出狱人保护事业在当代中国社会的前景，本文主要内容关键词为：中国社会论文,人保论文,前景论文,当代论文,事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
一般认为，出狱人保护工作源于1776年美国宾州的怀斯特(Richard Wister)所创办的 “费城出狱人保护会”(Philadelphia Society for distressed prisoners)对出狱人 所实施的善举。怀斯特基于救助出狱人的心理而创办了出狱人保护组织。200多年后， 出狱人保护思想在宗教救赎的基础上吸收、融入了犯罪预防、社会救助的观念。从而使 出狱人保护观念不仅体现人道主义、功利主义，而且反映了20世纪，特别是二战后社会 福利主义的思想，因而，出狱人保护工作一直呈发展态势，成为当代国际社会体现人道 主义、福利思想的重要社会景观，成为预防犯罪的重要措施。由于社会文化基础不同， 出狱人保护的实践有所不同。在个体主义文化影响较深的社会，非政府组织(NGOs)发挥 着重要作用。例如，在加拿大，不仅“犯罪人援助和释放后关心协会”(After Care an d Prisoners Aid Societies)对出狱人进行救助工作，而且诸如“救世军”(The Salva tion Army)、“加拿大约翰霍华德协会”(The John Howerd Society of Canada)等组 织也向出狱人提供寻找工作服务、居住服务等。在英国，诸如“罪犯关心与重新定居全 国协会”(National Association for the Care and Resettlement Offenders)这样的 非政府组织在出狱人保护工作中发挥着重要作用。而在群体主义文化影响较深的国家， 国家发挥着重要作用。在德国，对出狱人的救助属于社会福利救济的范畴。在罪犯出狱 前，社会福利机构要向出狱人提供经济帮助，以便其重新定居，过渡到正常生活。1977 年以来出狱人被纳入国家失业救济计划范围。(注：[德]凯泽著：《欧、美、日本监狱 制度比较》，刘瑞祥等译，中国政法大学出版社1989年版，第37页。)在日本，出狱人 保护工作基本被纳入“更生保护”制度中。根据紧急更生保护法，在出狱人得不到亲友 援助情况下，或者对其的帮助不力时，国家有关机构应当对其实施救助。这就是更生保 护。这里的国家机构指保护观察所与保护司。(注：参见[日]菊田幸一著：《犯罪学》 ，海沫等译，群众出版社1989年版，第391页。)
我国的出狱人保护工作在20世纪30年代前后曾出现过。当时的北京曾产生过“新民辅 导会”、“俄犯救济会”等出狱人保护组织。(注：参见张甘妹著：《刑事政策》，台 湾三民书局1979年版，第355页。)出狱人保护组织的出现概源于两个原因：其一，西法 东渐以来，出狱人保护思想随之传入并立足。1931年国民政府司法行政部甚至规定《出 狱人保护会组织大纲》以促进出狱人保护工作展开。其二，现代意义的社会工作思想与 教育制度在中国的产生。受西方社会学思想的影响，自20世纪20年代、30年代现代意义 的社会工作在中国萌生。在郑振铎、瞿秋白等人的推动下，1919年北京青年实进会创办 的《新社会》杂志发表了一批关注社会问题、倡导社会工作的文章。1922年燕京大学社 会学系创立，其中一个重要学科方向就是应用社会学。但是，由于战乱，出狱人保护缺 乏源于本土的动力资源，在相当意义上说中国出狱人保护的出现是对西方文化与制度模 仿，因而，旧中国的出狱人保护工作基本停留在思想层面，没有融入司法制度中、进入 社会实践层面。
