中国城市社区自治的成长与思考——基于与村民自治相参照的视野，本文主要内容关键词为：中国论文,视野论文,村民自治论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G912.2 [文献标识码]A [文章编号]2095-5170(2013)06-0099-09
在中国基层民主自治中，有两个维度最为重要：一是农村村民自治，二是城市社区自治。就其研究而言，在这两个方面虽都取得了丰硕成果，但相比较而言，对社区自治远逊于对村民自治的探讨。另外，研究者往往各自为政、各守本业，难将社区自治与村民自治统合起来，更忽略从相互参照、比较的角度来认识，这就带来了研究的某些遮蔽与局限，并影响了对许多重要问题的看法。本文着重从“自治”角度梳理和思考城市社区的发展，尤其运用与村民自治“互文”的方法，审视城市社区自治，从而为中国基层民主自治研究提供一个新的透视点和着力点。当然，这对于科学评估社区建设也具有一定的参照和启示意义。
一、迟缓的爆发：社区自治发展的曲折历程
如何评估城市社区自治的来龙去脉及其发展，这是学术界面临的一个难题。例如，研究者们较为一致的看法是，社区建设的起点在改革开放后，有的甚至将初创起步阶段定在1991年至1995年[1]。也有人将社区建设的起点前移到建国初期[2]。还有人将社区自治追根溯源到清末[3]。从具体语境和角度说，这些看法都各有其道理。不过，笔者认为，从“自治”的角度，运用系统的方法探讨社区自治的内在演变规律，可能更为重要和急迫，有必要对社区自治的发展历程给予全面、系统、科学的梳理和定位，以期准确判断其实质和成效。
(一)萌生期
众所周知，学术界往往总是从中西二元的角度理解中国近现代的社会变革，于是往往得出西方给古老中国带来了现代性的结论。一般意义上说，这是对的；然而，如果忽略中国的历史资源，就容易走向以偏概全的误区。对于社区自治也是如此，许多学者往往将其起点定得都比较晚，而没有看到它的萌动和生长。在此，我们将晚清之前的一段时期视为社区自治的萌生期。
尽管数千年的中国古代社会是以专制主义为主线的，但不能忽略“自治”的传统，它是后来社区自治的源头。当然，中国社区自治真正生根发芽还是在清末，即光绪三十四年(1908)一些有识之士向清政府奏呈的《城镇乡地方自治章程》，应该说，这是为清政府“预备立宪”制定的，因其仓促颁布未能得到实施，而停留于“纸上谈兵”；不过，它毕竟包括9章112条，又是非常明确地提出了“城镇乡地方”的“自治”，其在社区自治中所具有的里程碑意义不可小觑。可以说，正是基于中国古代自治的因子，加之欧风美雨的“自治”精神的浸润，中国社区自治才萌生出第一个嫩芽。
更重要的是，要看到包括《城镇乡地方自治章程》在内的清末“自治”精神，这是我们以往研究所忽略的。如康有为在《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程摺》中说：“臣等查地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根于中古，周礼比闾、族党、州乡之制，即名为有地治者，实为地方之治之权舆。”[4]这里谈的虽是地方自治，但与城市社区是有关联的。又如，在清末《城镇乡地方自治章程》中，有这样的观点：“新政权舆，事端既多创举，即名义不免创设，若或望文生训，笼统误解，以自治为不受管辖之意。”“言其名，则自治者，与官治相对而待言也，无官治，则无所谓自治，犹其二物，则无所谓彼此。自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”[5]在此，不仅承认中国古代自治资源的价值，更将“自治”精神作了中国化的思考，尤其是将“自治”与“官治”进行了辩证理解。
(二)确立期
城市社区自治的确立可推延到新中国成立后的数年间，具体而言，可以1954年第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》为标志。这是我国首次以法律形式规定城市居委会作为群众自治组织的重要文献。
