中国社会保障体系框架下社会救助与社会福利的关系——兼论社会救助制度的完善，本文主要内容关键词为：社会救助论文,社会福利论文,中国论文,社会保障体系论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8353（2011）11－0120－06
一、引言
中国社会保障体系框架是在1985年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中第一次比较明确提出，其内容包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四部分，之后逐渐完善。
1993年11月中共十四届三中全会提出，我国要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景规划目标纲要》中也强调了逐步形成多层次的社会保障体系。
2004年中共十六届四中全会提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，第一次将“社会救济”的表述改为“社会救助”。
2006年10月中共十六届六中全会提出，适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。
2007年10月中共十七大报告进一步强调，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。
显然，在我国的制度设计中，社会保险、社会救助、社会福利并列为社会保障体系的组成部分。大多数学者尤其是大学教科书中认同这一制度性设置，例如：“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性、社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利……等社会措施的总称。”① 但也有学者在其研究著述中没有严格区分社会福利和社会保障，常常将二者混用。更有学者从国际惯例和词意分析认为，社会保障应是社会福利项下的组成部分，如：尚晓援基于主要西方国家及亚洲新兴工业化国家和地区的实践经验，以及国际比较社会福利制度研究的惯例分析，认为把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的，应该颠倒过来②。田凯也认为，广义上的社会福利已经远远超过了社会保障的范畴，不能被“社会保障”的概念所包容了③。刘继同认为，无论是作为概念，还是作为社会制度，社会福利内涵外延远比社会保障更为丰富多彩和博大精深。依据国际惯例，社会保障只是社会福利的基础部分，社会保障包括在社会福利之中，国家层面整体性制度安排和制度设计应该是“社会福利制度”，而不是“社会保障制度”④。
关于社会保障和社会福利关系的纷争对我国社会保障理论研究和制度建设很有启发意义。但是，制度的设计受制于本国的历史、经济发展水平、社会结构、人文以及社会约定俗成的“惯例”等因素的影响，作为国家制度安排的社会保障和社会福利，无论哪一个为大概念，都可以在一定的国家或地区、一定的历史发展阶段找到其合理性解释，进而言之，也可以说这是一种人为的界定。故此，社会保障和社会福利孰大孰小取决于一个国家或地区的某一社会发展阶段的制度性安排所赋予的意涵。正如郑功成教授所说，“无论是从中国的社会福利历史发展路径出发，还是以中国现行法律、法规与官方文献为依据，社会福利在制度安排的层面上只是整个社会保障体系中一个重要子系统”⑤。社会保障和社会福利二者的关系已被制度化，可以预见短期内难以改变。值得注意的是，现行中国社会保障体系框架下的社会救助和社会福利的关系颇耐人寻味，梳理二者的关系，对于明确我国社会保障体系的功能结构、政府各部门之间职权的划分，相关政策制定和政策实施都具有极其重要的意义。
二、历史视角的社会救助与社会福利的关系
将社会救济和社会福利并列始源于新中国建立初期，是政府长期行政实践的产物，所以，本文首先将社会救助和社会福利置于新中国的历史中考察，以便梳理二者关系的来龙去脉及其演变过程。
将社会救济和社会福利并列的政府文书最早见诸于1949年，是年的《中央人民政府内务部试行组织（草案）》规定，设在内务部的社会司的主管业务包括“社会福利、游民改造、社团和宗教团体的登记、公葬公墓、人民褒扬奖励、移民、社会救济等”。以后在政府的行政实践中，一直延续着社会救济和社会福利的并列关系，但是，二者的边界却不是那么泾渭分明。
