党建科学化视角下基层党组织设置模式的变迁与趋势，本文主要内容关键词为：党组织论文,党建论文,视角论文,趋势论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基层组织设置模式的科学化是提高基层党建工作科学化水平的前提与基础，对执政党能否有效适应并引导、整合经济社会环境具有重要意义。本文将分析党的基层组织设置模式科学化的基本要求，并以此为视角，考察经济社会转型后基层党组织在分化、调整、重构过程中相继出现的嵌入式与辐射式两种设置模式的特点和科学化水平，进而探讨了从辐射—嵌入模式到辐射—内生模式推动基层党组织设置科学化的发展趋势。
一、党的基层组织设置模式科学化的基本要求
党的建设科学化，一般指“党的自身建设要符合客观规律，防止主观主义包括各种教条主义、经验主义和随意性，使党的建设提高实效性，达到合理的预期”①。对于党建科学化具体内涵的理解，主要有两种维度，一是从党的执政规律的角度出发，强调“党的建设科学化，就是要求党的建设按政党活动规律办事，就是党的现代化，就是党的活动的制度化”②，即合规律性；二是从科学发展的角度出发，认为应“将以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展理念应用到党的建设过程之中”③，由此推演出党建工作的理念转变和实效性要求。合规律性与实效性是衡量党的建设科学化水平的基本尺度。两者密不可分，遵循规律是党建工作能够取得实效性的前提，而党建工作效率和效益的提高，又增强了党组织认识规律和利用规律的能力。
基层党组织的设置模式包括组织的设置依据、结构形式、隶属关系、预期功能等要素，以及这些要素之间的组合对应方式。基层党组织的设置模式也存在着提高科学化水平的问题。就合规律性而言，指基层党组织的设置应当适应并有利于优化国家与社会关系。基层党组织是执政党用来覆盖和渗透社会民众的组织网络体系的结点，在党与外部经济社会环境的资源交换与交流互动中发挥中介作用。社会发展状况以及国家与社会关系是决定基层党组织生存、运作、功能发挥的关键性外部因素。其中，社会发展状况深刻影响着基层党组织渗透社会的需求度和难易程度。从社会自组织程度来看，自组织程度低下、民众呈原子化的社会，民众缺乏其他的政治参与渠道，政党组织具有不可替代性，但组织负荷较为严重；自组织程度高、民间组织发达的社会，民众“获得了大量可以用来表达利益和进行政治参与的工具”，“客观上造成了与政党的潜在竞争，削弱了政党作为这种工具的优势地位乃至垄断地位”。④ 从社会流动与异质性程度来看，人口流动增加了基层党组织联系民众的难度，异质化及其带来的阶层分化限制了政党进行利益协调的空间。国家与社会关系的状况影响着基层党组织在国家与社会之间的位置偏向和功能倾向。一般而言，强国家、弱社会的环境下，基层党组织对国家权力有较强的依赖性，功能侧重于国家对社会的整合；而强社会、弱国家的环境下，基层党组织更多地受社会力量的控制，功能侧重于对政治过程的参与。基层党组织设置模式的科学化，不仅在于组织设置适应社会发展及国家与社会关系的现状，更在于能够推动国家与社会关系的互动与平衡。这种互动与平衡一方面体现为执政党通过基层党组织对社会发挥整合功能；另一方面体现为社会通过基层党组织参与国家政治生活。
