俱进和制度创新，进一步明确社区的服务对象，扩大社 区社会保障事务所的服务范围，将灵活就业人员纳入社区的管理服务范围。要通过简化 操作程序和优化服务吸引他们参保。进一步解决好依靠谁来做社区保障工作，除了调动 社区工作人员的积极性和提高其业务能力外，更要重视发挥社会团体(工会、妇联等)和 民间力量的作用，组织其共同分担社会保障方面的公共事务。进一步建立和完善灵活就 业人员尤其是其中的困难群体的参与渠道，使他们的利益和意愿能畅通地得到更充分的 表达和尊重，能得到更多的社会关怀。通过开展“社区关怀行动”，发挥社区熟悉情况 和联系群众的优势，整合社会力量，把帮助实现就业、教育培训、参保缴费、困难救助 、精神关怀等，真正落实到每一个灵活就业者。
三、工会应当积极配合政府，提倡工会的参与性。
近年来，伴随着灵活就业规模的持续扩大，许多国家的工会组建率和入会率呈下降趋 势，因此一些专家认为灵活就业对工会运动形成了挑战。那么，在我国，工会作为联系 党和职工群众的桥梁和纽带，应当做些什么?能够做些什么?已经做了什么?还应做些什 么?工会参与社会保障体系建设，也包括继续深入调研灵活就业人员的社会保障问题， 探讨工会在立法源头的参与、层层维权监督以及建立工会的补充保障体系等方面的作用 、成功的经验、难点分析、解决的路径等，进一步发挥工会组织的维权职能。
在新形势下，工会必须主动适应劳动关系发展变化的要求，代表和维护职工的合法权 益。工会近年来将组织建设的重点向非公有制经济单位、第三产业、非正规就业部门及 社区延伸。2001年11月劳动和社会保障部与中华全国总工会共同发出“关于加强劳动保 障监督制度……各级劳动保障行政部门和工会组织要结合实际情况制定具体的措施和办 法，建立和完善劳动保障法律监督体系，不断探索劳动保障监察与工会劳动保障法律监 督协调配合开展工作的形式和途径，共同推进劳动保障法律法规的全面贯彻执行。”全 总领导王兆国同志在全总十四届三次主席团会议上也强调：工会工作的对象“逐步扩大 到既包括国有、集体企业职工，又包括乡镇企业职工、进城农民工、非公有制企业职工 和新兴产业职工……要加强乡镇、街道、社区工会组织建设……进一步建立完善职工合 法权益的表达和维护机制、载体、手段……工会领导机关要搞好源头参与，积极参与劳 动就业、收入分配、社会保障、劳动安全卫生等法律法规和政策的修改、制定……要采 取多种形式，督促推动法律法规和政策落到实处……丰富完善帮扶困难职工的办法和手 段。”
工会的维权，不仅单指会员，而是整个劳动者的队伍，这在参与立法的层面更为突出 。在基层工会，也面临越来越多的灵活就业人员的社会保障权益保护问题。因此，将灵 活就业人员的社会保障问题纳入工会视野，十分必要。一般认为，纳入劳动保障部门视 野和职责的，主要是政策的研究、制定和执行，如参保缴费，自上而下；而纳入工会视 野和职责的，除了协助、督促执行政策外，还要倾听群众的呼声，反馈他们的要求，使 政策更加完善。工会拥有强大的组织体系和细密的组织网络，通过工会组织的网络终端 ，可以调查了解、跟踪访谈、获得大量信息，工会的这种维权是补充式的、有优势的、 可行的和有实效的。目前，基层工会对灵活就业人员社会保障权的维护，往往沿着建会 ——入会——会籍管理——维权这一轨迹，工会目前的许多中心工作，例如社区建会、 农民工建会、非公有经济单位建会、国企下岗失业人员会籍管理、行业代管、单位托管 、建立帮扶中心等，都与维护灵活就业人员的社会保障权有关。
要继续研究和探索如何将灵活就业人员、进城务工人员的社会保障问题这一社会系统 工程，纳入工会的视野和立法源头参与、层层维权监督的行动之中，使工会更好地配合 政府、用人单位和社区，切实维护好这一特殊劳动群体的社会保障权益，打造新形式下 的工会工作新平台。实际上，出于维权的本能，工会早已开始行动，并出现了一些好典 型。许多地方的工会对离开企业的下岗失业人员的社会保障问题进行跟踪调查，一直跟 踪到社区，了解和帮助这些“养老保障断保人员”续保，在工龄计算、工伤待遇等方面 继续为其奔走，协助落实政策。另外，我国多层次的社会保障体系应当包括工会举办的 职工补充保障体系，在一些省市，工会举办的帮扶中心和职工补充保障体系已将农民工 、临时工等纳入其中。当然，也存在许多问题，例如一些社区已先后建立了工会，发展 了会员，但尚未全面开展工会工作，他们对如何配合有关部门落实灵活就业人员的社会 保障政策和维权监督，还不甚了解，而且相关的政策依据尚不充分。
如何使工会更好地发挥作用，值得研究，迫在眉睫。要深入调研，结合各地工会的生 活保障部、法律部、政策研究室、女工部的工作职能开展研究，找问题，分析根源和对 策；找典型，总结经验并上报推广。随着形势的发展，“单位人”向“社会人”的转变 在加速，正式单位外的从业人员和正式单位里的非正式员工大量增加，靠现有政府统计 和单位系统去作调查，已有一定局限。工会通过街道(社区)这一层面继续对灵活就业人 员问题进行考察和调研，特别侧重以下岗失业再就业人员和进城务工经商人员为主体的 非正规就业劳动者的调研，这对探讨继续完善我国的就业政策和社会保障制度，遏制部 分就业困难群体的边缘化趋势，以及工会积极应对就业结构变化带来的新挑战，切实做 好维权工作等问题，意义重大。
收稿日期：2004-09-07
标签：社会保险论文; 进城务工人员论文; 企业工会论文; 灵活就业人员社保论文; 非全日制论文;