从将出狱人纳入社会控制范围的角度说，新中国的出狱人保护工作在建国伊始即已开 始实行。1954年8月政务院曾颁布《劳动改造罪犯刑满释放及安置就业暂行处理办法》 ，但是，从将出狱人纳入社会有机组成部分的角度以及将出狱人回归与市场经济社会联 系起来说，出狱人保护的主张与实践始于改革开放后。改革开放后，中国社会在改革中 遇到了许多前所未有的问题，如日益突出的犯罪问题，这些问题需要解决。通过创新以 寻求问题的解决方法固然是解决问题的重要路径，但是，借鉴国外的方法与模式显然是 开放思维所应有的内容，是解决问题的明智选择。中国重新汇入国际间互动的洪流使得 中国人在与国外的文化、法律、政治、经济等的交往中了解到国外的所作所为，这样， 国外制度又一次成为中国解决社会问题的重要的从思想吸收到方法借鉴的重要源流。改 革开放后，中国社会的犯罪形势发生了很大的变化，由出狱人实施的犯罪，无论在犯罪 数量上，还是犯罪的危害程度上都有一定发展。导致出狱人犯罪的原因多种多样，有的 是行为人出狱后人身危险性仍然很大，出狱后重蹈旧路，有的是出狱人出狱后不适应社 会生活而重新犯罪，有的出狱人是因为生活没有着落而重新犯罪。如何面对中国社会的 再犯罪问题?对出狱人再犯罪的对应措施可以选择加重惩戒以威慑之，也可以从更广的 视域考虑对其再犯罪预防。而对出狱人重新犯罪的明智政策选择只能是预防，而不是威 慑，威慑只有被纳入预防才是正当的。中国社会存在一种实施出狱人保护的需要，并且 随着出狱人犯罪态势的发展，这种要求受到了越来越多人的支持。此外，随着人道主义 思想在中国社会的传播与泛化，强调保护弱势群体的福利主义思想在中国的出现，推动 出狱人保护再度在中国社会萌生与发展。而今中国社会不仅具有了丰富的出狱人保护社 会实践，有的工作是由热心帮教出狱人的公民个人实施的，有的是群众团体实施的，如 工会；有的是企业事业单位实施的，有的是由国家机关实施的，如公安、法院、监狱实 施的帮助；有的是向出狱人提供精神帮助，有的是向出狱人提供住房帮助，有的是向出 狱人提供就业帮助，等等；而且出现了正向社会不同层面发展的出狱人帮教的专门组织 “中国监狱学会回归社会专业委员会”。上述原因使出狱人保护工作成为中国社会吸纳 西方文化源于转型需要的新景观。
出狱人保护工作在中国的出现具有社会发展的合理性，其对于犯罪预防、平衡社会关 系都有重要意义。
就再犯罪可能而言，出狱人出狱初期是再犯罪可能最大的时期。出狱人在服刑期间， 其工作(劳动)关系、家庭关系、社会关系因为服刑受到不同程度的影响，因而，出狱人 在不同程度上存在生活、工作问题，有的出狱人出狱后不仅不适应社会，而且衣食无着 、工作住房无落。在这种情况下，即使经监狱的改造，罪犯已悔过自新，在一定外因刺 激下，也可能犯罪。有人将刚出狱的犯罪人比做大病初愈的病人。因而，在出狱人出狱 后实施必要的帮助、教育，对出狱人从生活到精神上回归社会具有重要意义，可以使出 狱人度过出狱后的生活艰难时期，避免出狱人再犯罪。出狱人保护工作这一功能是促进 出狱人保护工作出现与发展的重要动因。
市场经济社会是倡导机会平等的社会。机会平等主义的贯彻，一方面促进了社会实质 公正，促进了社会的发展与进步，使得人有所用，劳有所报，另一方面造成社会的分层 现象，使得社会产生一定的阶级或阶层对立。社会既要发展，也要稳定团结。基于社会 稳定团结的需要，国家与社会在坚持机会平等主义、维护适当的社会分层的同时，必须 关注弱势群体。关注弱势群体在本质上也是在促进社会的整体发展。出狱人是个很特殊 的社会群体，是个弱势群体。保护出狱人就是扶助弱势群体。这在一定程度上有助于避 免社会发展的失衡，维护社会的团结，平衡社会关系。应当说，这是促进社会整体进步 的组成部分。
由于出狱人保护具有上述意义，中国，无论国家，还是民间社会，都应当努力促进出 狱人保护事业。
二
由于促进出狱人保护工作发展在一定范围成为一种共识，因而，改革开放后，特别是 新世纪前后，出狱人保护工作发展非常快。
让我们先看看当今中国社会正在推行的出狱人保护实践。