当然，这个文献的产生也经历了一个酝酿和发展的过程。早在1949年10月中旬，杭州市人民政府根据市民政局的提议，召开区长联席会议，专门研究取消保甲制度、建立居民委员会问题，并决定在上城、下城和江干区先行试点，由此选举产生了新中国成立后第一批群众性自治组织——居民委员会，如上城区的上羊市街居委会等。1949年12月，杭州市人民政府正式发布《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》，明确提出“人民民主管理城市”的思想：“建立新的居民组织的目的，是在动员组织群众，团结教育群众，使人民自己来真正当家办事，应在‘自己当主人，自己来办事’的口号下，去提高群众的政治觉悟，建立人民民主管理城市的基础，并使城市革命秩序获得更进一步的巩固，同时，新的居民组织，必须能广泛地反映人民意见，传递和推行政府的政策法令，加强政府与群众的联系，协助政府来做好城市的管理与建设工作。”可以说，这是目前发现的我国最早的关于在城市建立居委会的政令，也是建国初期地方政府发出的对“居民自治”阐述得比较完备的一份文件。据统计，截至1950年3月，杭州全市共有居民委员会571个，居民小组3802个[6]。1953年，时任北京市长的彭真向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，报告指出：“街道的居民委员会的组织是必须建立的，它是群众自治组织，不是政权组织。”[7]这样，城市社区自治就变成合乎国家宪法、指导思想明确、充分反映自治精神的一个制度创新。在随后的几年中，居民委员会得以在全国普遍建立，社区自治不断发展，中国基层民主生活也进入了一个新的历史时期。
(三)停滞和倒退期
这主要是指从1958年的“大跃进”开始，到1976年的“文革”结束及其以后一段时间。这一时期，城市居民委员会有的渐被人民公社取代；有的则被解散和取消；有的即使还保留着，也被赋予更多的行政色彩，甚至变成所谓的“以阶级斗争为纲”的“革命委员会”，于是，“群众性自治组织”和“自治精神”要么荡然无存，要么变了味道。
(四)恢复期
“文革”结束后，经过一段时间的拨乱反正，到1980年1月，全国人大常委会重新颁布了50年代曾实施的《城市居民委员会组织条例》，1982年通过的《宪法》第111条则首次以国家根本大法的形式，明确了居民委员会作为城市群众性自治组织的性质、地位、职责、作用等，以适应改革开放之初的形势发展和历史要求。一时间，全国居委会组织开始进入全面的恢复期，到1986年底，其数目达到86799个[8]。可以说，在不到10年的时间里，全国的居民委员会基本恢复和建立起来，这为后来的进一步发展打下了坚实基础。
(五)探索发展期
自1986年至今，可看作是社区自治的探索和发展期。这是因为：第一，民政部在1986年将“社区”概念引入城市管理和自治；也是在这一年，民政部在河北召开了建国以来首次全国城市街道居民委员会工作座谈会。第二，1989年，在第七届全国人大常委会第十一次会议上，通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，这是社区自治中具有里程碑意义的重大法律，它继承了1954年的《城市居民委员会组织条例》，但又赋予了新的历史内容、时代内涵和自治精神。第三，进入九十年代，社区工作受到了全国上下的高度重视和支持，这包括各种试验区的设立、研讨会的召开、规章制度的出台、评比活动的开展等。如1999年民政部开展了“全国社区建设实验区”工作，探索社区自治和建设的创新。第四，进入新世纪，除了社区自治和建设的各种模式层出不穷外，许多规章制度也纷纷出台，这是社区自治的开放时代和黄金期。2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《民政部关于“在全国推进城市社区建设”的意见的通知》；2001年7月，民政部在青岛召开“全国城市社区建设工作会议”，同月，民政部还下发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，全面推进社区自治与建设；2002年9月，民政部又在四平召开“全国城市社区现场会”，总结四平的经验，还命名了175个全国社区建设示范市区；2006年，民政部下发了《关于开展“建设和谐社区示范单位”创建活动的通知》，2009年2月，民政部下发了《关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》，同年，民政部还下发了《关于进一步推进和谐社区建设工作的通知》，2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，2011年底，国务院下发了《社区服务体系建设规划(2011-2015)》，2012年初，民政部还出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》。