户籍制度改革：进程中的困境——破冰之难——评中国的户籍改革“新政”——户籍制度改革需要差别化的政策——彻底改革户籍管理制度，实现完全的城镇化——尊重农民工的多样性需求，推进户籍制度的根本性改革①，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,农民工论文,新政论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户籍制度改革：进程中的困境
主持人：乔晓春
乔晓春，北京大学人口研究所教授、博士生导师、本刊执行主编
中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1674－1668(2012)02－0018－09
破冰之难——评中国的户籍改革“新政”
李建民(南开大学人口与发展研究所教授)
2011年1月26日国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，尽管一年之后才被公众所知晓(2012年2月23日新华社和政府网发布了消息)，但仍然引起了社会和媒体的广泛关注。与以往在一些地区进行的户籍制度改革相比，这个文件的意义更为重大，它标志着中国的户籍制度改革迈出了实质性的一步。虽然这一步走得如此艰难和漫长，从1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》算起，已经过去了整整27个年头。
如果我们把这个文件称为户籍制度改革“新政”的话，其新意主要体现在三个方面：一是首次对全国范围内中小城市和建制镇的落户条件做出了统一的、明确的、具体的规定。二是开始把户籍与一些福利制度相剥离，提出“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”的要求。三是落户条件的规定体现了在社会公平方面的进步。《通知》规定的落户条件为“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)”，或者“在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限”。与1998年由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》①相比，2011年《通知》关注到了普通劳动者，特别是中低收入家庭的利益。
2011年《通知》的意义体现在四个方面：第一，它在一定程度上回应了户籍“平权”的社会诉求，在政治上体现了“以人为本”的科学发展观。第二，它彻底敞开了中小城市和建制镇的大门，在制度上拓宽了人口城镇化的渠道，它可能给中国人口城镇化的发展格局带来显著影响。第三，它为人口流动转变为人口迁移，把流动人口转变为当地市民提供了必要的制度环境，将会改善流动人口的民生质量，并将在一定程度上影响中国人口流动的格局。第四，它为中小城市的发展提供了一个契机，在经济结构调整和区域梯度发展的背景下，户籍的开放可能会带动经济资源、社会资源和人力资源向中小城市的转移，进而为经济增长注入新的活力。
但应该指出的是，2011年《通知》对户籍制度的改革并不彻底，没有把聚集了全国绝大部分优质公共资源的直辖市、省会城市和其他大城市包含在内。这就使得这次户籍改革失色很多。或许可以这样讲，这次户籍改革的举措可以获得肯定，但不能赢得掌声。其实，长期以来中国户籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，这次户籍改革的一个明显目的是把流动人口引向中小城市。而实际上，第六次全国人口普查结果显示，在以往的10年间，常住人口增幅最大的区域是特大城市、大城市最为密集的京津地区、长三角地区和珠三角地区。换言之，尽管这些城市制定了非常严格的户籍制度，但是仍然阻挡不住外来人口的涌入，也没有发生所谓的“大城市病”，至少是没有发生严重的“大城市病”。因此，问题的关键不是这些城市不能承载这些外来人口，而是以这些城市户籍制度划定的“福利圈”不能承受这些外来人口。更为准确地说，直辖市、省会城市和其他大城市并非环境和经济承载力不足，而是“福利承载力”不足。
