美欧污染场地环境监管机制研究，本文主要内容关键词为：场地论文,机制论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X328 文献标识码：A 文章编号：1673-288X(2011)01-0007-04
随着我国经济的快速发展、产业和产品结构调整及城镇化进程推进，大量工业用地转变为居住和商业等非工业用地，遗留污染物或污染土壤构成了对周围环境及人体健康的威胁。污染场地的风险和由此引发的社会问题越来越突出，并呈现出污染范围扩大、污染物质和类型多样、污染风险日趋严峻等特征。
这些场地污染途径多、成因复杂、隐蔽性强、历史遗留问题突出、控制难度大，而且在如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(POPs公约)在内的各项国际公约的影响下，废弃污染场地将会呈快速增长趋势。对污染场地进行健康风险评价、开展高风险场地修复治理及制定相关的管理对策已成为一项紧迫的工作，特别是对我国高污染场地的环境监管政策机制的研究迫在眉睫[1]。
1 美国的污染场地监管政策
美国的污染场地监管政策主要有《超级基金法》和《棕地法案》两大体系。
20世纪70年代末的一系列危害巨大、影响恶劣的环境事故引起美国政府和公众的关注。为此，美国国会通过了《综合环境反应、赔偿与责任法案》。由于该法案制定了设立特别信托基金的条款，也被称为《超级基金法》。但是，当美国政府于1980年通过该法案时，其相应的准备并不充分，导致超级基金场地的修复行动进展十分缓慢且费用高昂。此外，该法案将执行污染场地修复和实施许多其他超级基金行动的权力都赋予了联邦一级政府，导致州和地方社区的参与力度不足。鉴于此，美国政府于1986年10月17日通过了《超级基金修正与重新授权法案》，修正法案重新授权并扩大了超级基金[2-3]。
《超级基金法》中规定的严厉法律责任使得潜在的土地开发商和投资者尽量避开污染场地，因而留下了大量废弃和闲置的土地。这些土地被称为“棕色地块”。20世纪90年代早期，棕色地块被指是城市面对的最为严峻的问题之一。日益加剧的棕色地块问题导致了《超级基金法》的几次重大修正，其中一个重要的修正便是《小规模企业责任减轻与棕色地块振兴法案》，又称《棕色地块法案》。
1.1 《超级基金法》的问题
《超级基金法》的问题：第一，环境保护署的权力过大导致资源浪费，在《超级基金法》运作中，环境保护署有权命令企业清除污染场地，而且不必说明企业违反了什么法律。第二，引起大量诉讼，资金雄厚的责任方处于有利的地位，雇佣律师用法律保护自己的利益，而将小企业置于不利的地位，不公平现象由此产生。第三，严格责任阻碍了污染土地的再开发利用。第四，州政府和当地社区的参与不充分，使得场地的治理和开发脱节。
1.2 《棕色地块法案》的特点
2002年《棕色地块法案》通过以后，在免责对象的范围有了新的扩展：第一，对于那些能证明其向污染场地排放的污染物少于一定数量的潜在责任方，以及仅处理了生活固体废物的小企业，可以免除其修复国家优先控制场地名录中污染场地的责任；第二，已在州政府的自愿修复计划下实施了修复行动的责任方，可以免除承担未来联邦政府执行的修复责任；第三，若场地的污染是因受到其他场地的污染迁移而致，法案规定该场地的利益方可以免于承担修复场地污染的责任；第四，允许不知情的购买者通过尽职调查以避免承担《超级基金法》所规定的法律责任。
1.3 借鉴意义
《超级基金法》是美国最全面的规范污染场地修复与管理的法律，它对其他许多国家的污染场地管理框架的制定提供了重要参考。由于土地和企业所有制形式不同，美加污染场地监管政策对我国污染场地管理可借鉴的经验有限，但是其对场地监管的探索意义重大：
