我国小城镇改革与发展政策研究，本文主要内容关键词为：小城镇论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小城镇一般包括两个层次：第一个层次，指国家批准的建制镇（注：按照1984年的标准，凡县级地方国家机关所在地； 或总人口在20000人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人；或总人口在20000 人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上；或少数民族地区、人口稀少的边远山区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，都可建镇。），包括县政府驻地镇和其他建制镇。它们是中国小城镇的主体，其规模较大，非农产业较为发达，吸收劳动力的能力较强，城镇功能比较明显，属于高层次的小城镇。1998年，全国共有建制镇19216个，集聚在镇区的人口1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。在19216个建制镇中，县政府驻地镇2000 多个，人口9000多万，其中非农业人口6500多万人。小城镇的第二个层次，是指除了建制镇以外的乡人民政府所在地和国营农林牧渔场所在地等达到一定规模的集镇，这类小城镇分布较广，大多数规模较小，非农产业发展水平低， 对农村经济和社会发展的影响比第一层次要差得多。 1998年中国拥有这类小城镇近3万个，人口5000多万人，其中非农业人口1500多万人。由于集镇不包括在中国法定的城镇统计范围之内，因此本文意义上的小城镇均指建制镇。
一、我国小城镇发展的基本情况
（一）小城镇在经济发展中的作用
经过20年的改革和发展，小城镇建设取得了很大的成就，在国民经济发展中扮演着越来越重要的角色。
1.小城镇是农村工商业和农村基础设施的主要“持有者”。具有规模经济特性的基础设施和公用设施目前在农村地区主要集中于小城镇。基于对交通、通讯和市场等基础条件的要求，农村工商业发展一般也以小城镇为基础。虽然就数量而言，中国的2400余万家乡镇企业的70%以上分布在村一级，但规模较大的乡镇企业都集中于小城镇。目前，小城镇集中了具有一定规模的乡镇企业100多万家，创造了近57 %的乡镇工业增加值；建成各类专业和集贸市场近4万多个，年交易额占农村集贸市场交易额的80%以上。二、三产业就业在小城镇就业中已占主导地位，据抽样调查（注：这次抽样由国家统计局等十一个部委于1996年共同举行，样本数为全国18个省市的1034个小城镇。），县政府驻地镇二、三产业就业比例为85.2%，非县政府驻地镇为76.6%，其比重比全国平均高35～25%。从城乡就业人口的行业职业分布来看（表一），1990年，虽然镇的劳动力只占全国劳动力的7.1%，却拥有全国行政部门职工的33%，商业职工的29%，运输业职工的22%，金融保险部门职工的35%，服务业职工的18%，这些数字都大大高于城市和乡村的相应数字，反映了小城镇所处的农村政治和商业中心的地位。
表一1990年中国城乡就业人口的行业职业分布单位：千人
城镇
城市
镇 合计
纵向 横向
纵向 横向
纵向 横向
% % % % % %
农业26.2 6.8 16.6 1.6 23.5 8.4
工业37.6 52.335.2 18.736.9 71.0
建 筑 业5.5
57.23.2
12.74.9
69.8
运输通讯4.7
48.15.6
21.74.9
69.8
行 商业9.4
43.816.1 28.611.2 72.4
服 务 业3.6
62.32.8
18.23.4
80.6
科教文卫7.5
41.59.5
20.18.0
61.6
业 金融保险0.7
41.71.6
34.71.0
76.4
行政部门4.8
44.99.2
32.66.0
77.5
其它- 63.4- 19.2- 82.5
合计100
18.6100
7.1 100
25.7
合计 120600.2 45791.8
166392.0
乡村 合计 合计
纵向 横向
纵向 横向