这些密集出台的关于城市社区建设的文件，都从不同方面反映了社区自治的内容，是对以往社区自治的推动和发展。与此相关的是，在2012年“两会”和中共十八大的报告中也高度重视包括城区自治的基层民主建设，如胡锦涛提出“完善基层民主制度”：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”[9]如此直接、明确阐述包括社区自治在内的基层民主建设，可见党和政府对社区自治的高度重视，也表明社区发展的力度和方向。
当然，不只是国家层面，各地方也出台了一系列社区自治和建设的规章制度。如2012年，杭州下城区下发了《关于加强社区居务监督委员会建设的实施意见》和《下城区社区居务监督委员会工作规定》(试行)，与此相关的文件还有《社区居务监督委员会主任工作职责》、《社区居务监督委员会成员工作职责》、《社区居务监督委员会工作例会制度》、《社区居务监督委员会学习培训制度》、《社区居务监督委员会工作报告制度》、《社区居务监督委员会工作台账制度》、《社区居务监督委员会保障奖励制度》、《社区居务监督委员会工作考评制度》和《社区居务监督委员会责任追究制度》等。如此丰富、细致、严密地为“社区居务监督委员会”建章立制，这是中国社区自治和建设得以广泛推进和深入发展的典型代表。
在这一探索和发展期，各项社区建设的制度创新应运而生，像杭州模式、江汉模式、青岛模式、遵义模式、深圳模式等较有代表性。还有，居委会的选举制度尤其是直选活动的有序推进，从实践层面将社区自治和建设提升到一个新高度。
在与村民自治发展史的比较中，城市社区自治发展史有如下三个方面的特点和规律。第一，迟到的爆发。从古代资源和萌生期来看，城市社区和村民自治是一致的；但是，前者的确立期在新中国建立初期，而后者则在改革开放之初，显然，社区自治比村民自治形成得要早，几乎提前了近30年。然而，村民自治确立后即以蓬勃发展之势影响全国，但社区自治却在新世纪才得以广泛推行，这比村民自治晚了近20年。从这个时间差可见，称社区自治为“迟到的爆发”并不为过。不过，这一迟到显示了长期以来社区自治的滞后性、被动性以及动力的不足。第二，爆发的强度较大。始于八十年代初的村民自治这场“静悄悄的革命”[10]，在得到党和国家的大力支持后，它就在全国掀起轰轰烈烈的运动，但是到新世纪之交，其发展势头和动力明显不足；而社区自治则相反，从新世纪才得以全面推行。就制度创新而言，在村民自治中也不断产生，但没有像社区自治这样集中于10多年间。这可能与社区自治对于村民自治的接力有关，也可能与社区自治的优势特点有关，还可能像自治初期那样具有同样的状况，即爆发期过后，相关瓶颈问题就会接踵而至。第三，初级阶段的性质。社区自治从萌生期到探索和发展期，尽管走过了100余年的漫长道路，但其所取得的成就却不像有人评价得那样高，而是刚刚起步。其表现之一是自治特色并不明显，所以“社区自治”常被“社区建设”和“社区发展”的提法遮蔽；二是社区自治的程度不高，以选举为例，近两年才开始强调“直选”，北京市计划到2020年“直选”率要达到50%，这与村民自治形成了鲜明对比。据报载：截至2008年底，全国已有95%以上的村委会依法实行了直接选举，绝大多数村进行了7次以上村委会换届选举，各地平均参选率达到90.7%[11]。这一对比表明，社区自治还处于起步阶段，难与村民自治相提并论。
二、狭窄的瓶颈：社区自治面临的困局
与村民自治一样，社区自治在经历了爆发式的探索和发展后，面临着新的困局。加之社区自治的特性，使得其困局比村民自治更为突出和明显。概括起来，当下社区自治的瓶颈问题主要表现在以下三个方面。
第一，城市居民参与自治的程度不高，社区自治有弱民主化倾向。