从社会福利的制度建设和实践看，建国初期和计划经济体制时期，社会福利制度主要包括民政福利、职工福利和公共福利三大板块，其基本特征是国家负责、板块分割、封闭运行⑥。民政福利主要指政府和集体包办的社会福利机构——收养无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴和残疾人等的各种福利院和精神病院等、安排残疾人就业的社会福利企业和农村五保供养，由于上述业务一直是内务部相关部门（民政部门前身）以及各级民政部门的职能范围，所以被称为“民政福利”，当然，改革开放前与后的“民政福利”的内涵与外延已大相径庭，后文将论述。职工福利是由职工所在单位为职工提供的集体福利设施，如宿舍、食堂、浴室、理发室、托儿所、幼儿园、文化宫、俱乐部等（即“单位办社会”的部分），以及生活困难补助、冬季宿舍取暖补贴、探亲补贴等福利补贴。公共福利是指政府财政提供的城镇居民的价格补贴（社会津贴）和国家举办的教育、文化、卫生、体育事业方面的公共福利。
从社会救济的制度建设和实践看，建国初期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救济特征，针对不同人群采取不同救济政策，主要救济形式：一是政府为困难群众发放救济款物。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。五是通过发展生产、以工代赈解决失业人员基本生活问题。进入计划经济体制时期后，我国社会救济工作开始由大规模的、突击性的紧急救助走上经常化、规范化轨道，逐步建立定期定量和临时救济相结合的救济制度。这一时期定期定量救济对象是城市的孤老病残的“三无人员”和农村的五保户等，临时救济的对象主要包括：城市没有固定职业，没有固定收入的困难居民家庭；城乡的家庭人口多劳动力少，或遭突然事故而使家庭生活发生临时困难而又无力自救，影响基本生活的社会成员等。
显然，建国初期和计划经济体制时期，社会救济与“民政福利”呈交织状态，二者的保障对象高度重合，保障水平和保障功能基本一致，都是低水平的补救式保障，正如宋士云所言：“民政福利主要是通过举办社会福利机构，为‘三无’孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人提供基本的生活保障和服务保障，是一种补缺型的社会福利。它是与救济混合在一起的，更像一种社会救济”⑦。
反映在行政管理体制上，社会救济和社会福利也是“剪不断、理还乱”。1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济福利原则，将救济与福利结合在一起。之后，二者在行政管理体制上一直是纠缠不清的关系，有时候机构与业务内容融为一体，如1956年内务部设农村救济司和城市救济司，分别负责城乡的社会救济和社会福利业务。到1958年，内务部的农村救济司和城市救济司分别改为农村救济福利司和城市福利司，虽然从机构名称看似乎是分开的，但两司所负责的业务仍分别是城乡社会救济和社会福利。1959年，农村救济福利司又调整为农村救济社会福利司，城市福利司调整为城市救济社会福利司，1964年又回到1959年以前的状态，直到1968年。1968年至1978年的“文革”期间，内务部被撤销，社会救济与社会福利处于无主管时期。
改革开放以来，尤其是20世纪80年代中期以来，随着我国经济社会转型，市场化、工业化、城市化的推进，家庭小型化、人口老龄化的趋势强劲，社会结构与社会环境发生重大变化，社会成员对社会救济和社会福利的诉求日益增长，我国社会救济和社会福利制度体系发生了重大变化，二者的分野逐渐明显。主要表现在：社会福利日益以强调提供社会福利服务为己任，从1984年民政部“漳州会议”开始，改革与发展社会福利机构，通过政府财政拨款、集体投入、发行福利彩票、社会捐赠、服务收费多渠道筹集社会福利经费，面向全社会开展形式多样的系列化服务，实行社会福利社会化；从1992年中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》颁布始，单位福利服务设施逐渐向社会开放，实行社会化经营，改变了“单位办社会”的局面；从1986年起，在民政部的倡导下，我国城市社区服务开始起步，并逐步在全国城乡全面发展。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要发展“扶老、助残、救孤、济贫为重点的社会福利，”这是迄今为止党和国家重要文献中对我国社会福利的内涵作出的最权威的阐释，也显示了现阶段我国社会福利的补缺型、供养型和救济型的重要特征⑧。与此同时，我国传统社会救济制度逐步发展为包括最低生活保障、开发性扶贫、灾民救助、医疗救助、住房救助、教育救助、农村五保供养、临时救助及社会互助的覆盖城乡各类贫困或困难人群的、比较完善的、以提供救助金和实物为主要救助方式的新型社会救助体系，与社会福利形成了比较鲜明的区别。
