地方政府在建立社会信用制度中的作用探析，本文主要内容关键词为：探析论文,地方政府论文,作用论文,信用制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F820.4;F127
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-7326(2001)08-0020-03
市场经济在一定意义上说，就是信用经济。江泽民同志强调指出：“没有信用，就没有秩序，市场经济就不能健康发展”。建立健全社会信用制度，是整顿和规范市场经济秩序的主要内容。这里结合地方政府建立和健全社会信用制度的实践，在理论和实践的层面上作一些探索。
首先，促进社会信用制度的建立和完善是市场经济下政府行使管理职能的重要内容。市场经济条件下，政府要不要干预市场经济，回答是肯定的。我们实行的是社会主义市场经济，政府对经济活动的调节和管理更有必要。在社会主义初级阶段，特别是在经济转轨时期，“管得越少的政府是越好的政府”的观点显然是有失偏颇的。现在不是不要监管的问题，而是如何管好、管住的问题。长期以来，我们的各级政府为加快当地经济的发展，在物质基础设施建设上下了很大功夫，如修建高速公路、港口、机场、市政基础设施等。但按经济学的观点，发展经济还有其它必要条件，主要是社会资本投资。社会资本投资包括一整套的社会制度安排，如信用制度、银行制度、税收制度、技术标准、技术检验等。这里，制度不仅包括正式制度，还包括非正式制度。因此，作为规范和调节信用关系的社会信用制度是一个复杂体系，它既包括正式的规则即各种法律、法规，也包括作为非正式规则的习惯和观念。当前，深受不讲信用之苦的企业、个人都由衷希望尽快改变这种局面，人大代表和政协委员则通过议案和提案的形式要求各级政府大力推进社会信用制度的建设。种种迹象显示，这些方面正在取得积极进展，如去年6月底，上海资信有限公司运营的个人信用联合征信服务系统正式开通，北京已把建设“信用北京”提上重要议事日程。在广东，卢瑞华省长要求重塑“广东信用形象”，有关部门正在制定具体的实施方案。广州市则在全市各类企业和个体工商户中广泛开展“建立社会信用”的活动，并争取明年上半年初见成效。因此，随着市场经济的发展，各级政府将越来越重视社会资本投资，大幅降低市场经济的投资风险和不确定性，以契约的方式保证各方的利益。
其次，建立和健全社会信用制度对政府转变职能提出了更深层次的要求。正如不少专家学者所指出的，改革开放以来，我国的法制建设取得了很大成就，但社会信用制度建设却存在许多空白。我国迄今还没有建立起适应现代社会和市场经济体制的社会信用体系，银行的信用没有评级机构对其进行评级，企业的信用记录分散于各个金融机构之中，居民没有个人基本帐户可供资信证明查询等。与此同时，与社会信用制度紧密联系的信息披露制度还不够公开、透明，社会中存在大量信息不完全、不对称、不透明甚至扭曲的现象，而一些企业和个人则充分利用了信息的不对称性，进一步助长了种种失信行为。从体制因素来看，在计划经济向市场经济的转轨过程中，一方面，维系信用关系的制度和道德体系尚未形成，另一方面，过去的指令性计划约束逐渐失灵，制度与法律上的漏洞，以及有法不依、执法不严等问题的存在，在客观上助长了不讲信用的风气。在一些地方和行业，政府过多干预经济活动的现象依然不同程度存在，优胜劣汰的市场机制尚不能完全发挥作用，导致缺德失信的经济人不能被市场淘汰出局。在发达国家，实行信用制度用了150年的时间。因此，在发展社会主义市场经济的条件下，各级政府怎样加快社会信用制度的建设，是一个迫切需要认真研究和解决的重大课题。我们目前围绕建立社会信用制度所做的一睦基础性工作，还仅仅是探索，还很不规范，覆盖面还不够广。同时，在建立和完善社会信用制度过程中，政府应该管什么，不管什么，需要认真界定清楚，如国际惯例中失信惩罚的执行主体不一定是政府，更多的是由民间机构执行。要坚持从国情和各地实际出发，逐步建立和健全社会信用制度。