由于村民自治的地域空间相对固定和集中，参选者主要是本村村民，所以其参与度由刚开始的较低，逐渐提升。华东师范大学农村问题研究中心的一项调查表明：至1994年底，81.6%的农民回答说参加了选举[12]。而在1998-2000年的选举中，有选民参与的16个省份中，参选率皆在85%以上，95%以上的有4个省，90%-95%的有6个省，85%-90%的有6个省[13]。然而，城市社区自治的参与度却无法与村民自治相比。最突出的例子是，由于单位制度的独特性，许多没有退休的单位人没有参加居委会选举，有的甚至对社区自治毫不知情，社区自治多处于单位制度之外，这是当下社区自治参与度低的一个重要原因。还有，其他社区居民也很难参与到自治中来，因为许多社区选举实行的是居民代表，不要说一人一票的直选，就是户代表的选举也很难做到，这就造成了社区自治参选的局限性。另一点值得注意的是，社区的农民工参选问题。长期以来，由于农民工是作为村民自治的选民对待的，他们不管身在何处，情况如何，都要回到家乡参加选举，所以他们往往被排除在社区自治之外；但事实上，有不少农民工久居城市，与城市社区生活息息相关，他们也很少回乡参选，这就造成了城市农民工的尴尬和无奈状态，也使农民工在社区自治中处于缺席状态。2012年初，民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，有助于解决农民工对于城市社区自治的参与瓶颈问题。不过，其参与度仍不乐观。有调查显示：只有36.8%的农民工参加了单位的工会组织，更多的人想参加但没有参加或根本不想参加，只有8.2%的农民工经常参加社区居委会组织的活动，10.6%的农民工有时参加[14]。由此可见，城市社区自治的参与度较低，远远不能与村民自治相提并论。
有学者认为：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。从某种意义上说，深度的衡量居于次要的地位，因为民主必须先要有一定的广度，才能评价其深度。一个社会内少数人完全而且有效的参与，不能构成民主。”[15]看来，在社区自治中，居民的参与度即民主的广度至为重要，它有时甚至比民主的深度更有价值，也是最具基础性的衡量标尺。由此观之，在当下的社区自治中，如何提高居民的参与度，扩大民主的广度，是一项既重要又迫切的工作，否则，民主的深度将无从谈起。
另一个弱化社区自治的表征是社区干部的兼职问题。在村民自治发展过程中，村“两委”的兼职问题一直是争论的焦点：起初，这种情况受到限制，更不被提倡；近些年，出于各种现实的考虑，兼职问题越来越多，并且这一做法逐渐被一些领导接受。社区自治自始就有弱自治、弱民主的倾向，有的地方竟被作为一种制度安排来实施，这是令人担忧的。如北京市社区党委和居委会书记、主任“一肩挑”的状况，2009年比例为56.8%，“两委”成员交叉任职比例为42.1%，2012年，市委组织部要求比上届有所提高[16]。作为一种自治组织，当然可据国情、社区特点，让某地或某些领导干部兼职，然而，作为一种制度安排，不考虑社区的自治性，让如此大比例的社区领导干部一身兼任数职，这是值得注意的。
第二，自治主体的治理理念与方式较为陈旧，需要进行自我更新和制度创新。
从村民自治的主体来看，虽然许多村干部的文化程度不是很高，但他们多是乡村精英，这包括经济能人、道德模范、社会名人等，加之村庄精英在村民自治中一直居于主导地位，所以，村民自治的制度创新层出不穷，其中农民的智慧得到了很好的展示。而社区自治主体的情况有些相反，从文化程度上说，居委会干部的学历普遍高于村干部，但他们不一定是社区精英，不少干部还是由退休的“大爷”和“大妈”充当。更重要的是，社区干部往往受制于城市各级领导，其主导作用也不明显，这就影响了其开拓精神、创新意识、现代理念的形成。以年轻有为的村委会主任为例，他往往有权、有能力推动乡村社会的发展，因此，许多村民自治活动开展得轰轰烈烈，也取得了重大成就。而有的居委会主任则无多少主导权，有的年老体弱，还有的思想观念和行为方式都比较保守、落后，因此，许多社区居委会被戏称为“维持会”。据说，有的居委会没有多少权力，还有的甚至连服务场所都没有，2005年全国举行的一次抽样调查显示，竟有18%的社区组织无服务用房，还有18%的社区组织的服务用房在50平方米以下，无法开展自治和服务活动。还有一个典型例子，北京东城区某党支部书记兼居委会主任在工作上任劳任怨，身上总挂着一长串钥匙，他曾自我解嘲道：“我是两眼一睁，忙到熄灯。”民政部的领导认为，这种精神是值得肯定的，但工作方法和观念要变，否则，群众不买账，也无法参与进来，更不能自己管理自己[17]。这说明了居委会干部思想观念和管理方式的落伍，更反映了社区自治的层次和水平。