实效性是指组织设置有利于基层党组织汲取和有效使用资源以实现可持续发展。基层党组织作为居于国家和社会之间具有相对独立性的政治性组织，其行为取向包含两个递进的层次：一是汲取足够的资源，维系组织自身的持续存在，即生存取向；二是在此基础上汲取更多的资源，发挥组织预定的各项职能，即功能取向。这些资源包括一定的人力、经费、宣传平台、物资器械、活动场所等。作为资源投入者的基层政权、党员干部、社会民众，也需要从基层党组织的功能发挥中获取符合各自需要的收益，而且资源投入与各方收益的比例关系应当合理均衡，才能形成吸引资源连续投入的激励机制，保障组织的生存与发展。从执政党来看，基层党组织带来的收益包括政策的辅助实施、意识形态的渗透、先进分子的吸纳等。从社会民众来看，这些收益包括党员和党组织提供的服务、社情民意的传递、社会利益的协调、政治参与的便利等。从基层党员干部来看，这些收益包括党内民主权利的实现，政治上升渠道的提供，职业事业的帮助，能力展示的机会和组织归属感等。实效性要求基层党建工作也应转变发展观念，处理好党建投入成本与收益的关系、党建活动内容与形式的关系、党组织和党员数量与质量等关系，“不能简单地搞所谓的组织覆盖，应该把主要精力放在转变基层组织的职能和活动方式以不断增强其凝聚力上”⑤，提高实效化、集约化水平，保证基层党组织的可持续发展。
二、嵌入式设置模式及其科学化水平分析
以单位制设置为主的嵌入模式是共产党传统的基层组织设置模式。嵌入式设置的主要特点如下：一是有稳定的职业性经济社会组织作为基层党组织设置的依托单位，依托单位具有相对独立的资源运作和功能体系，内部结构较为正式，有明显的科层制特征；二是党组织与依托单位同构化，嵌入其中，党员来自于依托单位成员中的先进分子，党员的政治进步和职业成就相互促进，党组织事实上控制了依托单位的决策权；三是党组织的资源主要汲取自依托单位内部，除制度化地获取物质资源外，还可利用依托单位自身的上升渠道，作为对党员干部的激励手段；四是党组织功能的多重性，秉承党建服从和服务于依托单位中心任务这一工作路线，党组织更多地承担了依托单位自身履行的非政治性功能，存在着功能错位和负荷过重的问题。党的一元化领导体制、计划经济体制和单位化社会体制是嵌入模式有效运作的外部制度环境。基层党组织也因此成为政党国家对社会实行“横向到边、纵向到底”的整合控制工具。这种工具属性使基层党组织在国家与社会连接体的定位中完全偏向国家权力一边，整个执政党也“由民众政治参与的工具变成了国家机器的一部分”，导致政党角色的错位，而这种错位“包含了政党变质的全部危险”，加剧了权力高度集中的政治体制的各种弊端。⑥
20世纪90年代以来，由于经济体制和社会组织方式的转型，国家与社会关系发生了根本性的变化，为数众多的基层党组织因依托单位的终止、转制而被撤销或调整。这些党组织管理的党员与党的关系淡化，对原先所联系的社会民众影响式微。为了巩固执政基础和群众基础，执政党做出加强和改进基层党建工作的部署。在基层党组织的调整与恢复过程中，执政党对嵌入模式有着明显的路径依赖性，形成了“新单位制”的嵌入设置格局。
从党建科学化的实效性维度来考察，嵌入式设置的基层党组织在不同党建领域面临着各自相异的环境特点，实效性差异显著。在机关、国企、高校等党建领域，嵌入模式有效延续。由于基层党组织的依托单位仍受政治权力较强的控制，党建环境未发生根本变化，基层党组织和依托单位在组织同构、资源汲取关系方面仍延续传统单位制方式。但在职能定位方面，受到公司制企业治理结构、校长负责制等新管理方式的影响和制约，基层党组织由领导核心转为政治核心，除党员发展、管理、教育等党建工作外，对依托单位享有参与决策权和政治监督权，并有相关的制度保障。