众所周知，户籍制度在中国并不是一个单纯的人口登记制度，在它身上附着了太多、太多的利益关系。1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立了这项制度之初，它就开始扮演起分配公共资源的角色，在计划经济时代，也曾有力地支持了中国的资本积累和工业化。但是，这种制度设计在社会公平上是失败的。它不仅把中国社会分割成城乡分隔的二元社会，而且还分割成区域分隔的多级社会。它的另一个严重弊端是把每一个人都锁定在特定的福利层级，并且代际传承。这种城乡分割、地区隔离的户籍制度，最终导致了社会利益结构的严重失衡。因此可以说，中国的户籍制度是一种显性化、制度化的社会不公平。在这种制度下，世界各国工业化和城镇化中普遍出现的人口和劳动力的乡—城迁移，在中国则演变成为大规模的人口流动，并由此引发了诸如“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题、社会矛盾甚至社会冲突。
户籍改革从来都不是人口登记制度意义上的简单改革。户籍制度改革可以有两条路径，一条是目前正在走的“控大放小”、逐步改革的路径。从现实情况看，在这条路径上我们还看不到改革的终点。目前，一些特大城市仿照西方国家的国际移民政策，制定了“按积分”落户的办法。这种政策的确可以使这些大城市有选择地获得所需要的人力资源，同时也可以控制住“福利外溢”。但是严格来讲，这种做法是违宪的，不应该作为特大城市和大城市户籍改革的目标模式。另一条路径是把户籍与福利相剥离，或者更准确地说，破除户籍“福利圈”。这是一条更艰难的道路，涉及教育、就业、住房、医疗、社会保障、公共服务等民生各个领域，同时也涉及财政体制、社会管理体制等方面。但是，它一旦成功就可以给中国社会带来巨大进步，也会给中国经济带来巨大的活力，给中国人民带来巨大的福祉。
户籍制度改革的本质是实现社会公平和公民权利的平等，其目标不仅是要拆除城乡之间的制度壁垒，同时也要拆除城市之间、地区之间的制度藩篱，而这样的改革也就势必成为中国社会发展和民生领域的整体性、系统性的改革，其意义不亚于经济体制改革。任何一项改革都必须遵循一个首要的原则，例如，中国改革开放的首要原则是“发展是硬道理”。户籍制度改革必需秉承社会公平这一首要原则，在这个原则面前，任何利益集团都应该垂下自己的头颅。实现这一改革目标的根本举措不是取消户籍制度，而是在全国范围内实现公共资源分配的公平化和公共服务的均等化。当然，我们不能期望这样的改革会在朝夕之间实现，但是，我们非常期待从现在开始就确立这样的改革思路和价值取向。至少我们可以做到、做好以下几件事情：首先，不再出台与户籍制度挂钩的公共政策(而最近两年这样的政策有抬头之势)；其次，逐步取消与户籍制度挂钩的各项公共政策；第三，加大对中小城市和农村地区的公共投入和社会基础设施建设，缩小城乡之间和地区之间的差别；第四，建立全国统一的社会保障与社会福利制度，消除公共资源分配不公平。当我们做到这一点的时候，也就还给了中国户籍制度一个“清白之身”。
注释：
①1998年由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。”
户籍制度改革需要差别化的政策
张车伟(中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、副所长)
户籍制度是奠定我国经济社会秩序的基本制度之一，也是我国城乡二元经济结构得以形成的根源。依托于户籍制度之上的各类社会政策和公共服务使得社会中各类人群被区别对待，在一定程度上造成了当今社会的不平等和不公平。改革户籍制度，实现公共服务均等化是中国经济社会发展过程中必须面对和解决的问题。
改革户籍制度固然是实现社会公平正义的合理要求，但也必须充分认识这一改革的困难程度和复杂性。产生于1958年的我国户籍制度一开始主要是作为人口登记和管理制度而发挥作用的，但改革开放以后，这一制度原来意义上的作用逐渐弱化；而作为一种身份标志，户籍制度不断被附加上各种保障、福利和公共服务的内容，不同户籍身份的人获得了不同形式和不同程度的保护，户籍制度成了各种社会政策和公共服务提供的载体。在现行户籍制度之下，城乡居民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性分配，制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等，户籍制度也承担了许多本来不应该承担的社会功能。
户籍制度不仅造成了在社会政策和公共服务方面的城乡分割，而且也造成了地区分割。在人口流动性不强的情况下，上述分割应该说并不会对社会带来太大的负面影响，但当人口流动性增强，大量人口不断从农村流动到城镇、从一个地区流动到另一个地区的情况下，上述分割则带来了越来越严重的社会问题。1980年代初期，我国流动人口仅有几百万的规模，到1990年代末，流动人口已经超过一个亿。2000年第五次人口普查数据的流动人口规模达到1.44亿，而2010年第六次人口普查的流动人口规模已达2.2亿。由于我国人口流动的方向主要是从农村流向城市，从中西部地区流向东部沿海发达地区，流动人口离开农村后，实际上也就脱离了农村的公共服务和管理体系，但流入地的公共服务和各种社会福利又以是否拥有当地户口为准入条件，从而造成了流动人口被排斥在流入地的城市公共服务体系之外，形成了当前所谓半城市化的格局。按照常住人口来看，我国目前城镇化率已超过50％，但如果按照户籍来看，我国具有非农业户口人口占全国人口比例不足40％，二者相差10多个百分点，这意味着全国有大约1.6亿人口虽然生活在城市，但并没有被城市的公共服务体系所接纳。目前，大批离开户籍地的农村人口难以和流入地城镇居民享受同等公共服务，正在造成越来越严重的社会问题。近几年个别城市甚至发生了外来人口和当地户籍人口的群体冲突，解决流动人口问题显得刻不容缓。