第三，有关法规的滞后严重影响到政府建设社会信用制度的工作。信用是市场经济的基础，法律是信用的保障。要建立和完善社会信用制度，需要建立起相关各个方面和多种层次的法律制度。无庸讳言，我们过去某些法律法规中的有关规定不利于社会信用制度的建立和健全。如我们还没有建立起对私有财产的保护制度，这容易造成部分产权的不明晰；又如商业银行法规定对客户资料保守秘密，企业和个人的资信情况难以公开；我们的各个职能管理部门掌握的企业和个人的资信情况，都由于法律或法规的规定，不同程度上存在向社会或个人披露的困难。这些情况不改变，社会信用就难以建立和健全。另一方面，适合我国国情的社会信用管理法律制度还不完善，这使到各级政府在推进社会信用制度建设中遇到一些难以解决的困难和问题。比如，上海的个人信用联合征信服务系统是由企业经营的，那么，应如何规范其掌握的个人信用的公共信息、征信数据的取得和使用程序。又如，在经济全球化的潮流下，世界上对信用及信用评级的重视日益增强，评级机构的作用也日益突出。我们还没有公认的权威评级机构，而这类评级机构的设立要经过那些程序和相应的认定，目前还是一个空白。再如，广州市建立的企业和个体工商户的社会信用档案，是由市工商局负责推进的，显然是一种政府行为，而这种由政府掌握的信息如何向公众公布和披露，信息披露的主体和接受信息的客体有那些权利和义务，都需要加以规范。
当前，社会各界要求整顿和规范市场秩序，重建经济信用的呼声一浪高过一浪，各级政府应抓住时机，乘势而上，加紧健全市场法规和社会信用制度，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保护公平竞争。下面谈几点建议：
(1)政府在促进信用信息披露制度的建立和完善方面，应着重做好的一项工作是协调各有关部门的关系，使信用状况信息互通和共享。现在不少银行已通过对企业的资信评估来规避风险。但仅仅在银企之间建立信用制度是不够的，应对各类企业的社会整体信用建立数据库，包括财务管理状况、完税状况、参加社会保障状况、守法状况、经营信用状况等等。实际上，政府的职能管理部门对许多企业的基本状况都有所了解，只不过由于条块分割和管理体制的关系，各自掌握的信用状况是分割的、封闭的。政府在信息披露中应着重做好的一项主要工作，就是协调好各部门的关系，制定统一的标准，建立信息大平台，实现银行、税务、工商、社保、海关等部门所掌握的有关企业信用状况的互通和共享。使到企业间、银行间的经营活动有据可查，有信用保证。从具体操作上说，也就是通过一个咨询窗口，就可以了解到有关企业各方面信用状况。而这些信息该由谁披露并提供查询服务呢？目前一些地方是由企业性质的机构承担，但从提供信息的权威性和公众认可程度来看，当前由政府管理下的事业单位履行这一职责较为稳妥。需要指出的，咨询窗口仅仅提供原始资料和有关企业的信用数据，而不是对企业的信用状况进行评估。对企业信用状况进行评估应由社会中介机构或公众服务机构如律师事务所或会计师事务所承担，这样可以把政府机关服务行为与社会中介机构的商业行为明确分开，提高社会信息披露的透明度，避免由于信息失灵而导致市场秩序混乱。
(2)政府要“多管齐下”，尤其是要强化法律在防范和化解信用风险、信用危机的权威性。从大的方面来说，如要修改商业银行法和不正当竞争法中关于商业秘密的规定，制定公平信息法，以法律规范有关信用的公共信息、征信数据的取得和使用程序等。对地方政府而言，在国家有关法律法规制定和修改之前，要加快地方法规的建设，强化法律在防范和化解信用风险、信用危机的权威性，把社会信用牢固地建立在法制基础上，促进社会信用制度的建立。比如随着计算机技术和网络技术的普及，可以制定区域范围内的法人及个人信用管理有关法规，如北京市就拟着手在中关村园区建立信用管理的联合征信的法律体系。又如在信用状况信息的获取上，可以采取由被查询企业或个人授权同意查询信用状况的做法，并制定相应的管理办法，使之既适应国家现行的法律法规，又有利于征信活动的开展。另外，参考城市管理综合执法的做法和经验，可由国务院授权一批具备条件的城市进行加快建立社会信用制度的试点，在信息披露制度建设、打击失信行为等方面赋予更大的管理权限，用制度来保证守信者得益，失信者受损，从而稳步推进区域内社会信用制度的建设。
(2)各级政府在培育社会道德环境上肩负重大的责任。尽管法律法规会对违反信用的行为作出裁决和处理，但信用的道德教育对行为规范的作用仍不可缺少。从当前所拥有的社会信用制度信息覆盖范围来看，受种种条件制约，还有着大量的中小企业和个人游离于信息资料库之外，比如，许多中小企业没有与银行发生借贷关系，经济合同没有在工商行政管理部门进行鉴证，因此难以取得其全面的资信状况。许多人并没有向银行申领信用消费卡，其在银行的存取款情况亦难以说明信用的高低，因而对其本人的资信难以评估。从根本上说，信用属于道德范畴，是扎根于人们内心的观念和意识，只有培育起良好的社会道德环境，才可能充分发挥道德自律与他律的作用，从而让每一个市场参与者既自觉接受良心的制约，又自觉接受社会舆论的约束。各级政府在培育社会道德环境上肩负重要的责任，要认真贯彻落实以德治国的方针，在全社会加强诚实守信的道德教育，形成“守信光荣，失信可耻”的道德氛围，使良好的信用观念成为社会成员向往并追求的社会美德，使人们真正认识到信用的重要性，增强守信的自觉性。