在新开展的“两新组织”党建领域，嵌入模式实效性不足。为了实现在新经济组织和新社会组织中的组织存在，执政党分类指导、因企制宜，采取“规范式”、“过渡式”、“挂靠式”和“起步式”等⑦ 多种组建形式，扩大了两新组织党建的覆盖面，特别是规模以上非公企业党组织组建率维持在较高水平。两新党组织的普遍建立，体现了执政党重建国家与社会关系的努力，搭建了执政党和离散于体制外的社会民众的组织联系通道，符合基层党建科学化的发展方向。但是，除少量先进典型外，两新组织党建并未实现预期效果。在组织生存方面，两新党组织的党建资源严重依赖上级党组织，缺乏自主生存能力。在组织设立过程中，由于相当一部分业主或负责人对在两新组织内部设立基层党组织持怀疑和消极抵制态度，需上级党组织出台相关政策，深入宣传，主动沟通，积极督促，才得以打开局面。在组织维系过程中，党务人才多数通过上级选派党建工作指导员帮助解决，物质资源由上级党组织提供专项资金，或以文件硬性规定党组织活动经费在非公企业管理费列支加以保障。在功能发挥方面，基层党组织功能薄弱，地位趋于边缘化。由于非公有制的产权属性，业主对两新组织拥有完全控制权，多数基层党组织很难参与决策管理，引导监督职能也缺乏制度保障。在非公企业中，业主和员工之间存在明显的阶层差异与利益矛盾，党组织本应发挥应有的维权、协调职能，但在地方政府出于发展需要推行的亲商、安商政策基调下，这些职能的发挥空间极为有限。因而，在两新党建实践中，党组织的日常活动除必要的党员发展教育任务外，多数只能集中于企业文化、文体娱乐等较为边缘的领域，难以发挥实质性功能。
从党建科学化的合规律性维度来考察，两新党组织的效能不足，反映了单纯的嵌入模式对社会发展状况及国家与社会关系仍有明显的不适应性。从社会发展状况来看，一是两新组织在规模、类型、结构等方面的巨大差异，使结构相对单一的基层党组织很难与之对应，特别是新社会组织，大多规模小，专职人员少，内部结构扁平化，活动内容非职业性，活动方式业余多样，存续时间短或呈间歇性，使在其内部建立完整的基层党组织缺乏必要条件。已经建立的两新党组织规模各异，在党内金字塔形组织隶属关系上很难定位，只能笼统地以属地管理的方式松散地挂靠在乡镇、街道设立的非公经济党委或党总支之下。二是社会流动加速，党员群众的就业方式灵活多样多变，离开户籍地的流动人口和流动党员数量庞大，而党组织只能建立在一定规模的两新组织之内，因而存留了大量的空白与缝隙，无法形成对社会民众的全面覆盖。从国家与社会关系来看，嵌入模式延续了计划体制时代执政党权力单向整合控制社会的制度内涵。在国家与社会分离的状况下，社会为了维护自主性，在受到政策压力而无法拒斥之后，必然转向限制党组织的实际地位和功能发挥。面对社会的限制与排斥，作为基层党组织主体的党员，虽然被鼓励发挥先锋模范作用，“有为才有位”，但受被雇佣地位、能力素质差异、意识形态信念淡化、缺乏实质性激励措施等因素影响，投入党建工作的动力不足。地方党组织出于政绩考虑，往往抱着任务式心态，片面追求易于量化的组织覆盖率，对于难度大且难以量化的实际功能发挥并不重视，或是仅仅重点抓几个典型，导致“经验在点上，问题在面上”⑧ 的状况，使两新党建呈现政绩化的形式主义倾向。
三、辐射式设置模式及其科学化水平分析
在农村和社区党建领域，基层党组织采取了外设于经济社会组织的辐射模式。在经济社会转型过程中，农村党建所依托的行政村丧失了生产单位的属性，虽然集体经济的存在使其仍保留一定的利益共同体性质，但农民经济活动的自主性以及人口流动使其内部经济利益关系非常松散。农村党组织在形态上虽未发生明显变化，但依托单位性质的演变，使党组织与群众联系的紧密程度、凝聚力和动员力都有所削弱。村民自治的实行和村委会的建立，在行政村层面形成了自下而上的、带有较强民主性质的自主性管理机构，一定程度上挤压了农村党组织的资源汲取能力，出现了普遍且难以制度化解决的“两委”矛盾。