很多人认为户籍制度是造成流动人口问题的根源，只要取消户籍制度，流动人口问题就会自然得到解决。然而，国际上的经验表明，取消户籍制度也许并非好的选择。在其他发展中国家我们经常会看到，由于没有户籍制度的限制，人口自由迁徙和流动使这些国家患上了难以根治的城市病：大量贫民窟像毒瘤一样在城市地区蔓延，带来难以解决的社会问题。反观我国，虽然正经历着经济高速增长和世界上最大规模的人口流动，但依然保持了稳定的社会秩序，和一些发展中国家形成了鲜明的对照，其中一个重要原因就在于我国拥有户籍制度。我国的经验表明，合理有效的人口管理是经济社会稳定有序发展的重要保证。也正因为如此，虽然户籍制度不断遭受社会舆论的抨击，但作为社会管理的重要手段，这一制度仍然保持着生命力。
事实上，我国不同发展水平的地区在如何推进户籍制度改革的问题上进行了不同的探索，出现了不同的模式和做法，这些模式和做法实际上也为我国今后的户籍制度改革指明了方向。
首先让我们来看一看东部很多地方最近几年开始实施的居住证制度。东部沿海地区长期以来一直是我国经济增长的“火车头”和人口流动的目的地。这里在成为世界工厂的同时，也聚集了大量的外来人口，不仅大城市如上海、广州、深圳等人满为患，即使中等城市如东莞、无锡、苏州等也都面临着巨大的外来人口增长压力，使得城市道路、交通以及公共服务难以承受，社会矛盾加剧，不稳定因素骤增。尤其是自2004年以来，劳动力成本的攀升使过去的增长模式难以为继，发展面临着艰难抉择。如果继续吸纳外来人口，必须提高工资，企业难以承受，城市也无力承载；如果不继续吸纳外来人口，则企业面临倒闭，经济发展可能会陷于停滞。如何破解发展的难题？居住证制度在这种情况下应运而生。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员，规定凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记，居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证，持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。目前，这一制度在东部地区已经普遍推开，广东2010年为全省3000多万外来人口办理了居住证，有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。通过实施居住证制度，东部地区改变了过去完全把外来人口排斥在外的做法，同时，这一制度也为外来人口成为本地户籍人口设置了门槛和条件，发挥了有选择地吸纳外来人口的作用。由此可见，居住证制度不仅打开了外来人口融入城市的现实通道，更为经济转型升级聚集了新的人力资源优势。
再让我们看一看中西部地区是如何推进户籍制度改革的。重庆作为典型的中西部地区，曾长期是劳动力输出地。在东部地区企业因劳动力成本压力开始向内地转移的情况下，传统上的劳动力输出地就遇到了难得的发展机遇。能否把农民工留在本地，延续人口红利，成为承接产业转移的重要条件。重庆为此开始积极探索吸引农民工在城镇落户的具体做法。2010年重庆开始实施城乡户籍制度改革，其目的就是把那些已经在城镇稳定就业、有固定住所或纳税能力的农村户籍人口转变为城市户籍，享受和市民同样的就业、教育、医疗、养老等公共服务。按照重庆户改计划，2012年至2020年，重庆力争每年转移80—90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60％，重庆主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。从内容上来看，重庆户籍制度改革是希望通过公共服务均等化加快城市化发展，但其实质则是延续人口红利，承接产业转移，推动经济发展。