蓬莱的实践：1998年山东省蓬莱市成立由综合治理办公室、司法局、公安局、劳动和 社会保障局、民政局、工商局、财政局、妇联、团委、总工会10个部门负责人为成员的 市“刑释解教人员安置帮教工作领导协调小组”。在镇、街建立了安置、帮教工作办公 室。然后在刑释人员所属村居、单位成立帮教小组。帮教小组由单位一位领导负责，党 支部、村(居)委会、综治办、保卫处、民兵组织、青年组织各出一名成员。安置帮教组 织系统通过签订目标责任状的机制运作。就业安置的渠道依次为原单位、社会其他单位 、自谋职业。(注：参见山东蓬莱市社会治安综合治理委员会：“在市场经济条件下刑 释人员安置帮教的特点、途径和成效”，载中国监狱学会回归社会学专业委员会编：《 回归社会学研究文集》(六)。)
西安市碑林区的实践：1999年西安市碑林区成立“刑释人员帮教安置协调领导小组” 。办公室设在司法局。然后在一些街道办事处设相应机构，并建立帮教小组。安置帮教 工作的运作是司法局与司法所签订目标责任书，将安置帮教工作分解到人。(注：参见 朱秀珍：“市场经济条件下刑释人员安置帮教的规律、途径和成效初探”，载中国监狱 学会回归社会学专业委员会编：《回归社会学研究文集》(六)。)
上海市曹杨新村的实践：上海市曹杨新村根据“政府主导、社会关注、志愿者参与” 的方针，首先，明确街道综治委、派出所、居委会为帮教主体，成立19个帮教小组，并 吸收166名志愿人员参与帮教工作；其次，建立个别化帮教制度，根据个人情况予以帮 教；最后，通过采用3种措施帮助刑释解教人员。这3种措施是建立过渡性的安置就业基 地，如从事陪护服务、清扫服务等；建立临时性帮助服务基地；建立维护刑释解教人员 的合法权益的基地。(注：参见上海市曹杨新村街道办事处：“实行刑释人员帮教社会 化、安置市场化的探索和思考”，载中国监狱学会回归社会学专业委员会编：《回归社 会学研究文集》(六)。)
湖南浏阳市的实践：湖南浏阳市于1997年成立了“刑释解教人员安置帮教工作小组” ，同时在各乡、镇、街道办事处也成立了领导小组；司法局成立刑释解教人员工作管理 科、各司法所成立刑释解教人员工作管理站；村委会成立帮教委员会，村民小组成立帮 教小组。在此基础上，推行6级帮教责任制，并签订全市统一的帮教责任书。这6级是市 委、市政府；市委政法委；司法局；乡、镇、街道办事处；村委会；村民小组。根据帮 教责任制，市委书记、市长等有关领导都有1个以上的刑释人员帮教对象。(注：参见江 福贵：“试论对刑释人员安置帮教社会化的途径和成效”，载中国监狱学会回归社会学 专业委员会编：《回归社会学研究文集》(六)。)
蓬莱、西安、上海、浏阳的实践在中国的许多地方正在进行。
中国当今的出狱人保护实践具有以下突出特点：
第一，权威机构主导。中国当今的出狱人保护工作不仅由国家推动，而且发展动力主 要源于国家重要权力机构。落后地区如此，发达地区也一样。以广东汕头市为例。广东 汕头市委于1997年6月下发了成立汕头市“刑释解教人员安置帮教工作协调小组”及其 办公室的文件。随后，全市各地根据市里的统一部署，先后以党委、政府名义成立了相 应机构，明确指定一名党委或政府领导担任协调小组组长，成员包括综治办、公安、司 法、劳动、民政、工商、共青团、妇联等部门。在市委推动下，出狱人保护工作在全市 很快开展起来。(注：参见汕头市刑释解教人员安置帮教工作协调办公室：“‘四管’ 齐下，努力做好新形势下刑释解教人员安置帮教工作”，载中国监狱学会回归社会学专 业委员会编：《回归社会学研究文集》(六)。)
第二，动员了一定规模的国家资源。虽然“安置帮教协调领导小组”动员了社会组织 资源，如妇联、工会、共青团，有的地方还动员了志愿者参与出狱人保护工作，但是其 更动员了司法行政、公安、劳动和社会保障、民政、工商管理、财政等国家机构。