在两委之争中，有明确党内隶属关系的农村党组织较多地受到来自乡镇政权的权力和资源支持，而随着新农村建设的开展，乡镇政权也需要借助农村党组织推动各项工作。农村党组织的嵌入模式逐渐悬浮化，演变为辐射模式。在城市经济社会转型中，居民的职业活动与居住生活分离，与社区的利益联系日趋紧密，社区归属感增强。为了巩固执政基础，执政党对居民社区进行调整、重组，开展了社区党建工作。社区党组织的设置以居住区域为依据，在街道等上级组织的支持下，结合社区居委会和群众团体发挥服务群众、促进和谐的职能，党建活动辐射辖区内各经济社会组织和居民群众。
从党建科学化的实效性维度来考察，辐射模式同样存在资源依赖上级党组织的问题，但功能发挥相对有效。在资源依赖方面，社区党组织由于缺乏明确的依托单位，区域内党建资源又高度分散、流动性强，难以汲取，因而资源主要依靠街道等上级提供和保障。农村党组织可汲取的资源因存在集体经济相对宽裕，但经济薄弱村特别是流出人口数量多的村庄，党组织汲取资源的数量有限且阻力很大，一定程度上仍需依赖乡镇政权。这种依赖包括，通过组织选配、公开招聘和双向挂职等方式派任党务干部，特别是实行大学生村官制度，以及提供必要经费和硬件设施，将专职工作者的薪资纳入财政预算。在功能发挥方面，辐射式党组织推动发展、服务群众、促进和谐的职能符合区域成员的共同利益，避免了嵌入式党组织的职能因与依托单位内部利益矛盾（如劳资矛盾）纠结而难以发挥的弊端。由于党组织不受特定业主或管理者限制，支部书记等带头人发挥才干有比较充分的施展空间，大批“能人”书记脱颖而出，带动了农村共同致富，社区各项事务也有很大发展。
从党建科学化的合规律性维度来考察，辐射模式社会适应性强，但其组织结构不足以改善国家与社会的关系。社会适应性首先表现为组织存续稳定。按照区域设置基层党组织，无需固定的依托单位，避免了依托单位的差异性和不稳定对党组织带来的不利影响。党组织的规模差异小，存续时间长，所处社会环境相似性高，便于党建工作的统一指导与长期规划，也有助于党建资源的有效整合与合理分配。其次表现为组织覆盖面广。辐射式党组织的工作覆盖范围除区域范围内的常住居民外，嵌入式设置难以覆盖的流动人口、小规模两新组织也被包含在内，有利于党建工作的社会全覆盖。但辐射模式也存在显著的结构性缺陷，难以为改善国家与社会关系提供组织支撑。一是悬浮于社会，渗透性不足。区域边界的开放性和模糊性，使区域成员的自由度很大，人员流动频繁，与党组织的联系较为松散。共同区域虽然形成了一定的共同利益，但由于不直接与组织业务或个人职业挂钩，得不到应有的重视，区域成员共同体意识淡漠，缺乏接近和参与党组织的内在动力。二是功能发挥带有准行政化色彩。在具体内容上，城乡有所差异，农村侧重于促进发展和共同富裕，城市侧重于帮扶解困、便民服务，但都以公共管理、民生建设等为主。在途径形式上，虽借助了党员先锋作用、志愿者服务、自治组织的力量，但实质仍属于对基层政权部分行政职能的分担和辅助。辐射模式的上述缺陷，使执政党仅能依靠基层党组织从外部对社会进行有限的规范与整合，不仅难以达成实现国家与社会互动平衡的根本目标，也因为党建资源的大量投入而收益有限，缺乏可持续性。
四、从辐射—嵌入到辐射—内生：基层党组织设置模式科学化的趋势