% % % %
农业89.1 91.6
72.4 100 467593.2
工业5.2
29.0
13.4 100 86578.8
建 筑 业0.7
30.2
1.8
100 11642.5
运输通讯0.7
30.2
1.8
100 11751.2
行 商业1.5
27.6
4.0
100 25771.4
服 务 业0.3
19.4
1.1
100 6986.4
科教文卫1.7
38.5
3.4
100 21720.4
业 金融保险0.1
23.6
0.3
100 2132.1
行政部门0.6
22.5
2.0
100 12952.6
其它- 17.5
- 100 116.0
合计100
74.3
100
100
合计 480852.7 647244.7
①”－”：百分数低于0.01。
②资料来源：根据中国统计出版社《中国1990年人口普查资料》第二册中数据计算。
2.小城镇是城市化的“推进剂”。世界经济发展的历史表明，城市化是一国经济现代化的必经之路。据世界银行专家估计，城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5 个百分点（注：参见SongsuChoi的报告：对中国城市发展的经济评析，世界银行城市发展部东亚太平洋处，1999.）。改革以来，我国的城市化开始加速发展， 城市化水平20年间提高了12.5个百分点，是前20年的5倍。 城市化的快速发展主要得益于小城镇的大量兴起（见表二）。从1978年到1998年的20年间，按城镇总人口计算，小城镇镇区人口占全国总人口的比重由5.5 %上升到13.6%，小城镇对城市化的贡献率（镇人口占城镇总人口比重）由30.7%上升到44.7%；按城镇非农业人口计算，小城镇非农业人口20年里由4784万人增加到近1.25亿人。小城镇对推进我国城市化所起的作用是不可低估的。
3.小城镇是农村富余劳动力的“蓄水池”和“节流闸”。我国农村富余劳动力目前已占农村劳动力总数的1／4～1／3，并且富余劳动力数量每年都在以数百万人的速度增长。将巨量的农村富余劳动力转移出去是农业持续发展、农民收入不断提高的关键。小城镇由于具有更接近于农村，市场机制的作用比较充分，农民进城的门槛和转移的难度和风险较低等优势，对分流农村富余劳动力，防止农村人口盲目拥向大城市起到了“蓄水池”和“节流闸”的作用。根据有关部门的统计，20年来，小城镇共吸纳了农村富余劳动力近6000万人，占同期转移出的农村富余劳动力的40.5%（注：从1978年到1998年，我国农业劳动力转移总规模（即1998年农村非农产业劳动力年末人数减去1978年农村非农产业劳动力年末人数与城镇新就业人员中来源于农村劳动力的累计人数）为1.48亿人。在此期间，转移到小城镇的农村劳动力总数（即20年间累计从农村转移到小城镇的人口数乘以农村人口的劳动力系数）约6000万。）。而且从发展潜力来看，现有大中城市由于体制和技术因素在短期内既不可能为分散的乡镇工业提供集聚的空间，也没有可能大规模吸收低素质的农村劳动力，小城镇则具备这种载体功能。由于劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的城市部门流动，是经济增长的重要动力，因此从这个意义上说，小城镇吸收农业富余劳动力的过程，也是推动经济增长的过程。
表二 20年来我国市、镇人口数量变化情况 单位：万人
城乡总人口 其中:城镇人口
年份
人口数%合计%
市%
镇%镇/城镇总人口%
1978
96259100
17.9
12.4
5.530.7
1982
101654
100
21.1
14.1
7.033.3
1990
114333
100
26.4
17.0
9.435.8
1996
122389
100
29.4
17.1
12.3
41.8
1998
124810
100
30.4
16.8
13.6
44.7
城镇非农业人口
年份总人口市
镇
1978124447660 4784
1982147157841 6874
199021733132818452
1996276181585611762
1998290001651612484