由此可见，目前各地对户籍制度改革的探索都没有采取简单地取消户籍制度的做法，而是循序渐进形成了差异化的人口管理政策。从根本上来说，改革户籍制度的困难并不在户籍制度本身，而在于如何处理附着在户籍制度上的各类社会政策和公共服务的差异，而这些困难则主要来自于我国城乡和地区发展水平上的巨大差异，这些差异不消除，户籍制度就很难被完全废除。从这个意义上说，户籍制度改革必须以加快缩小城乡和地区差异为前提，而不是在仍然存在巨大差异的情况下简单地以公共服务均等化为目标取消户籍制度。户籍制度改革需要在不断缩小城乡和地区差距的基础上循序渐进，需要服务于经济社会发展的大局。从全国来看，户籍制度改革不应该设置一个统一的时间表，而是需要各地根据自身的实际情况实行差别化的政策。在那些人口规模已经达到承载极限的城市地区，通过设置一定的准入门槛，有选择地让部分人进入，不仅会减少对城市发展的压力，而且也有助于实现经济发展方式转变，提高经济发展的质量。在那些仍然具有承载人口潜力且需要加快经济发展的地方，则需要最大限度地聚集人力资源优势，通过“以劳引资”方式实现经济快速发展和产业聚集。在那些生态环境脆弱，不适合人类生产生活的地方，则需要鼓励人口迁出，减轻人口对资源环境的压力，实现人口与生态环境之间的良性互动。在我们这样一个地区差异如此大的国家，户籍制度的改革必须通过差异化的政策才能不断向前推进。
彻底改革户籍管理制度，实现完全的城镇化
王放(中国青年政治学院社会工作学院教授)
为了推进中国城镇化和户籍管理制度改革，2011年的《通知》不仅对如何在县级市和地级市(设区的市)分类放开户口迁移政策提出了具体的意见，而且还对在中国城镇化过程中和户籍管理制度改革中如何依法保障农民土地权益、切实解决农民工实际问题等做出了明确的指示。根据《通知》的要求，今后中国向城市的户口迁移将实行明确的分类政策，县级市、地级市、直辖市和副省级市以及其他大城市的落户条件不同。落户地级市的条件比落户县级市的条件更严格；对直辖市、副省级市和其他大城市则需要继续执行以往的户籍政策。
由于户籍管理制度的影响，中国在城镇化的过程中产生了大量的农民工。农民工虽然在城镇里居住和就业，被统计为城镇人口，但他们却是没有享受与城镇居民同等权益的农业户籍人口。在目前中国所统计的6亿多城镇人口中包含了2亿多农业人口，因此，中国的城镇化是不完全的城镇化(incomplete urbanization)，中国的城镇化水平实际上是被高估了①。自从1984年10月国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》以来，中国的户籍管理制度经历了一系列变迁，但这些改革并没有真正触动户籍管理制度的根基，户籍管理制度仍然在阻碍着中国城镇化的发展。在中国户籍管理制度改革一直止步不前和中国城镇化发展面临诸多问题的时候，《通知》提出了今后中国户籍管理制度改革的新政策，并针对中国城镇化和户籍管理制度改革过程中所存在的问题提出了具体的解决措施，这预示着中国的户籍管理制度改革将进入一个新的阶段，中国在城镇化过程中所出现的问题有望得到妥善解决。
根据《通知》精神，今后合乎条件的人员可以在县级市和地级市申请登记常住户口。在《通知》发布之前，中国的户籍管理制度改革只涉及县级市和所辖建制镇。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》(国发［2001］6号)，规定凡在县级市市区和所辖建制镇“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。”《通知》首次规定在地级市有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)、同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。这是中国户籍管理制度改革的又一突破。2010年中国有268个地级市(不包括副省级市)②，即使将其中的大城市排除，可以申请落户的城市数量仍然有大幅度的增长。但另一方面，《通知》也将直辖市、副省级市和其他大城市排除在新的户口迁移政策的实施对象之外，要求这些城市进一步完善并落实好现行城市落户政策。因此，《通知》强调的是发展中小城市和小城镇、合理控制大城市的主张。