第三，自治法律法规及其运行机制的建立严重滞后，从根本上制约了社区自治的发展。
与村民自治的建章立制一样，近些年，有关社区建设的法规不断出台，也收到了良好效果；不过，与注重村民自治的运行机制和法制建设相比，社区自治在这方面的建设却明显滞后，这包括：如何处理好居委会与市政府、社区党组织及各种社会团体的关系，社区自治内部组织的关系，居委会的监督职能等，社区自治的运行机制和法制建设还很不健全，势必影响其健康、高效、长远和快速发展。
早在1980年，广西果作村成立第一个村委会，并制定了村规民约和封山公约，这是迄今为止保存下来的第一份村民自治规章制度文件。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)(试行)是第一个全国性的村级自治法律，具有里程碑的重大意义。此法于1988年正式实施，1998年又由原来的“试行”改为正式实施，2010年再次进行了修订，为村民自治的健康发展提供了法律保障。此后，各式各样的法规制度层出不穷。从名目上说，现在除了《村组法》外，还有村民自治章程、条例、规约等；从层级上看，不仅有中央和地方出台的村民自治法规，还有乡镇制定的村民自治规章，更有村委会乃至村民小组自定的村民自治规定；从内容上说，不仅有关于村民自治的总体法规，还有关于民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的具体规则，也有关于村务公开、工作考核、升迁罢免等规定。相比较而言，在当前中国民主政治的法规中，像村民自治这样丰富具体、细致严密和科学实用的法规是不多见的。
以村务公开等民主管理和民主监督为例，省级法规包括：广东省、甘肃省的《村务公开条例》(2001和2003年)，陕西省的《村务公开民主管理办法》(2006年)，河北省的《农村干部规范化管理试行办法》(2004年)，安徽省的《村干部规范化管理暂行办法》(2005年)，广西壮族自治区的《村务公开实施办法》(2003年)，山东省的《村务公开民主管理工作规范》(2004年)，西藏自治区的《关于2003年进一步推行政务公开、村务公开制度工作方案》(2003年)，广东省的《违反政务公开、厂务公开、村务公开条例责任追究的暂行办法》(2006年)，福建省的《村务决策听证办法》(2005年)，浙江省的《村级组织工作规则(试行)》(2005年)、《关于村级财务管理规范化建设意见》(2006年)和《关于实施村级重大事务民主决策制度的意见(试行)》(2006年)，辽宁省的《集体经济组织财务管理暂行办法》和《村级筹资筹劳管理暂行办法》(2003年)，北京市的《关于健全和完善村党组织领导的村民自治机制的意见》(2004年)，等[18]。
不仅如此，一些市、区、县也相继制定了关于村务公开、民主管理的规定，像河南漯河市出台了《村级民主建设实施纲要》，共7章40条；山东莱西市出台了《村级管理十项制度规范》，共12章60条；新疆昌吉回族自治州出台了《农牧区村务公开暂行办法》，共6章20条；湖南娄底地区出台了《村务公开和民主管理工作规定》，共5章44条；福建南靖县和溪镇出台了《村务规范化管理工作规定》，共6条；山西运城地区出台了《村务公开民主监督工作规定》，共6大问题24条；浙江宁波市出台了《全市农村统一实行村务财务公开日制度》；吉林梅河口市制定了《村务公开工作方案》，规范村务公开栏的展示内容；湖北潜江市出台了《村务公开民主管理操作细则》，详细规定了10项公开内容的时间、形式、程序和应注意的问题；安徽泗县出台了《全县农村推行“3331”公示制的意见》，第一个“3”指乡、村、组三级，第二个“3”指政务、事务、财务三项，第三个“3”指建立党员议事会、村民代表会、民主理财会三会，而这个“1”是指实行农民负担一卡到户。