说明：城镇人口数据按第四次人口普查第二口径计算。由于现行城镇人口统计中，市人口包括所辖镇人口，为偏大统计。本文市人口的数字剔除了市辖镇的人口。镇人口和镇非农业人口的数据均为县辖镇和市辖镇相应人口之和。
资料来源：①各年度城乡总人口、城镇总人口和城镇非农业总人口数据取自国家统计局编《中国人口统计年鉴1998》和《中国统计年鉴摘要1999》；②1978年镇人口的数据来自于《中国人口年鉴》1985；②1982年镇人口和镇非农业人口以及1990年镇人口的数据来自于北京大学周一星的估算；③1996年度县政府驻地镇人口数字来自于公安部年报，其它镇的数字来自于第一次全国农业普查；④1990、1996和1998年度镇非农业人口的数据取自公安部编《全国分县市人口统计资料1991、1997和1999》。
4.小城镇是城乡协调发展的“平衡杆”。城乡协调发展是关系到整个国民经济发展的一个重要内容。二战以来，许多发展中国家依据“增长极核”理论，采取了集中发展中心大城市的方针，被称为“城市倾斜（政策）”。这种政策可以使有限的资金在短期内造成城市工业和建设的表面繁荣，但落后的农村必然要拖城市发展的后腿，而且会造成城乡的严重对立和社会的不稳定。并且，大量农村人口迁入城市，发生了位置迁移，却未被城市现代部门所吸收，没有实现就业结构的转移和生活方式的变化，即人口迁移并未带来真正的城市化，反而夺走了农村赖以发展的大量资源。七十年代末以来，我国小城镇发展的实践，使城市化摆脱了人口位置迁移这一形式的局限，变为以农村人口就业结构和生活方式的变化过程为中心内容，不仅直接推动了中国城市化的进程，而且对农村的发展起到了直接的促进作用。小城镇把城市的思想观念、技术信息、管理经验传播到广大农村，成为我国亿万农民接触城市文明的媒介，既加强了城乡联系，也避免了许多发展中国家大城市膨胀、农村不断衰落的“发展的陷井”。
（二）小城镇发展存在的主要问题
从发展的角度看，当前小城镇建设存在的主要问题是：
1.城镇布局不尽合理，规划缺乏科学性。主要表现在：第一，小城镇数量多， 规模过小， 要素聚集能力弱。 目前我国小城镇数量已达19216个，而这一数量每年都在以数百个的速度增长。 由于发展的冲动，每个镇都力图发展成为“小而全”的综合城镇，造成人口与生产要素的均衡化配置，结果谁也达不到“门槛”规模的要求。据1996年第一次全国农业普查， 在全国16124 个非县政府驻地镇当中， 镇区人口不到5000人的镇有11985个，占总数的74.3%；3万人以上较大规模的镇只有170个，占镇总数的1.05%；每个镇镇区平均总人口4520人， 平均非农业人口2072人。规模过小必然导致城镇功能难以完善，城镇吸引力差，就业门路狭窄，公用基础设施的修建和服务业的供给形不成规模效益，进而制约了城镇的进一步发展。第二，规划的整体协调性差。一是虽然全国绝大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，按规划建设是对“自发无序”建设的改进。但从全局的高度审视，现行的按规划建设，仍然没有走出无序发展的窠臼。基础设施共享率低，低水平重复建设严重。二是不同的规划之间相互脱节。一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，功能分区不明显，出现大量“马路城镇”，给后续建设带来很大难度；有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财务能力，导致摊子铺得很大，土地资源大量浪费。
2.小城镇建设资金、人才和技术匮乏。小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。全国小城镇每年700—1000亿的建设资金， 主要来自于土地收益和社会投资。据国家统计局等十一个部委的抽样调查，1996年，小城镇建设资金40%来源于土地收益，30%来源于农民带资进镇和社会集资，20%来自于地方财政及其他方面投入，而来自于信贷的资金只占10%左右。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。此外，小城镇也面临着管理人才和各种规划、技术人才的短缺，据1995年全国1%人口抽样调查，在小城镇16 岁以上的人口中，受过大专以上教育的人数只占5.8%，比城市低3.8个百分点。截止1998年底，平均每个小城镇从事城镇规划建设和管理的专业技术人员只有1.7人（注：建设部城乡规划司：1998 年村镇建设简要汇总情况。）。这些都不利于小城镇发展水平的提高。