由于中国的出狱人保护工作近些年受到了国家一定的重视，因而在国家推动下出狱人 保护工作在我国发展的非常快，无论东部，还是西部，无论发达地区，还是落后地区， 都出现了刑释解教人员安置帮教组织。与20世纪80年代的出狱人保护工作相比，应当说 我国的出狱人保护工作，特别是近些年的出狱人保护工作，发展速度是让人吃惊的。
三
我国现在的出狱人保护实践与世界上的多数国家的做法不同。且不说受个体主义文化 影响较深的国家，即使是在受群体文化影响较深的国家，出狱人保护工作也仅是国家的 专门机构参与并主导，而非大范围动员国家机构。例如日本、韩国。日本、韩国的出狱 人保护工作由保护观察机构完成，而保护观察机构是法务部领导下的一类组织。(注： 参见1995年1月5日制定的《韩国保护观察法》。)而受个体主义文化影响深的国家，出 狱人保护的推动主要源于非政府组织(NGOs)与非专门的国家机构。在英国，一些非政府 组织，如“罪犯关心与重新定居全国协会”(NACRO)不仅通过不同途径，如散发信息资 料、通过因特网设立信息库(注：Opening the Doonthe resettlement of prisoners i n the communtiy,NACRO,London 1993。)向罪犯或其亲属提供就业、住房、训练、救济 等方面的信息服务，从而使出狱人能够利用国家、社会所提供的福利、慈善资源，而且 直接向出狱人提供一些服务，如紧急住房服务。在英国，非政府组织在向出狱人提供帮 助方面起着举足轻重的作用。以向出狱人提供住房帮助为例，除了NACRO，还有Stonham Housing Association、Langley House Trust、The National Association of Volu ntary Hostels等机构。(注：Housing,NACRO,London 1996。)
虽然出狱人保护工作发端于市民社会，但是由于其不仅符合市民社会的利益，而且符 合国家利益，因而，国家不仅肯定了出狱人保护工作的合法性，而且在可能范围内予以 最大支持。以芬兰为例，在芬兰，国家不仅派出官员参与承担着为刚出狱的人提供住房 、就业等帮助任务的非政府组织“缓刑与假释协会”(Probation and Parole Associat ion)的工作，而且根据“公共法”(The Public Law)对该协会资助。(注：参见[芬]乔 森、拉蒂著：《芬兰刑事司法制度》，王大伟等译，中国人民公安大学出版社，2000年 版。)鉴于国家参与出狱人保护工作的重要性，1960年8月联合国在伦敦召开的预防犯罪 与犯罪人处遇大会上明确指出：“更生保护是国家的基本责任”。从国家干预的角度说 ，中国各级国家机构积极促进出狱人保护工作符合现代国家职能发展要求，和国际社会 通行的做法是一致的，但是，由于我国目前的出狱人保护实践基本上是由国家核心权力 推动或启动的，我们不能不考虑这样一个问题：在国家核心权力推动、启动了出狱人保 护工作后，启动后的出狱人保护工作如何继续?这个问题在当前中国出狱人保护工作发 展中是个关键问题，其解决的好坏甚至关系到启动后的中国出狱人保护工作的存亡命运 。
之所以我们考虑到这个问题是基于以下原因：根据中国的出狱人保护实践产生的逻辑 推理，中国的出狱人保护实践应当由启动者继续。按照事物发展的逻辑，出狱人保护工 作只有由启动者继续才符合自然，才有最大的生命力。然而，由于中国的出狱人保护的 催生动力源于国家的核心权力，这与国外出狱人保护发展轨迹不同，国外的出狱人保护 工作基本是从“草根”发展起来的。而当今中国社会不仅面临知识经济社会的挑战，而 且正处于社会转型时期，中国的各级核心权力必须面对发展经济、促进就业、促进社会 整合问题，这样便产生这样的问题：出狱人保护工作的启动者能否有精力与时间继续其 的发展?