嵌入模式提供了政党影响社会的必要组织渠道，但缺乏发展动力和实效性；辐射模式有一定的工作成效，但悬浮于社会，渗透性不足。两种模式的互补性，使一些经济较发达地区尝试将两者结合起来，以区域化的辐射式党组织为中心，联合驻区各经济社会单位中的嵌入式党组织，形成以辐射—嵌入模式为特征的区域性大党建格局。这一格局以各类嵌入式党组织为“支点”，以辐射式党组织为“中枢”，在区域的“面”上结成组织“网络”。执政党以区域化党组织作为配置党建资源、整合协调各类党建工作、向社会民众辐射功能的组织枢纽，并与区域范围内各嵌入式党组织对接共建，形成了将政党功能传输到各经济社会单位内部的组织通道。构建辐射—嵌入模式的具体做法仍在探索，大致包括结对帮扶、资源整合、区域共建等。如张家港市开展的“小区域、大党建”工作，实施“五联五统”，即“组织联建、阵地联办、活动联搞、党员联管、责任联担”，统一“工作规划、资源配置、活动部署、事务管理和考核评比”。⑨ 辐射—嵌入模式通过条块结合、以块为主、资源共享、优势互补、共驻共建的做法，一定程度上打破了基层党建条块分割、各成体系的相对封闭局面，整合并集约化配置党建资源，提高了党建工作的效益，不仅有利于党组织功能的发挥，对于城乡一体化发展趋势也有更强的组织适应性。不过，从当前部分地区的党建实践来看，辐射—嵌入模式的组织网络体系在内部结构上仍需进一步完善。一是组织关系方面，需理顺不同类别党组织的相互关系并制度化：规模较小的嵌入式党组织可由辐射式党组织代管；规模较大且有明确条状党内管理关系的党组织，应与辐射式党组织建立规范化的工作联系；二是党员参与方面，存在多重组织生活的情况，既与党章违背，也加重了党员的负担。可做这样的分类安排：联系型关系的党组织，党员可采取“在职党员进社区”的方法，仅参与社区活动；代管型关系的党组织，可将部分规范性、统一性较强的事务转移至辐射式党组织，而专注开展与依托单位相关的个性化活动。
辐射—嵌入模式体现了基层党组织适应社会变迁使自身结构不断精致化的最新成果，经过完善可以成为支撑国家与社会互动交流的组织网络。但辐射—嵌入模式并未改变基层党组织在国家与社会关系中偏向于国家权力一边的定位。执政党仍旧单向度地对社会施加整合控制功能，而社会除被动接受党组织提供的服务帮助外，依然缺乏积极参与党组织活动的内在动力。这导致作为支点的嵌入式党组织活力不足、可持续性差的弊病难以改观，损害了辐射—嵌入模式作为整体的科学化水平。在组织体系渐趋精致和完善的情况下，改变基层党建弊端的着力点，不应继续执著于对组织设置具体形式的花样翻新，而应转为对嵌入式党组织的功能向度进行改造，开发和充实政党组织不可替代且为社会所必须的功能类型，激发社会民众参与政治生活、接受政党影响的主动性和积极性。通过功能的改造与扩充，使执政党从外部嵌入仅执行单向输入功能的嵌入式党组织，逐渐演变成为各经济社会组织及社会民众内在需要且主动参与从而执行双向互动功能的内生式党组织。
由嵌入式到内生式的功能改造，一方面，应使基层党组织功能回归本原。政党基层组织本质上属于政治性组织，政治功能是其本原性功能，而执政党的基层组织又具备了与上层政治体系的制度化联系，是社会民众参与政治生活的主渠道之一。这是基层党组织与其他经济社会组织相比的独特性优势所在，也是对社会民众形成吸引力的关键所在。但是，长期以来，基层党组织沿袭已久的是以政治性组织执行经济和社会职能的思维逻辑，导致为数众多的基层党组织因功能错位和功能负荷过重而效益低下、权威受损。另一方面，应完善基层党组织的内部激励机制。正如安东尼·唐斯所言，政党的“成员所追求的则是来自执政的收入、名望和权力”，因而执行政党的“社会功能对于他们就仅仅是实现他们个人抱负的一种手段”。⑩ 同理，如果没有一定的内部激励机制，而是单纯地依靠意识形态信念和组织归属感来动员党员为党组织服务，对少数优秀党员一段时期内可行，但不具有普遍性和持久性。