第一，建立了“严格、连带和具有追溯力”的法律责任。虽然这种制度导致了大量的诉讼并使不知情者和小企业承受了不公平的负担，导致了大量污染场地的闲置和荒废。但是，大多数相关利益方都认可“污染者付费原则”，有效地改变了企业的环境行为，使其更注重企业环境责任。
第二，明确了联邦和州政府的分工，加强地方政府和公众参与。1980年的《超级基金法》未将管理权力下放至州和地方政府，因此，该法案的早期实践证明这种做法对于法律实施是低效的，污染场地的管理权限往往因为联邦政府和州政府之间的责任分工而变得复杂。通过多次改革和修订，超级基金允许联邦与州、地方社区进行有效的合作，且实现信息公开，即将土地再利用和场地修复相结合，得到了较好的效果[4]。
第三，提出了修复目标的适用性问题。虽然在美国和加拿大等国早期的政策中强调多功能修复，现今多数发达国家修复的总体趋势仍倾向于以“适用性”作为修复目标。
2 欧盟国家污染场地的监管政策概况
为了识别和修复污染场地，欧盟委员会于2006年9月通过了关于土壤保护的专题战略草案，其中包含《土壤框架指令》的草案。该草案要求欧盟各成员国防止土壤污染，制订污染场地清单，并修复已确定的污染场地。
2.1 欧盟《土壤框架指令》的主要特点
欧盟《土壤框架指令》的主要特点：第一，欧盟将土壤视作不可再生资源，因此所有修复活动都必须认真考虑场地的可持续利用和土壤的功能；第二，《指令》规定各成员国有责任采取适当措施，以预防危险物质有意或无意地侵入土壤；第三，成员国有责任编制本国的污染场地名录，并应考虑未来土地使用用途的风险评估情况；第四，成员国有责任保证对确定的污染场地进行修复；第五，在《指令》实施的七年时间内，成员国必须制定本国污染场地修复战略，包括修复目标、场地修复的优先顺序、执行时间表以及修复款项的划拨；第六，污染场地名录和修复战略应向公众公布。
2.2 欧洲各国的污染土壤的修复标准
欧洲各国修复标准最重要的一点是整个过程都接受基于风险管理的土壤质量目标的指导。值得注意的是，指导值在大多数国家都是非强制执行的。在某些国家，土壤质量目标和修复目标是通过场地的风险评估进行确定的，相应的风险评估有专门的指导值以供参考[5]。
3 英国污染场地的监管政策概况
英国政府从上世纪70年代就开始关注“棕色地块”问题。在1998年，为了保护绿地，同时又能满足不断增长的住房需求，英国制定了“棕色地块”政策，即通过约束或制止未开发土地的利用，并对棕色地块进行重新开发[6]。
3.1 土地利用数据库的建设
“棕色地块”政策实施的工作重点首先是土地利用数据的收集，在全国范围内统计有关已开发土地的数量、类型和计划状况。该数据库包含了关于已利用土地、空闲地、废弃场地和废弃建筑的信息，掌握着全国66，000公顷的已利用土地的详细信息，可为设计和执行计划，以鼓励再开发利用这些地区提供依据。
3.2 《污染场地法规》的特点
目前，英国用于污染土地管理的核心法规主要是基于1990年的《环境保护法》的Part IIa法案(2000年)，该部分就是针对土地污染而设置的法律规范体系，其最主要目的是解决历史遗留的受污染土地问题，着力于提高这些土地的利用能力，并降低其对公众带来风险。
该《污染场地法规》具有如下特点：第一，由地方政府执行；第二，采用基于风险的决策方法解决场地问题；第三，“适于利用”原则作为修复的标准；第四，最严重污染的场地在正常开发过程中被修复；第五，污染土地的修复和再开发可通过紧急和立法的刺激手段得到资助或支持；第六，污染责任问题因视具体情况由最先污染者或目前土地占有者/拥有者承担[7]。