虽然出狱人保护工作很重要，但是，其不可能无条件地在任何时间成为国家核 心权力关注的问题，国家核心权力所关注的问题是全社会的问题，不仅要关注出狱人问 题，而且要关注其他预防犯罪措施，不仅要关注预防犯罪问题，而且更要关注社会发展 问题，关心经济问题、教育问题、文化问题等，因而，出狱人保护问题不可能成为国家 核心权力恒久关注的问题。知识经济的挑战将迫使中国社会调整产业结构，注重发展知 识、技术含量高的产品，社会转型则使企业成为真正意义上是“经济人”。由于中国的 企业，特别是国有企业，存在人浮于事问题，同时由于劳动力素质低，不能满足技术含 量高的企业的用人要求，因而中国社会正逐步进入高失业社会发展阶段。(注：参见胡 鞍钢：“跨入新世纪的最大挑战：中国进入高失业阶段”，《社会学》2000年第4期。) 国家的一个重要目标就是向公民提供就业岗位。在这种社会背景下，国家核心权力机构 优先考虑出狱人的就业问题无疑要使自身承受非常大的社会压力。显而易见，以核心权 力作为出狱人保护事业可持续发展的动力是不合适的，也是不合理的。正因为如此，从 现实与可能出发，中国的出狱人保护工作在启动后，需要寻求维继其发展的除国家核心 权力外的动力源。
中国是否可以象西方国家一样从民间寻求维继出狱人保护发展的动力?从民间社会获取 维继出狱人保护发展的动力的意义是不言而喻的：一则是可以显著降低国家的投入，特 别是人力投入；二则是可以促进出狱人回归社会，从而提高帮教的效益，毕竟出狱人与 民间社会的距离要近。然而，中国传统社会在构成上不存在与政治国家相对而言的市民 社会，虽然改革开放后，随人民公社解体、家庭联产承包责任制的推行、私人企业的产 生发展，个人利益得到承认，但是，中国的相对独立的具有理性的市民社会尚未发育起 来，中国的市民社会尚不具备诸如出狱人保护事业的自觉，至少目前如此。这是改革开 放后虽然热心开展帮教活动的人有很多，但是这种帮教活动仅停留在个别的、偶然的、 暂时的层面上，而未成为一种相对久远的事业进而发展下去的原因。所以，在中国的独 立的理性的市民社会没有得到发育之前，从民间社会寻求出狱人保护发展或者维继的动 力是不现实的。
关于出狱人保护工作的维继承担主体选择是近年大家关注的问题。有的认为司法行政 部门应当承担起出狱人保护工作；有的认为，国家应当成为专门机构承担出狱人保护工 作；有的认为，政法委应当承担出狱人保护工作的组织工作；有的认为，出狱人保护工 作应当纳入社会治安综合治理范畴，社会治安综合治理委员会应成为出狱人保护工作的 领导机构；(注：参见夏宗素主编：《出狱人保护》，四川大学出版社1995年版，第212 页。)有的认为，社区应当承担出狱人保护工作。应当说，上述主张对促进我国形成完 整的出狱人保护制度具有重要意义，对出狱人保护工作的制度创新具有重要意义。但是 ，我们看到，有的主张理想成分很大，完全按照其“理想”构建出狱人保护框架，对国 情因素考虑不够。有的主张明显表现出哈耶克(F.A.Hayek)所说的“人类的自负”之弱 点：基于一种理想追求，根据建构理性进行社会改造设计，而轻视或忽视社会发展是自 发秩序要求及程度。发展中国的出狱人保护事业，不能不进行制度预设，制度预设是出 狱人保护事业发展的必要条件，但是，出狱人保护工作的维继不能仅仅考虑社会需要， 仅根据人类的建构理性预设制度，而应当充分考虑到社会的现实、中国的国情、摸索中 的中国社会出狱人保护实施，特别是后者。摸索中的出狱人保护社会实践不仅反映了发 展的需要，而且反映了发展现实与可能，蕴涵着非常深刻的理性。
中国社会实践中的出狱人保护事业表明：中国的出狱人保护应当由国家推动，没有国 家的推动，出狱人保护事业的发展是很难想象的。没有出狱人保护实践，很难有出狱人 保护的制度，没有出狱人保护的制度，我们的社会就失去了一种重要的遏止再犯罪的措 施，失去了转型社会控制社会关系恶化的措施。国家应当承担维继出狱人保护工作发展 的责任。如前所述，维继出狱人保护的工作不宜由国家的核心权力机构承担，根据中国 社会目前的实践，本文认为，由司法行政机构承担出狱人保护工作的发展责任应当是合 理的、现实的与可行的。