据此，基层党组织应当着力开发利益表达和政治参与功能，培育自下而上的内在动力机制，把辐射—嵌入式的基层组织框架改造为辐射—内生式的基层组织体系。具体而言，一是充实政治沟通功能，提高基层党组织的社会吸引力。政治稳定的程度与政治沟通的水平成正比。(11) 面对市场经济和公民社会带来的大量利益诉求，应当允许并鼓励内生式党组织代表依托单位的个别利益、特殊利益，将其利益要求、意见建议和对政府政策的反馈信息传输到辐射式党组织，由其进行引导和综合，并经党内政治流通渠道输入政治体系内核，形成政党国家与社会的政治沟通。通过政治沟通功能的有效发挥，提高基层党组织对社会民众的吸引力和凝聚力，促进和谐，维护稳定。二是推动基层民主与自治，构建党组织内部激励机制。辐射式党组织设立所依据的居住区域，应当逐步与县（区）、乡人大代表选区对应，在区域内部实行基层民主自治制度的同时，作为选区单元，参与人大代表选举等国家民主活动。在辐射式党组织的引导、组织和监督下，发动社会民众中的政治积极分子以及党员、党务工作者，开展适度政治竞争，以村居委会委员或人大代表等职位激励其发挥先进性、积极性，参与基层党建事务、带动城乡社区发展。三是对接党内民主架构，提高基层组织在党内的政治地位与作用。基层党组织内部应实行更为民主的运作方式，保障党员对组织事务的参与权和决定权。在县（区）、乡党代表选举过程中，以一个完整的辐射—内生式组织单元作为党代表选区，保障党代表由基层党员民主选举产生，使党代表大会制度有坚实的党内民主支撑，并为优秀党员提供更高层级的政治上升通道。此外，还应推广党委群众工作部的设置，为上级党组织与基层组织的直接交流与沟通构建制度化渠道。
总之，在辐射—内生式的基层组织体系中，辐射式党组织一方面通过内生式党组织自上而下发挥执政党整合控制社会必须的各种职能，而社会民众和各经济社会组织又通过内生式党组织自下而上向辐射式党组织表达诉求，反馈信息，输送人才。以此形成社会系统和政治系统双向互动的组织渠道网络。这种双向互动使执政党避免了完全偏向国家权力从而与社会分离乃至对立的情况，使根本性改善国家与社会关系成为可能，从而增强了基层党建的合规律性。社会力量的主动参与也增添了党组织的动力与活力，有利于改变政党单方面投入而效果不彰的弊病，从而增强了基层党建活动的实效性和可持续性。
注释：
① 姚桓：《提高科学化水平：一个新的党建理念》，载《中国党政干部论坛》2009年第11期。
② 王长江：《对“党的建设科学化”的几点思考》，载《天津日报》2010年1月18日。
③ 李剑、张书林：《党建科学化的逻辑起点与基本特征》，载《学习时报》2011年6月13日。
④ 王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社2004年版第310页。
⑤ 张志明：《提高党建科学化水平需重点关注哪些问题》，载《学习时报》2009年12月21日。
⑥ 王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社2002年版第43页。
⑦ 《苏州基层党建30年》，党建读物出版社2008年版第148页。
⑧ 周新群、祝灵君：《提高党建科学化水平需处理好十大关系》，载《学习时报》2010年6月8日。
⑨ 中共张家港市委：《关于进一步加强“小区域、大党建”工作的若干意见》，张委发［2010］13号。
⑩ ［美］安东尼·唐斯：《民主的经济理论》，上海人民出版社2005年版第31页。
(11) 王长江：《论政治流通》，载《马克思主义与现实》2009年第4期。
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