3.政策不配套，要素聚集受到现行体制的束缚。在政府管理体制方面，人民公社沿袭下来的大农业管理体制和按行政等级设立小城镇的体制，使小城镇政府的机构设置和职能划分主要强调纵向对口，而缺乏非农产业、社会事业发展和城镇建设所需的管理职能。实施城镇管理职能的相应权限大部分集中于县级管理部门，造成镇政府难以有效地组织实施适合各自城镇特点的城镇社会经济发展和建设的规划。在财政体制方面，虽然《宪法》规定了镇是一级政府，但这一级政府在传统体制下却没有健全的财政功能，行使不了一级财政的职能，而仅作为县级财政的一个支出单位。财政功能的不健全使镇政府难以进行事权的统一管理，也缺乏城镇发展的必要财力，并且弱化了政府对城镇实施综合管理的能力。而政府管理能力的降低又弱化了政府长期规划的实施和税收的正常管理，造成小城镇建设和管理的恶性循环。在户籍政策方面，农民进镇落户限制过多，相关政策不配套。虽然国务院在1997年批准放开了全国约450个小城镇的户籍限制，但农民进入其它小城镇， 特别是进入县政府驻地镇仍受到许多行政性限制。现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。在土地利用政策方面，现行政策僵化，灵活性不足。存量土地的调整和置换缺乏具体规定，用地指标与用地的实际需求相脱节，既不利于城镇发展，也不利于耕地的真正保护。此外，现行土地政策规定城镇的土地属于国有，企业要取得城镇用地，必须先由政府低价征用，再高价出让给企业。导致镇区建设用地的成本过高，限制了乡镇企业向小城镇集中。
二、小城镇发展的指导原则和目标
（一）小城镇发展的指导原则
1.立足于现有优势和基础的原则。小城镇发展必须从实际出发，充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势，走有地区特色的发展道路。要有效利用现有基础，重点支持已经形成一定人口和经济规模的小城镇优先发展。要坚持梯度发展，循序渐进的方针，防止一哄而起，搞低水平重复建设。
2.有利于促进城乡协调发展的原则。农业在我国国民经济中始终处于基础地位，发展小城镇，不能削弱农业这个基础，不能以牺牲农业为代价来搞小城镇建设。要充分利用小城镇联结城乡的优势，发挥辐射和带动作用，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推进农业现代化进程和镇域经济的协调发展。
3.充分发挥市场机制作用的原则。在市场经济条件下，城镇发展的过程已不是一个政府计划和行政控制的过程，而是一个经济社会自然变迁的过程。小城镇的建设和管理，要按照市场经济的要求，打破各种不利于发展的体制束缚，克服以往城市建设和管理中政府包揽过多、缺乏活力的弊端，广泛开辟投融资渠道，切实转换政府职能，增强自我积累、自我发展的能力。
4.就业目标和效益目标相统一的原则。就业问题是中国跨世纪的头号现实问题。发展小城镇，关键是将滞留于农村土地上的大量富余农业劳动力转移出来，使其中的很大一部分为小城镇所吸纳。与此同时，就业目标的实现不能以牺牲效益目标为代价，而应当注重整体社会效益、经济效益和环境效益的统一。这不仅是保证小城镇健康发展的需要，也是增强城镇经济实力和长期劳动力吸收能力的要求。
（二）小城镇发展的目标