在这期间，反映在行政管理体制上，社会救助和社会福利的边界也日益分明。1978年，中华人民共和国民政部成立至今，社会救济（助）与社会福利行政管理体制经历过四次大的调整：1978年，民政部内设农村社会救济司和城市社会福利司；1988年将农村社会救济司调整为救灾救济司，将城市社会福利司调整为社会福利司，至此，二者在行政体制上有了比较明确的分野；1998年进一步调整为社会福利与社会事务司、救灾救济司、低保司，同时在民政部原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，以推动社区建设与社区服务；2008年再次调整为社会福利与慈善事业促进司、社会救助司、救灾司。
纵观新中国60年来社会救助（济）和社会福利及其关系的演变，可以看出，社会救助与社会福利并列于社会保障体系中，是我国长期以来行政实践的结果。而且，由于缺乏制度设计与目标导向，社会福利先天不足，长期与社会救助（济）相形如影。“改革开放后，我国社会福利事业开始由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变，逐步强化了社会福利的性质，标志着我国的社会福利走过了一条最初与社会救济难分彼此，到最终独立于社会救济之外的发展之路”⑨。
三、理论视角的社会救助与社会福利的关系
作为现代社会运行保护机制的社会保障，其体系构成在不同的国家或地区、不同的社会发展阶段不尽相同，各国（地区）的社会保障体系建设都经历了从项目少、覆盖面窄到逐步增加保障项目、扩大覆盖面，再到完整性、无缝隙、覆盖所有社会成员的过程。在当代，尽管各国（地区）的社会保障（社会福利）体系内容千差万别、名称各异，但是，其基本构成并无二致，主要包括社会救助、社会保险、社会福利三大保障机制（内容、方式或手段），这三大社会保障机制可以较好地实行不同层次的社会保障目标：社会救助是通过提供资金和实物，为处于贫困线以下的困难国民——贫困者解除生存或基本生活之忧，其保障水平低于社会保险和社会福利，是最基本的生活保障，为社会保障体系构建“最后一道安全防线”。社会保险是由政府、劳动者及其所在单位共同筹资，通过“保险机制”对劳动者及其所供养对象乃至所有社会成员提供养老、医疗、工伤、失业、生育保险等，其保障水平是当时当地比较体面的生活（基本生活或中等偏上的水平）。社会福利是通过提供服务、设施和社会津贴保障社会成员的基本生活水平和提高社会成员的生活质量，其特点有三个，一是保障方式凸显了社会化福利服务，强调通过服务保障提高社会成员的生活水平。社会化福利服务既有面向所有社会成员（居民）的公共文化服务、公共教育服务、公共卫生服务、社区服务等，也有面向弱势或特殊群体的服务，后者是社会福利服务的重点内容。Gerald Handel指出，社会福利可以被看做为社会组织运用专业技能对一些容易成为弱势群体的人给予关注、提供服务、实施帮扶等，他们可能是个人，如伤残病弱者；也可能是群体，如妇女、老年人和儿童；还可能是其他特殊阶层，如移民、精神病患者、瘾君子等⑩。二是社会福利以社会津贴作为重要的保障方式，社会津贴是政府基于社会成员普遍（普惠）性需求和个性化的特殊需求而提供的资金保障，前者如免费教育、儿童津贴等，后者如高龄老人津贴、残疾人津贴等，社会津贴具有很强的针对性，不与收入挂钩，不需经家庭经济调查，也不必履行缴费义务，只要是本国国民（或法定范围内的居民）即可获得普惠性福利津贴，如果符合年龄、身心残障等资格条件的，还可获得选择性福利津贴，具有相对均等分配的特点。三是社会福利“有一定的“发展性”和“享受性”价值取向，其中虽然有对社会弱者提供的福利服务的内容，但更多的是满足社会大众有支付能力的物质文化需求”(11)。换言之，社会福利是基本生活保障基础上的更高层次的保障，如果说社会救助是“雪中送炭”，社会福利就是“锦上添花”，更有利于提升社会成员的幸福感。由此可见，社会救助、社会保险和社会福利三大保障机制（系统）各自有着独特的功能与作用，以满足社会成员的经济保障、服务保障和精神保障需求，尽可能地实现人人公平地享有全面而有效的社会保障。
由上述分析可知，社会救助与社会福利二者有着明显区别，见下表：
不过，应该承认，理论上，社会救助与社会福利具有很强的趋同性和包容性。社会救助与社会福利的基本理念相同，利他主义是社会救助与社会福利的精髓与灵魂，二者都将为社会弱势群体提供帮助作为政府和社会义不容辞的应尽之责；另一方面，一些选择性福利项目与贫困救助的对象高度重合，也就是说，对他们的保障常常是组合使用社会救助手段与社会福利服务手段，这种情况下，社会救助与社会福利的关系呈一种你中有我，我中有你，相互包容，相辅相成状态。
四、社会救助与社会福利关系的创新及社会救助制度的完善
由前述可知，中国社会救助和社会福利的关系，已经走出了混沌期，开始步入“厘清泾渭期”，当前，我国社会救助与社会福利关系的基本现状是：二者的边界基本清楚，但仍存在着“混沌区”，还突显了协调不力的新问题。