应该说，上述制度规定不论在广度还是在深度上，都是令人惊叹的，它既反映了对《村组法》的进一步落实和深化，又是各省、市、地结合自己的实际情况，创造性地贯彻、执行中央法规的生动、具体和科学的体现。更为重要的是，村民自治的治理机制不断发展和完善，这包括：一是理顺和优化村级治理结构；二是健全民主管理和民主决策运行机制；三是在民主监督方面大胆突破，如全面创建村务监督委员会制度。
而在社区自治中，制度机制的缺位问题比较突出。如在民主监督方面，除了杭州等个别地方建立居务监督委员会外，全国范围的居务监督委员会还没有建立起来，发挥其实际作用更无从谈起。又如，在法制建设上也是如此，许多都是针对社区建设的，而针对社区自治的法规并不多，更不要说全面、系统、细致地为社区自治立法，这势必影响社区自治的广度和深度。以《村组法》和《居组法》为例，前者自1988年试行，先后经过1998年和2010年两次修改，无论在内容还是在形式上都有很大改进，可操作性也不断增强；然而，后者基本承续和恢复建国初的法规，自1989年再行颁布和施行至今，近25年间一直再没修订，这与中国改革开放和社会变革的需要极不适应。由此观之，社区自治的瓶颈问题较为突出，未来发展也任重道远。
三、独辟蹊径：社区自治的成就与启示
指出当下社区自治面临的困境，并不是否定其发展和成就，尤其不能忽略其自身的优势，因为任何优势和不足都是相对的，总体而言，社区自治落后于村民自治，在许多方面还相当滞后；不过，它在另一些方面又有其独特性，不仅值得村民自治学习和借鉴，而且对整个中国的政治发展也具有一定的启示。
(一)开放性与多元化发展，这是社区自治富有价值的重要内容
由于自然地域和乡村文化的特殊性，村民自治基本上是以自然村为单位而实行，后来在有些地方虽然突破了这一限制，如一些城郊村的外来打工者可参加当地的选举与被选举、大学生村官参选等，但整体而言，村民自治的相对独立与封闭性是非常明显的。像作为社会主义新农村代表的华西村，因老华西村与新并入的周边村情况不同，所以新、老村民在收入、居住条件、股份等方面也有区别，可见其独立性和封闭性，其他村庄则更不待言。村民自治的相对独立和封闭，一方面带来了其自治的集中和便利，但另一方面又带来其狭隘和局限。而社区自治则突破了这一局限，而具有开放性、多元性和发展性的特点。
一是社区居委会干部来源的开放性与包容性。与村干部主要是农民身份不同，社区居委会干部较为复杂，既有退休干部群众，也有在职的单位干部，还有社会团体成员、志愿者等，这就决定了其多元复杂的状况。从年龄上看，村干部是有具体规定的，他们往往以年轻力壮者居多，而居委会干部则年老和年轻者都有。从性别上讲，居委会干部中的女性尤其是中老年女性比村干部中的女性多得多。还有，从职业、阅历、学历等方面看，居委会干部远比村干部丰富、复杂和多样。社区干部这种开放性和多样性，实际上是个知识库、智囊团，也是一个可产生互补、对话和共赢的集体，有利于社区自治与建设。
二是社区自治治理机制的开放性与张力。村民自治也是开放的，如它与村委会、村支部、乡镇政府、国家推动都是密不可分的；不过，其间的关系也有一定距离，即使村“两委”在功能上也有较为严格的区分，更何况其他关系，这就带来了村民自治相对独立的性质。而居民自治则有些不同，它与党组织和政府、物业等联系密切，因为居委会不像村委会那样具有独立的经营权和财产权，有时要受制于多个方面。这一方面影响了其自治程度，另一方面又有助于多力整合、共同发展和相互监督。如居委会财务主要实行上级审批和银行流转制度，有助于避免自治组织的腐败。
三是城市社区选举的开放性与发展性。1.保障农民工的选举权利。长期以来，由于农民工身份的特殊性，从而使其成为具有“两栖性”的社会群体，他们身居城市，远离家乡，很难参与村民自治选举；然而，作为农民身份，长期以来的城乡二元结构又使他们难以真正融入城市社区，政治参与更无从谈起。据湖南省社科院一项针对湘、粤两省农民工群体的问卷调查表明，在被调查的1256名农民工中，只有21.6%的农民工参加过老家最近一次的村委会选举，参加过打工地所在城市社区居委会选举的农民工仅占5%。对家乡的村干部选举表示“无所谓”或“不想当”的接近半数[19]。随着城乡一体化的发展，农民工的权利保障越来越受到重视和彰显。如2006年国务院提出“要建设开放型、多功能的城市社区，构建以社区为依托的农民工服务和管理平台。