基于上述原则，小城镇发展的目标是：第一，数量上，在现有19216个小城镇的基础上，每县选择1—2个县域首位镇， 全国选择3000个镇予以重点支持。近期优先发展1000个左右基础条件较好的镇。力争10年内，全国小城镇再吸纳4000万左右农业富余劳动力进镇就业；第二，规模体系上，第一个层次，在重点发展的镇中，选择一部分目前镇区人口在5万人以上的镇，多方面创造条件，使其在2010年发展成为10 万人以上的小城市或中等城市；第二个层次， 重点镇中的其他镇发展成为5万人以上的县域中心；第三个层次，在全国选择1万个左右的建制镇， 将其发展成为有一定的基础设施、环境整洁、规模适度、特色鲜明的小城镇，使其成为农村商品的集散地和乡镇企业的聚集中心。第三，布局上，大城市周边地区，着眼于人口与产业的合理分布，适当发展一批卫星城镇；沿海经济发达地区，主要是完善中心小城镇的功能，提高建设和发展水平。对其中已经形成较大规模、辐射能力较强的小城镇，适时引导其发展为中小城市；中西部地区，重点建设县人民政府驻地镇及部分区位优势和发展潜力都比较明显的小城镇。之所以确定这样的目标，主要基于以下三方面考虑：一是小城镇是经济社会发展到一定程度的产物，只有一个地区的经济发展、居民收入和人口聚集达到一定程度，基础设施建设已有一定规模，才具备加快城镇建设，带动投资和消费以及周边地区经济发展的能力。这样的小城镇目前主要集中在大中城市周边地区、经济发达地区以及中西部地区的一些县城和少数建制镇。二是确定这样的目标，可以集中有限资源，分步实施，避免小城镇发展的一哄而起和城镇规模效率损失。三是这一目标比较可行。第一，目前城乡从业人员中从事二、三产业的非农劳动力，占社会劳动力总数的51%，全国有8000万以上的务工经商的农村劳动力，城市化潜力巨大；第二，目前全国镇区人口3万人以上的小城镇已有1500多个， 部分小城镇已经超过了设立县级市的标准（如浙江龙港镇，镇区人口10多万人）；第三，目前集聚在小城镇镇区及其周边地区的人口已有2.5亿人， 只要政策得当，其中绝大部分可转为城镇人口。
三、促进小城镇发展的改革政策
针对各个时期小城镇发展中的主要问题，我们曾经采取了不少政策，这些政策有些还在延续，有些则已经失去了原来的政策目标。发展小城镇，关键是改革和调整阻碍各种要素在城乡之间自由流动的政策，通过规划和引导，促进生产要素向优势小城镇聚集，建立自我积累、自我发展的良性机制。相关政策的要点是：
（一）科学规划，合理布局，提高小城镇建设的质量。小城镇发展的一个大问题是要防止不顾条件，用行政手段人为造城。因此，通过适当的制度设定，形成小城镇布局合理和规划科学的相对健全的体制和机制十分关键。为此，要改革完全按行政区划分散设镇的弊端，适当调整县域内行政区划，提高设镇标准，鼓励按照合理的经济布局，撤乡并镇，允许具备条件的小城镇发展成为小城市；要抓紧编制区域城镇体系规划，尤其是县（市）域城镇体系规划，明确发展的重点；要建立完善的镇域规划编制与实施的管理制度，从规划的编制和审批上制定标准，改进编制方法，提高规划管理人员素质，确保规划本身的科学合理性；强化经批准规划的法律权威性，严格规划执法，依法查处违反规划的建设行为。
（二）改革小城镇建设的投融资体制，充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，主要依靠社会资金建设小城镇的多元投资和建设体制。为此，要大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化、教育及卫生事业，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理，使其产业化。通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。大体说来，小城镇基础设施建设投资的60%可以通过多元投资的市场化机制来解决。对城镇内道路、排水、污水及垃圾处理等公益性基础设施和教育文化场所，考虑到其长期受益性的特点，国家应帮助小城镇政府开辟长期融资的渠道。一个可行的办法是中央财政通过发行专项债券募集小城镇基础设施建设资金，转借给省级人民政府，给具备经济发展条件和资金偿还能力的小城镇的基础设施项目予以支持。财政专项资金的使用方式，最好运用财政贴息手段，因为贴息可以充分调动、吸纳社会资金参与基础设施建设，起到多方面的政策效果：一是可以充分利用目前较为丰富的社会储蓄资源。二是通过金融机构的参与，可以促成投资项目的审慎选择，防止一哄而起、乱铺摊子和低水平重复建设。三是通过财政部门对偿债的关注和金融机构对资产质量的关注，可以形成小城镇建设投资的有效监督机制，提高其资金使用效率。其次，提高小城镇政府自身的财力。一是提高小城镇城镇建设维护税的税率，由目前的5 %提高到与城市相同的7%，并全部留给镇财政； 二是完善小城镇建设用地的有偿使用制度，存量建设用地的有偿使用收益和新增建设用地有偿使用收益的地方分成部分留给镇财政，统一用于小城镇公用基础设施建设。