之所以说二者的边界基本清楚，是基于三方面的判断，一是社会救助和社会福利在我国社会保障体系中的各自定位基本明确，并形成了明显区别于对方的体系：社会救助体系——城乡最低生活保障、农村五保供养、灾民救助、教育救助、医疗救助、住房救助、司法救助、法律援助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、临时救助等；社会福利体系——老年人福利、残疾人福利、儿童福利、教育福利、职工福利、社区服务、公共福利等。二是社会救助和社会福利已形成了明显区别于对方的保障方式，前者主要采取现金和实物保障，后者主要提供设施、社会化服务和社会津贴。三是从中央民政部到地方各级民政局已分别建立社会救助管理体系和社会福利管理体系。
之所以说二者间仍存在着“混沌区”是指制度安排上或者有的社会救助项目更像是社会福利，或者反之，究竟应归于哪个体系令人莫衷一是。从二者关系的特点看，“混沌区”的存在是必然的，但是，有的项目如果定位偏差太大，将会影响资源配置效率和管理效率。例如针对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养、抚养义务人、或者赡养、扶养、抚养义务人无赡养、扶养、抚养能力的农村老年人、残疾人或者未满16周岁的村民的“五保供养”，民政部将其列入了社会救助体系之中，但实际上具有明显的社会福利特征，也可以说越来越像社会福利，归于社会福利更顺理成章，这便于对五保对象集中供养机构的规范指导，衔接针对这一群体的“低保金”和“集中供养生活费”。
至于说当前我国社会救助与社会福利的关系“突显了协调不力的新问题”，是指随着社会救助和社会福利的分野渐趋明显，在各级民政部门内部二者各自为政、互不搭界导致的“政策漏洞”问题，主要表现在两方面：一方面，长期以来社会救助一直以提供现金或实物保障为“己任”，缺乏根据贫困者的个性化、多元化的服务需求，组合使用资金保障与服务保障手段，服务成为社会救助的“短板”，而社会福利也没有对贫困者的服务需求给予特别关注，绝大多数社会救助对象的服务需求因此而落入空挡。另一方面，社会救助和社会福利的协调不力导致“福利叠加”问题。如有的城市接受低保的70岁以上“三无”孤老和因子女残疾、重病无力承担赡养义务的老年人每月既可以享受由政府购买20个小时的居家养老服务（社会福利项目），还可以获得“分类施保对象”每人每月加发的10元补助金。
鉴于社会救助和社会福利关系的现状和特点，二者关系创新势在必行。这一创新将是一个具有深刻性、复杂性、长远性的政策过程，其中最关键的是顶层政策设计和体制创新。下文主要探讨如何从这两个层面创新并完善社会救助制度。
顶层政策设计。第一，中央层面要对社会救助体系和社会福利体系实行动态调整，留有接口。我国社会保障事业将进一步向纵深发展，普惠型社会福利项目将不断增加，尤其随着老年人、儿童、残疾人社会福利事业的发展，制度安排上应适时将针对残疾人、老年人和儿童的社会救助项目、以及农村五保供养等纳入社会福利体系，以便更好地整合资源。第二，中央层面的社会救助制度设计中要旗帜鲜明地将社会服务方式定为重要的救助方式。社会救助方式以现金救助为主，以实物救助与社会服务相配套，以引导基层有意识地将社会救助与社会福利服务有机地结合起来。第三，中央层面要从统筹协调社会救助与社会福利的角度，改革完善针对低保对象的分类施保制度。2003年以来民政部探索建立的城市低保的分类施保制度，取得了较大成效，但该制度的缺陷也很明显。一是“分类”片面。2004年民政部办公厅下发的《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》指出，“低保家庭的困难程度各不相同，对‘三无对象’、残疾人、重病人及老年人家庭等特殊困难家庭，应该给予更多的关心和照顾。”意即只是根据“低保家庭的困难程度”分类，没有考虑根据“低保家庭的特殊困难性质”分类，判定特殊困难性质意味着要甄别特殊困难低保对象的特殊需要——是需要增加现金或实物，还是需要提供某一项服务，这对增强低保制度的针对性非常重要。二是“施保”方式单一。“分类施保”从中央层面制度设计到各地实践都只强调资金保障，忽视服务保障。2004年4月，民政部办公厅下发了《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》指出，“各地要根据低保对象的家庭情况进行科学分类，尽快形成有针对性的低保标准和补差标准体系。”2006年民政部办公厅下发的《关于进一步做好对城市低保对象实施分类施保工作的通知》进一步强调，“在补助水平的设定上，可采取提高补助水平或增发低保金的办法，”全国各地的实践也都是采取将特殊对象的低保金上调一定比例的方式。此外，“分类施保”与社会福利项目割裂，还导致了如前文所述的“福利叠加”问题。因此，为了增强分类施保制度的保障效力，防止“福利叠加”，应从中央层面完善分类施保制度：将所有低保家庭和低保对象纳入分类施保的范围，根据低保家庭的困难程度和困难性质分类，实行资金、实物和服务等多种“施保”方式，并与相关社会福利项目衔接。