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育和自我服务能力。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处”。2010年，国务院办公厅又发出指示：“探索社区流动在居住区参加社区居民委员会选举的方式方法，保障其民主政治权利。”不过，最能体现农民工民主权利的是2012年1月4日由民政部出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》，这是第一个从国家层面制定的关于农民工参与社区自治的文件，与之前笼统、简略和含糊的规定不同，它对农民工融入城市社区，拥有平等的选举权利，进行了具体、详细而又明确的规定，有利于改变农民工在城市社区治理中缺席和尴尬的地位。文件明确规定：“切实保障农民工参与社区自治的权利。进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。鼓励符合条件的农民工经过民主程序担任居民委员会成员、居民小组长、居民委员会下属委员会成员、楼栋长和居民代表。凡拟订社区发展规划、兴办社区公益事业、制定社区公约和居民自治章程等涉及农民工切身利益的重要事项，都应听取农民工或农民工代表的意见。在农民工聚居的社区，召开社区居民会议或居民代表会议应有一定数量的农民工或农民工代表参加，保障农民工参与管理社区公共事务和公益事业的民主权利。积极探索社区听证会、社区评议会、民情恳谈会、网上论坛等有效形式，鼓励支持农民工广泛参与，引导农民工理性、合法地表达自己的诉求，提高自我管理、自我约束的能力。”如果说，取消农业税是中国农村的一项创举，它打破了数千年农民交粮纳税的历史；那么，让农民工融入社区参与选举与被选举，这无疑又是一次突破，它在消除城乡二元对立的困局、保障城乡公民的平等参与权等方面迈出了坚实的一步。2.进一步拓宽选举范围。除农民工外，有些地区还将更多的人群纳入选举范围，如北京市规定：党政机关在职干部、企事业单位领导、社会精英人物、社会知名人士、社区民警、社会组织负责人、大学毕业生、社区工作者以及复转军人等，经过民主程序后，都可以竞选社区居委会成员。3.选举的地域条件也有所放宽，参选人员即使不在社区居住，而在社区长期工作者，也具有参选资格。如很多长期在社区工作的大学生社工，他们并不住在社区，但经过选举也可担任居委会成员。
(二)公民性的培育和发展，是社区自治的突出成就
就目前情况看，村民自治的最大困境是腐败问题。在浙东地区的调查中发现，有一个村民竟花了100万元贿赂村民，结果仍未当选，因为还有比他更舍得花钱的人[20]。有人这样概括：“从目前检察机关的数据来看，近年来‘富人村官’的腐败犯罪确实有上升的趋势。以前我们一直说，因为是‘穷人治村’，所以贪污腐败的情况令人担忧，但是现在‘富人治村’了，问题似乎仍然比较严重，而且腐败又多了新的领域。除了先前的贪污、截用款项外，豪赌、充当自己非法交易保护伞等新的情况也不断出现。”[21]随着制度的逐渐完善，村民自治中的腐败问题不仅没有得到遏制，在某些地方还有愈演愈烈之势。
值得注意的是，我们较少看到关于社区自治腐败的报道。这除了社区自治有较为严密、科学的治理和预防体系外[22]，恐怕也与社区自治主体的公民素质相关。与村民自治中有些村干部的功利心较重不同，社区干部中有不少是退休者，他们无生活之忧，参与社区自治就是继续发挥余热的机会，也是实现自我和获得荣誉的机会，因此较少想到参与腐败。另一情况是，一些老人参与社区自治和建设，他们往往德高望重、自律性强，像杭州的“和事佬”协会，其声誉日隆，已成为维护社区稳定和发展的基石。再有，社会组织在社区的发展水平远高出农村，有调查显示：城市社区社团类组织的培育发展比农村好，城市社区社会团体类组织占城市基层社会组织总数的74.1%，农村社会团体类组织虽占农村基层社会组织总数的72%，但绝大多数是农村专业经济协会，其他类型的基层社会组织发育很不充分[23]。还有，志愿者成为社区自治中不可小觑的一股重要力量，由于以公民奉献精神为己任，以锻造人格为目标，许多志愿者心怀远大的理想和抱负，任劳任怨、心地纯良，为社区自治和建设作出了很大贡献。据统计，目前，全国共有6923个城市街道，8.7万个城市社区。截至2010年底，全国共有社区居委会成员43.9万人，社区公共服务从业人员105.9万人，社区居民注册为社区志愿者有507.6万人[24]。这个数字不仅显示了公民性在社区的增长，更表明社区自治廉洁奉公的基础、前提及其必然，为下一步克服村民自治的腐败提供了有益的启示，也指出了基层民主政治建设前进的方向和价值趋向。