4 荷兰污染场地的监管政策概况
荷兰是欧盟成员国中最先制定土壤保护专门立法的国家之一。1983年颁布了《土壤清理临时法案》；1987年颁布了《土壤保护法》,1994年进行了修订，1997和1999年再次对《土壤保护法》进行修订。2008年1月，《荷兰土壤质量法令》生效，为荷兰建立了新的土壤质量标准框架。
4.1 《土壤清理临时法案》的特点和问题
《土壤清理临时法案》的特点是：拟通过由政府主导，政府及污染者共同出资的方式，将全国所有的污染场地全部清理完毕，恢复这些场地原来的功能。
其问题是：第一，由于采取政府主导，修复费用的问题被忽视；第二，全面清理所有污染场地带来诸多问题。随着更多的污染场地浮出水面，修复费用预计高达450亿欧元。认识到土壤污染问题的严重程度之后，荷兰政府意识到全面清理所有污染场地是不现实的，必须对土壤政策进行调整。
4.2 《土壤保护法》的特点
《土壤保护法》(1994年修订)的特点是：第一，必须要保持土壤功能的多样性；第二，规定了土壤整治由私营部门主导，由污染者、场地所有人和使用人共同出资。在上述机制无法实施的情况下，由政府负责土壤整治。
但是，由于土壤修复非常昂贵，一定程度上阻碍了空间规划和经济发展。《土壤保护法》实施后实际进行整治的场地并不多，因此，荷兰于1997和1999年再次对《土壤保护法》进行修订。在修订稿中，出资人则进一步扩展为相关利益方，让污染场地整治和城市土地开发紧密联系起来，逐渐发展成为一个商机。
4.3 《荷兰土壤质量法令》的特点
《荷兰土壤质量法令》是在人类健康风险、生态风险和农业生产基础上，设立10种不同土壤功能的国家标准。新标准体系进一步推进了“满足使用功能”的修复方式。
5 借鉴意义
欧盟国家污染场地管理政策中最突出的特点在于把土壤看作不可再生资源，并把土地修复的过程视为恢复土壤功能的过程。其对我国的主要借鉴意义如下：
第一，注重污染场地数据库的建设。欧盟国家均有自己的污染场地国家档案，掌握着详细的土壤信息，为清理修复和再开发利用这些区域提供了依据。第二，把土壤看作不可再生资源，清理修复以土壤功能恢复为目的。尤以荷兰突出，在土壤修复中国家标准以不同土壤功能为主要指标，而且修复技术也以化学淋洗和物理脱附为主，基本不采用焚烧等破坏土壤结构和使用功能的方式。
6 小结
美欧等国家污染场地管理的丰富经验，将有助于中国快速地建立一个有效的污染场地管理框架。在过去的四十年中，很多国家都实施了污染场地的管理框架，也不可避免地犯下了一些代价高昂的错误。在分析国外重要的污染场地管理框架的基础上，我们得出如下主要结论：
第一，明确利益相关方及其责任分配。在“污染者付费原则”和执行效率之间找到一个切合点，实现有效管理。但是必须明确污染者的环境责任，以预防新污染的产生。同时，明确无主场地修复过程中，中央和地方的事权和财权问题，将土地的使用与修复相结合[8]。
第二，采纳基于风险管理的修复目标，加强法律、法规与标准体系建设。采纳基于风险管理的修复目标已成为一种良好的实践模式。同时，相关法律法规配套必须尽快跟进，规范场地调查、评估和修复工作。
第三，建立污染场地国家档案。不论是美国，还是欧盟国家都有自己的污染场地数据库体系，个别国家受技术和资金的限制，只对有限的集中关键污染物进行了监测，建立了单项指标的数据库，为风险优先管理奠定了基础。
第四，风险优先的原则。建立类似美国危险废物场地“国家优先名录”的国家污染场地清单及优先治理目录，区分不同污染场地的环境风险水平，加快高风险场地的治理与修复，以使有限的资金得到最有效的利用。