中国目前有4个直辖市和15个副省级市。4个直辖市是北京、上海、天津、重庆，15个副省级市是哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安、大连、青岛、宁波、厦门、深圳。对于地级市中不允许实施新的户口迁移政策的“其他大城市”的规模，《通知》没有给予明确的说明。目前中国尚未从立法的层面对城市规模等级进行定义。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》按照市区和近郊区非农业人口数量对城市规模等级进行划分，但这部规划法已于2008年1月1日废止，而同时施行的《中华人民共和国城乡规划法》没有设定城市规模的条文。目前在实际工作中，有关部门通常是按照城市市辖区人口规模来分组，而且均是将市辖区人口规模100万作为划定大城市的下限。国家统计局城市社会经济调查总队在2005年给出的划分标准是：城市市辖区人口规模1000万及以上为巨型城市，500－1000万为超大城市，200－500万为特大城市，100－200万为大城市，50－100万为中等城市，50万以下为小城市③。根据这一划分标准，在中国的4个直辖市和15个副省级市中，除了厦门是大城市以外，其余18个城市都是特大、超大和巨型城市；而在2010年的268个地级市中，则有80个大城市、25个特大城市和1个超大城市，各个规模等级的大城市合计为106个，占地级市总数的39.55％④⑤。如果这106个大城市都不能实施新的户口迁移政策，再加上19个直辖市和副省级市，则中国被排除在新的户口迁移政策实施对象之外的大城市将达125个。
中国目前正处在城镇化快速发展的时期。随着城镇化的快速发展，未来还将会有几亿农村人口向城镇转移。如果从农村向城镇转移的人口只是向大城市集中，无疑会加剧大城市地区的失业、交通拥堵、环境污染和公共服务压力等问题。因此，在城镇化发展的过程中，引导中小城市和小城镇根据实际情况放宽农业流动人口的落户条件，使农业转移人口在大、中、小城市和小城镇合理分流，同时加强和提高中小城市和小城镇的基础设施建设和公共服务水平，使之能够吸收更多的农业转移人口，这是促使中国城镇化健康有序发展的合理选择。但同时也应当看到，在中国目前所处的社会主义初级阶段和城镇化发展的中期阶段，通过大城市的发展来带动中小城市和小城镇的发展，这是经济发展的规律，也是城镇化的规律；而大城市的发展必然伴随着人口和其他生产要素的聚集。因此，在现阶段中国大城市的人口增长有其合理性，是市场经济规律作用的结果。目前，大城市在吸纳农村剩余劳动力、推动中国城镇化发展方面起着中小城市和小城镇不可替代的重要作用。与中小城市和小城镇相比，大城市所提供的就业机会要多得多，大城市的基础设施建设和社会公共服务更发达、完善，从而对农业转移人口具有更大的吸引力。“2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”数据表明，在愿意转变为非农业户口的农民工中，有近70％的农民工希望在省会城市或其他类型的大城市落户，而不愿意在中小城镇落户⑥。因此，如果人为地控制大城市的人口增长，将不符合大多数农民工的落户需求，也不利于中国城镇化的正常发展。
中国的直辖市、副省级市和其他各级规模的大城市多为社会和经济比较发达、并具有较强城市功能的国家级中心城市、大区级中心城市和省(自治区)级中心城市，是国家或地区经济发展的“增长极”。改革开放以来，在市场机制的作用下，各种生产要素以较快的速度向这些大城市集中，导致这些城市的经济发展较快，就业机会较多，城乡预期收入较大，从而成为吸纳农村剩余劳动力的主要地区。例如，2010年第六次全国人口普查时，北京市的外来人口达704.5万人，占北京市常住人口的35.92％⑦；上海市的外来人口达897.7万人，占上海市常住人口的39.00％⑧；深圳市常住人口中，约有798万人是非户籍人口，占深圳市常住总人口的77％⑨。而在这些外来人口当中，绝大多数都是农业户籍人口。将中国的各级规模大城市排除在新的户口迁移政策的实施对象之外，这意味着大量在大城市就业的农民工将不能成为这一新政策的受益者，不能成为真正的城镇居民，不能享受与城镇居民同等的福利待遇。因此，如果新的城市落户政策不对大城市放开，中国“不完全城镇化”的状态就不能改变。笔者期待着大城市的落户条件也能够放宽，使所有符合条件的农民工都能够享受户籍管理制度改革的成果，都能够成为城市市民，在城镇里安居乐业，从而实现所有农民工的市民化，实现中国完全的城镇化。
注释：
①陈锡文．中国城镇化率严重高估[DB/OL].http://china.caixin.com/2010-08-07/100167691.html,2010-08-07.
②中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴2011[Z].北京：中国统计出版社，2011.3.
③国家统计局城市社会经济调查总队．中国城市统计年鉴2004[Z].北京：中国统计出版社，2005.613.
④中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴2011[Z].北京：中国统计出版社，2011.371.
⑤国家统计局城市社会经济调查司．中国城市统计年鉴2010[Z].北京：中国统计出版社，2011.23－30.