(三)现代服务体系的构建与发展，是社区自治长久的生命线
在中国村民自治尤其是民主管理活动中，信息和网络逐渐发挥着巨大作用，它成为服务型政府服务于民的科技手段。如2007年以来，浙江省舟山市为回应农村社会发展的新需求，推行“网格化管理、组团式服务”，建构了以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式[25]。不过，受物质条件和知识水平的限制，村民自治中的信息传递仍停留在一个较低的层次。另外，村民自治往往主要以发展经济为中心，服务意识不强，尤其是现代化的服务体系远未建立起来。而对此，社区自治具有独特的优势，其服务体系的建设已处于一个较高的层次。
1.社区服务的体系化和科学化。与村民自治的服务功能尚处于弱化、非均衡和技术层面不同，城市社区的服务建设已全面推开，并具有立体化、科学性和现代化的特点，这既表现在服务体系的全覆盖上，又表现在服务体系的内在逻辑和运行机制上，还表现在设计理念和建构思维上。较有代表性的是杭州社区服务六大体系的确立，这包括：公共文化服务硬件设施体系初具规模、公共图书馆服务体系形成全市县区统一网络、文化信息资源共享体系形成特色、群众文化活动配送体系基本构建、广播电视服务体系全覆盖、电影放映服务体系基本形成。以文化信息资源共享体系为例，杭州数字图书馆率先实现了文化信息资源“进家庭，上桌面，入电视，连手机”，成为同时通过电脑、手机、电视等终端，随时随地提供数字图书信息服务的图书馆[26]。这种服务显然已融入更高的现代化管理理念与思想。
2.社区服务的人性化和情感化。与村民自治多为科技服务有所不同，社区服务往往多注重感情因素，重心灵沟通，这也可能与社区关系相对来说比较隔膜，远没有农村熟人社会的亲近感和协调性有关。以重庆市的“345工作模式”为例，当人们“听到‘新邻居’的称呼”，就感到“温暖舒服”。何为“345工作模式”呢？所谓“3”，是指为新邻居开设服务窗口、建民情档案、开展巷内无生人活动，这是“三步走”。所谓“4”，是指“四位一体”，即新增流动人口家庭由“一名协勤、一名社区干部、一名党员、一名居民组长”共同服务。所谓“5”，是指“五个到位”，即职责、信息采集、服务管理、队伍建设和监督管理到位[27]。这是富有人情化和人性化的服务理念和方式，有助于社区工作的进一步开拓。
3.社区服务的理性化与高度自觉。有不少地方的村民自治也是有意识地开展服务活动，但往往没有社区服务这样明确，也未受到高度重视和强调。事实上，社区服务是社区的一项基本工作，这既与社区自治的性质有关，也与社区所处的历史时期、任务和目标有关。也是在此意义上，服务型政府在村民自治中更多地表现为经济目的的“指导”型服务，而在社区自治中则主要表现为社会目标的“服务”型服务。如2013年初，民政部下发了《关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》，在“指导思想”中明确指出：“紧扣‘推进社区治理，增强社区自治和服务功能’主题，创新体制机制、拓展理论实践、完善制度规范，围绕社区治理多元化、社区自治法制化和社区服务标准化等重点领域攻坚克难，促进基层社会服务管理水平的全面提高。”[28]这样的社区服务观念是非常清晰的，这是社区服务能在自治中得以全面推开，并获得巨大发展空间的可靠保证。
总之，只有对社区自治的来龙去脉有一个清醒的认识，才能为其准确定位，克服没有参照坐标而随意得出结论的盲从；只有通过与村民自治进行比较，以审视社区自治的内在不足，并同时看到社区自治所取得的重大成就，这样才能确立发展的自信、方向和动力，也能为包括村民自治在内的基层民主政治之未来提供有益启示。
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