其一，司法行政机关推行出狱人保护工作容易被社会各方所接受。司法行政机构是国 家的政府机构，而不同于政法委，其可以代表国家；司法行政机构虽然具有司法性，但 是其在社会公众的观念中其强制性被认为是弱的；在国外，出狱人保护工作的组织或监 督往往是由司法行政部门承担的，国外的实践对我国出狱人保护工作开展具有示范效应 。
其二，司法行政机构的职责可以容纳出狱人保护工作。虽然出狱人保护工作具有平衡 社会关系的功能，但是由于其具有预防再犯罪的目的，因而出狱人保护工作具有刑事司 法的性质。同民政工作、财政工作等性质的工作相比较，司法行政工作与出狱人保护工 作的相融性最大，司法行政机构的职责可以容纳出狱人保护工作。
其三，司法行政部门维继出狱人保护工作具有潜在的行政效益性，即国家以投入最少 的人力取得最大的效益。出狱人保护工作与缓刑人员监督、假释人员监督具有很大的相 通性，其性质较接近。如果由司法行政部门维继出狱人保护工作，可以考虑以后逐步将 对缓刑人员的监督工作、对假释人员的监督工作一并交付司法行政机构，使出狱人保护 工作、缓刑人员监督工作与对假释人员的监督工作都纳入一个系统，从而充分利用监督 机构与有关制度，补正目前工作中的不足。
其四，司法行政机关推行出狱人保护工作具有实践基础。当前我国的出狱人保护工作 虽然是由“刑释解教人员安置帮教协调小组”牵头推进的，但是，“刑释解教人员安置 帮教协调小组”在全国各地一般都是设在司法局的，这一方面说明司法行政部门与出狱 人保护工作存在内在的关系，另一方面也使司法行政机构推行出狱人保护工作具有了实 践基础。
在这里特别要说明的是，由司法行政机关维继出狱人保护工作不排斥调动民间社会的 力量支持出狱人保护工作，相反，出狱人保护要积极开掘民间潜力。开掘民间蕴涵的潜 能不仅能够提高帮教效益，使出狱人尽快回归社会，而且促进中国社会结构的转型，推 动民间社会的发育。在这里我觉得有个观点需要明确：中国民间社会同样是能够挖掘出 帮教出狱人的潜力。无疑，西方文化包容着帮教出狱人的内容。在基督教文化中，帮助 他人是使人摆脱人原罪的重要途径，因而作为利他的一种行为，出狱人保护在西方获得 一种文化上的支撑。但是，西方文化对出狱人保护思想的支撑并不意味东方文化不包涵 这方面的内容。在中国文化中，无论是传统的，还是现代的，都包容有对出狱人帮教的 观念，如佛家将帮助他人作为行善方式的思想。正因为如此，改革开放后在我国很多地 方出现了热心于帮教事业的人士。尽管由于我国的社会结构不同于西方社会的二元结构
，在社会构造中没有市民社会的地位，期盼依靠民间社会推动出狱人保护事业发展不现 实，但是，开掘民间社会的帮教潜力则是现实与可行的，同时是当前继续出狱人保护事 业的一种理性选择。动员民间力量参与出狱人保护工作不仅可以减少国家在出狱人保护 工作中的人力投入，而且可以充分利用社会各方面资源在住房、寻找工作等方面帮助出 狱人。民间社会在挖掘社会资源方面有其优越的方面。英国的“罪犯关心与重新定居全 国协会”(NACRO)不仅能向出狱人提供直接的帮助，如向出狱人提供临时住房，而且将 他们收集到的各界关于提供住房、工作岗位等信息或通过文字材料传送给出狱人，或通 过网站予以发布，从而使出狱人掌握有关信息，利用其可能利用的资源。所以民间帮教 出狱人的潜力是很大的。
关于中国出狱人保护工作的维继，从制度设计的角度说，我们仍然认为中国社会应当 由准官办机构推动为妥当，根据民间社会发展的水平可以考虑选择国家参与型模式或者 国家督导型模式维继出狱人保护工作。(注：参见夏宗素、翟中东：“关于出狱人保护 机构设置的思考”，《中国监狱学刊》2001年第5期。)