⑥张翼．农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择[J].中国人口科学，2011,(2):14－26.
⑦北京市2010年第六次全国人口普查主要数据情况[DB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/lhzl/rkpc/201201/t20120109_218577.htm,2012-01-09.
⑧上海市第六次全国人口普查主要数据公报[DB/OL].http://sh.sina.com.cn/news/s/2011-05-03/0859181271.html,2011-05-03.
⑨深圳市统计局．深圳市第六次全国人口普查主要数据解读[DB/OL].http://www.sztj.com/main/xxgk/tjsj/tjgb/pegb/201105127231.shtml,2011-05-12.
尊重农民工的多样性需求，推进户籍制度的根本性改革
朱宇(福建师范大学人口与发展研究中心主任、福建师范大学地理科学学院研究员)
2011年国务院办公厅颁发的《通知》进一步明确了中小城市的落户条件，尤其是为农民工进入设区市安家落户作了较为宽松的具体规定，标志着我国户籍制度改革在户口迁移政策上又迈出了重要一步，已经引起社会各界的广泛关注。但笔者认为，这一文件还有着同样值得关注的另一重要特点，即同时顾及具备和不具备落户条件的农民工需要，把分类明确户口迁移政策与依法保障农民土地权益、着力解决农民工实际问题一起作为推进户籍制度改革相关政策措施的三个有机组成部分，并且把尊重农民意愿作为今后户籍制度改革的指导思想和基本原则之一。笔者认为，这一特点是我国户籍制度改革及相关政策趋于完善的一个重要标志，它对我国今后的户籍制度改革、尤其是针对农民工的户籍制度政策的进一步完善，有着十分重要的指导意义。同时，《通知》中关于今后相关政策措施不与户口性质挂钩的内容涉及今后户籍制度改革的大方向，同样值得高度关注。
首先，从分类明确户口迁移政策、依法保障农民土地权益、着力解决农民工实际问题三个方面推进户籍制度改革，不仅使户籍制度改革及相关政策更加符合农民工的多样性需求，而且使更多的农民工能够从中受益。长期以来，如何放宽农民工进城落户的条件一直是户籍制度改革中人们所关注的焦点问题。进入新世纪以来，各地户籍制度改革中所采取的措施也主要集中在通过设定若干户口迁移门槛，使符合条件的农民工能够定居于流入地城镇并实现户籍本地化，从而使这些农民工能与流入地居民一样平等地享受城镇公共服务、社会福利和社会保障。对于有意愿且有能力在城镇落户的农民工而言，这种改革无疑是一种福音。然而遗憾的是，迄今这类户籍制度改革措施不仅只使数量有限的农民工受益，而且事实上并不是所有、甚至大部分农民工的政策诉求。近年来的许多调查结果表明，愿意将户口迁入流入地城市的农民工往往只占被调查农民工的一小部分。笔者近十年来曾对以农民工为主体的流动人口的户籍迁移意愿进行过多次调查。在2002年对福建省沿海243名流动人口的问卷调查中，受访者中对将户口迁入流入地“不感兴趣”或“难以决定”者的比例分别达28.15％和22.13％，两者之和达到50.18％，超过被调查者的半数①。在2009年对福建省全省2033名以农民工为主体的流动人口进行的问卷调查中，仍有29.9％的受访者表示要“保留流出地户口”，表示“难以确定者”的比例更高达31.5％②，两者之和超过受访者总数的60％。2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查数据甚至表明，不愿将户口转为非农户口的农民工比例高达75％－80％③。
值得指出的是，在农民工这种对流入地户口的冷漠态度背后隐含着一个十分重要的事实，即人口迁移流动并不总是从乡村向城市单向迁移并在城市定居的过程；在现阶段，在流入地进城落户未必一定符合所有农民工的最大利益。事实上，近年来农民工群体内部在流迁方向上已呈现在流入地定居、保持流动状态和向流出地回流的三维分化④。迄今以户口迁移为核心的户籍制度改革往往忽视了以农民工为主体的流动人口在流迁方向上的这种分化，因而在政策设计上只考虑满足少数愿意并有能力在流入地定居的农民工的需要，未能顾及保持流动状态和向流出地回流的农民工在户籍制度改革上的政策需求。而这些不愿意或未下决心落户于城镇的农民工对户籍制度改革并非没有任何诉求；与当地居民相比，他们在流入地城镇同样在生活、工作等方方面面处于不利地位。值得欣慰的是，《通知》在这方面迈出了重要一步。