改革基层社会救助和社会福利行政体制。为了整合社会救助和社会福利资源，在服务输送系统协调与整合社会救助和社会福利项目，可先对民政部门内部的体制进行调整。将地（市、区）级以下民政部门分设的社会救助处（科）与社会福利处（科）合并为一个综合部门，负责对本地区的社会救助和社会福利服务进行统一的规划、计划、组织、协调和监督。例如：牵头编制本地区社会福利服务和社会救助服务设施专项规划，统筹规划并建立完善主要为老年人、残疾人、儿童、贫困者等特殊群体提供生活照顾、心理疏导、资源连接等各类社会福利服务和社会救助服务的设施体系；培育发展民间社会服务组织，建设社会化、专业化、多元化的社会工作者队伍和社区工作者队伍；等等。
建立统一的社会救助和社会福利事业经办机构。实行管办分离，建立专业化的经办机构是社会救助和社会福利发展的必然要求，可考虑将二者合二为一。建立直属于民政部门的统一的经办机构，并配备专职化和专业化的工作人员，单独管理，专职运营。其基本框架：中央、省市和地（市、区）建立社会救助和社会福利经办或者管理中心，其主要职责是指导下一级经办机构的工作，管理和指导直属本级的社会福利服务机构。在县（市、区）级建立统一的社会救助和社会福利服务经办机构，其主要职责：对救助和服务对象进行家计调查和资格审核，建立统一的社会救助和社会福利信息管理系统；整合来自政府各部门、非营利组织、社区、家庭和个人等社会资源，构建多元化的社会救助和社会福利服务网络体系；管理和指导本辖区的社会救助和社会福利服务机构；指导乡镇（街道）和村（居）委会承担的社会救助和社会福利服务工作。
在基层统一社会救助和社会福利的行政管理体制和业务经办体制，可有效地规避社会救助部门和社会福利部门各搭各的台，各唱各的戏带来的“福利叠加”和“服务短板”等弊病，进而拓展了社会救助服务的内涵，完善了社会救助制度体系，提高了救助和福利的运行效率和社会效益。
五、结语
本文分别从三个不同视角分析了中国社会保障体系中的社会救助与社会福利的关系，从历史视角看，社会救助与社会福利并列于社会保障体系中，是我国长期以来行政实践的结果，二者的关系经历了由混沌到逐渐分清边界的过程。理论视角的二者关系是在社会保障体系中既各有其独特的功能作用，又具有很强的趋同性和包容性。制度建设视角的二者关系的基本现状一方面与理论视角的关系特征相吻合，另一方面突显了二者协调不力的新问题。在中国，创新二者关系是一个非常复杂的政策议题，本文主要在顶层政策设计和体制创新进行了“局部”探讨，提出要动态调整社会救助体系和社会福利体系，改革完善社会救助体系，将社会福利服务方式与社会救助有机地结合起来，尤其要从中央层面完善分类施保制度，强调根据所有低保对象的困难程度和困难性质分类，实行资金、实物和服务等多种“施保”方式。同时，在基层民政部门内部统一社会救助和社会福利的行政管理体制，建立统一的社会救助和社会福利事业经办机构。显然，仅仅从这几方面探讨社会救助与社会福利关系的创新是远远不够的，还应从我国社会救助与社会福利“政出多门”的实际出发，探讨如何在相关政府部门和相关社会组织的基础上建立统一的社会救助和社会福利协调机制，这个问题已引起学术界和政府部门的关注，也需要进一步深入研究。
注释：
① 郑功成：《社会保障学》，北京：中国劳动社会保障出版社，2005年版，第7－8页。
② 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》，2001年第3期。
③ 田凯：《关于社会福利的定义及其与社会保障关系的再探讨》，《上海社会科学院学术季刊》，2001年第1期。
④ 刘继同：《社会福利与社会保障界定的“国际惯例”及其中国版涵义》，《学术界》2003年第2期。
⑤ 郑功成：《中国社会保障改革与发展战略》（救助与福利卷），北京：人民出版社，2011年版，第39页。
⑥⑦ 宋士云：《新中国社会福利制度发展的历史考察》，《中国经济史研究》，2009年第3期。
⑧⑨ 王振耀：《社会福利和慈善事业》，北京：中国社会出版社，2009年版，第22、23页。
⑩ Handel,Gerald.Social Welfare in Western Society,New York:West Publishing Company，1992年版，第19页。
(11) 陈良谨：《社会救助和社会福利》，北京：中国劳动社会保障出版社，2009年版，第22页。
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