国家参与型模式的要点是：司法行政机关发起“出狱人保护协会”，吸收各界热心帮 教事业的人士参与出狱人保护工作；司法行政机关组建专门的出狱人保护机构开展出狱 人保护工作，指导出狱人保护协会的工作；出狱人保护协会是吸收各界人士，包括政法 机关、企事业单位、其他群众团体参加帮教工作的群众性组织，其职能是配合司法行政 机关出狱人保护机构开展出狱人保护工作；协会制定章程，章程规定会员资格取得与丧 失、会员的权利与义务、保护方式、保护原则及协会领导机构选举、协会筹资办法等内 容；协会根据司法行政机构管辖区域设置；司法行政机构根据工作需要配置适当数量的 专门从事出狱人保护的工作人员，其职责是在研究出狱人保护对策基础上参与并指导帮 教工作；专职人员开展工作向司法行政机构负责，并有向出狱人保护协会报告工作的义 务；出狱人保护协会根据实际需要，建立适当人数参加的帮教小组，以辅佐专职干部的 工作。
国家督导型模式的要点是：司法行政机关发起“出狱人保护协会”，协会性质为群众 性组织，吸收社会各界热心帮教工作人士参加保护工作；出狱人保护协会工作任务是帮 助教育纳入保护范围的出狱人；为完成任务，协会应积极配合支持公安机关、监狱、法 院和检察院等司法机关、企事业、共青团、妇联、工会等机构开展帮教活动，并通过吸 收其积极分子为协会会员方式，将他们开展的出狱人保护活动纳入全社会的统一保护工 作中；出狱人保护协会应制定章程，在向民政机关登记前应接受司法行政机关审核；协 会章程规定会员资格取得与丧失、会员的权利与义务、保护方式、保护原则及协会领导 机构选举等内容；章程应规定协会筹资办法；协会根据章程建立具体开展保护工作的 帮教小组，协会应采取诸如设置培训机构等有效措施，帮助出狱人；司法行政机关通过 审核出狱人保护协会章程、参加出狱人保护协会工作检查、监督出狱人保护协会工作。
两种模式的主要不同之处在于，在前一种模式中，司法行政机构不仅直接介入出狱人 保护，而且以组织者身份出现在出狱人保护工作中。日本的出狱人保护实践基本属于这 种模式；在后一种模式中，司法行政机关虽然在出狱人保护工作中未以领导、指挥者身 份出现，但是其通过主导“出狱人保护协会”方式推动出狱人保护工作的开展。我国台 湾的出狱人保护实践基本属于这一模式。实践证明，上述两种模式在我们东方社会都是 可以推行的。
上述模式的合理性、可行性主要表现在以下几点：
第一，采取了通过设置“出狱人保护协会”这种具有形式合理性的方式推进出狱人保 护工作，可以使出狱人保护工作的实质合理与形式合理、合理性与合法性、现在时与将 来时达到统一。
第二，在尊重出狱人保护实践需要国家推进这一现实基础上，促使国家权力与民间力 量在促进出狱人保护工作发展中有机融合。
第三，不仅为其他国家机构，如法院、检察院、监狱参与出狱人保护工作提供了制度 性的空间，而且为民间社会，包括社区，参与出狱人保护工作从制度保证上提供开放的 空间。我国的社会工作已经起步，上述模式也为社会工作人员进入帮教领域创造了条件 ，提供了施展其技能的空间。
第四，为在推行出狱人保护工作中利用社会福利事业创造条件。
我们看到，中国的出狱人保护工作已经从无到有，特别近些年在很多地方在“刑释解 教人员安置帮教协调小组”的推动下，出狱人保护工作已今非昔比。然而，这一事业在
中国社会毕竟刚起步，如若一个婴儿，非常需要呵护，维继出狱人保护工作问题，使出 狱人保护工作健康地发展下去，在启动出狱人保护工作后已经出现。出狱人保护工作启 动难，维继将更难。尽管如此，从人类文明发展的高度看，出狱人保护工作不仅关注的 是预防再犯罪问题，而且关怀弱势人群，是中国社会转型的有机组成部分，是中国社会 文明化的一个方面。中国社会的文明化是不能抗拒的，因而，出狱人保护事业在中国的 发展也是必然的。