《通知》指出，必须“尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权”，并明确要求，“对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题”。这一政策既符合农民工在流迁方向上多元分化的实际，尊重了他们的意愿，又能有效地解决不具备落户条件农民工在流动就业过程中所遇到的种种问题，相对于仅考虑户口迁移的户籍制度改革而言，显然更为全面和完善。即使对落户城镇的农民工，通知也要求在现阶段在是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地上，“必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”，从而使在流入地落户的农民工解除了后顾之忧，事实上将更有利于促进有能力的农民工在城镇定居。
其次，《通知》中关于今后一些相关政策措施不与户口性质挂钩的内容之所以值得关注，是因为这些内容涉及将户籍制度与附着于其上的权利界定和资源、利益分配功能脱钩的户籍制度改革大方向。如前所述，近年来许多地方政府推出了各类户籍制度改革措施，通过设定若干户口迁移门槛，允许符合条件的农民工在流入地城镇定居落户。这种做法虽有其积极意义，但使笔者感到忧虑的是，它不仅受益面小，而且并未触及、在某种程度上还有意无意地强化了户籍制度背后的权利界定和资源、利益分配功能。《通知》提出要解决不具备落户条件的农民工在流动就业过程中的各种问题，而且提出“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”，恰是触及了户籍制度改革中这一最根本的问题，应在今后的户籍制度改革中起到导向性的作用。笔者认为，今后户籍制度改革的重点应逐步从制定户口迁移政策转向改革户籍制度背后的权利界定和资源、利益分配机制，以农民工与城镇当地居民在基本公共服务和社会福利、社会保障上的逐步均等化为目标，在不与户口性质挂钩的前提下出台更多惠及农民工的政策措施，解决农民工在流动就业中因没有当地户口所遇到的各种实际问题，使“入户”不再成为农民工享受其应有权益的条件。这种“绕过”户籍制度进行的户籍制度改革才能真正起到弱化以至取消附着于户籍制度上的权利界定和资源、利益分配功能，使其回归人口信息统计功能的作用。当然，这种改革涉及进一步明确界定以农民工为主体的流动人口的权益、厘清各级政府以及相关社会机构的义务和责任、加强各类公共服务和社会保障项目的可携带性、建立不以居住地为基础、可随农民工迁移流动而转移接续的公共服务和社会保障体系及相应的融资机制等问题⑤，需要做大量工作。《通知》提出在不与户口性质挂钩的前提下出台有关就业、义务教育、技能培训方面的相关政策措施，可认为已经迈出重要一步；笔者还认为，今后这方面的改革应加大力度，使其成为户籍制度改革的主要内容。
总之，此次《通知》的颁布使我国的户籍制度改革又迈出了新的步伐，相关政策更加趋于完善。今后还是要在户籍制度与附着于其上的权利界定和资源、利益分配功能脱钩这一大方向上进行根本性的改革，才能使户籍制度改革获得最后的成功。
注释：
①朱宇．2004.户籍制度改革与流动人口在流入地的居留意愿及其制约机制[J].南方人口，2004,(3):21－28.
②胡陈冲、朱宇、林李月、王婉玲．流动人口的户籍迁移意愿及其影响因素分析——基于一项在福建省的问卷调查[J].人口与发展，2011,17(3):2－10.
③张翼．农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择[J].中国人口科学，2011,(2):14－26.
④Zhu,Y.and Chen W.Z.,2010.“The settlement intention of china's floating population in the cities:Recent changes and multifaceted individual-level determinants”.Population Space and Place,16(4):253-267.
⑤朱宇、林李月．流动人口的流迁模式与社会保护：从“城市融入”到“社会融入”[J].地理科学，2011,31(3):264－271.
标签：户籍改革论文; 北京积分落户新政策论文; 户籍人口论文; 基本公共服务均等化论文; 杭州积分落户论文; 中国的人口论文; 城镇体系规划论文; 城镇人口论文; 直辖市论文; 城市规模论文; 人口问题论文; 城市中国论文; 天津落户论文; 社会改革论文; 流动人口论文; 经济论文; 小城镇论文; 时政论文; 中小城市论文;