（三）改革小城镇户籍管理制度，放开农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的限制。为此，应适时将小城镇户籍改革的试点政策全面推开，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇。办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。现阶段，可以考虑根据不同的条件设定不同的保障方式：第一，对长期在城镇就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目；第二，对已经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度。第三，对于有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。
（四）采取灵活的土地政策。在坚持执行现行土地法的基础上，对占地不同以及重点发展的小城镇应区别对待，采取灵活的政策。对于建成区人均用地面积超过120平方米的小城镇，主要通过挖掘现有土地的潜力来解决，原则上不再审批新增建设用地。 建成区人均用地不足120平方米的小城镇，以及城镇体系规划中确定为重点发展的小城镇，解决建设用地政策上应着力于建立用地的置换和存量调整机制：一是以县（市）为单位实行耕地总量动态平衡。建设用地指标，在县（市）以上的范围内进行调剂。二是允许通过土地整理和村镇重建新增有效耕地面积折抵置换进镇建设占用耕地的补偿指标，并允许跨年度使用。三是小城镇建设用地指标纳入省、地（市）、县（市）建设用地总体规划和年度用地计划。
（五）引导乡镇企业向小城镇集中。小城镇发展的基础是非农产业，应引导农村非农产业相对集中、连片发展，与小城镇的建设结合起来。实施有效的政策措施，使各类企业向小城镇聚集。通过工业企业的集中带动人口向小城镇流动，推动小城镇第三产业发展和城镇建设的兴起。在积极推进农业产业化经营中，要把发展支柱产业，兴办龙头企业和建设培育市场与小城镇建设结合起来。一是通过完善小城镇基础设施、规范税费政策、减轻企业负担等措施，创造有利于企业生存和发展的良好环境，吸引乡镇企业到小城镇集中发展。要严格控制分散建厂，新建乡镇企业除少数不适于在城镇兴办的外，原则上都要向小城镇集中。二是通过降低城镇土地费用和提高农村社区土地使用费用的办法，从两个方面创造出小城镇投资成本低于农村社区内投资成本的环境，从而降低乡镇企业和农民进城的“门槛”。三是鼓励和吸引农民进镇务工经商，从事第三产业。鼓励城市工商企业在小城镇开办商业连锁、物资配送、农副产品批发、大众化餐饮、旧货调剂等行业。四是加快小城镇的市场建设，重点建设一批综合性及专业性的农副产品批发市场和小商品市场，以市兴镇。
（六）完善小城镇政府的经济和社会管理职能，为城镇的规划实施和管理提供制度上的保障。应结合地方政府机构改革，建立职能明确、结构合理、精干高效的镇级政府。允许小城镇政府在机构编制限额内，根据城镇管理工作的实际需要进行机构设置和人员配备，加强其协调小城镇经济和社会发展的能力。根据事权与财权相结合的原则，按照《预算法》要求，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财政体制。为此，在具备条件的小城镇，应设立独立的一级财税机构和镇级金库，健全预决算制度，合理划分收支范围，选择部分与经济发展密切相关的主体税种作为县、镇共享收入，理顺县镇两级财政关系。对尚不具备实行分税制条件的小城镇，应改革传统的县级财政统收统支办法，合理确定小城镇收支基数。超收部分的全部或大部分尽可能留于镇级财政。
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