理解公共政策——基于政策维度、方法和效能视角的新探索，本文主要内容关键词为：公共政策论文,维度论文,效能论文,视角论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会，公共政策广泛存在于公共生活的各个角落，因而社会成员对公共政策承担化解社会矛盾冲突、促进社会和谐有序的功能也提出了更高的要求，公共政策业已成为政府处理公共事务的主要工具和承担角色的主要载体。当代中国公共生活的良善运行也需要公众从理论上更加深入地理解和认知公共政策。为此，本文以政策维度为切入点，以政策领域的方法为中枢，以提升政策效能为落脚点，力求为深入理解公共政策提供一种全新的理论视角。
一、政策维度：理解公共政策的前提和基础
公共政策在一定意义上可以被理解为关于某一特定领域之内政府所做之事的权威性决定和目标性声明。任何组织或部门都要在政策体系中统一执行已经形成的权威性决定和目标，并进行分工合作，以确保政策决定和目标能够实施统一行动和有效控制。而要做到统一行动和有效控制，就需要相应的政治权威来加以组织实施。美国学者林德布洛姆指出：“一个政府是一个正式组织，所以权威关系是支撑政府的柱石，权威对政府的重要性，就如同交换对市场的重要性一样。”公共政策的权威性主要通过两个方面来体现：其一，拥有权威角色而作出的关于政策目标的决定，或者政策过程源自权威角色的确认或合法权利的认可。权威角色经常是多样化的，有时特殊的个体是权威主体，但更常见的是一个集体拥有权威，如行政机关、立法机关或理事会等。在一些特定的情形下，尤其在联邦架构的国家中，有争论的政策议题是能够找到某种途径进入法院并得到支持的。如美国最高法院对布朗(Brown)和教育委员会关于美国黑人平等权案件的判决、澳大利亚最高法院关于原住民土地权利的伯玛判决都是根本性的政策变更。其二，通过等级制的组织化结构来体现和保障。组织化提供了强有力的领导层来控制参与者的行动及共享资源的分配数量和途径，等级制的外在表现是隶属关系和垂直关系，大量的组织处在整个链式结构的各个环节点上，彼此之间的权力隶属关系明确，每个子系统按照各自的角色和功能来实现公共政策的目标。权威化的决定、等级制的组织结构和明确的上下级隶属关系所形成的网络化空间，可以理解为政策的垂直维度。政策的垂直维度之所以重要，是因为它使政策目标更易获得落实和实现，而不是它对政策过程作了一个很好的描述。在政策体系中，公共政策的效能受到政策环境的广泛影响，一些障碍性因素不可避免地会在政策过程中广泛出现并施加影响，特别是一些意外性因素。垂直维度依托垄断的权力和权威，再加上组织化的结构保障，不仅为政策目标实现创造了良好的外部环境，而且当某些障碍性因素出现时，政策主导者往往能够作出迅速和灵敏的反应，集中必要的资源和人力去克服。同时，政策利用自身的权威、通过以等级制为原则的组织自上而下地贯彻，因此，在每一项公共政策中人们都会感觉到有一种公共权威的“中枢神经系统”在决定政策的执行和落实。
政策的垂直维度将一些重要的潜在参与者结构化地排除在政策体系之外，这是垂直维度难以克服的缺陷，因为重要的参与者对公共政策目标的实现是必要且不可或缺的。不过，垂直维度的缺陷可以通过水平维度来更好地理解和弥补。
尽管政策目标是政策过程的重要组成部分，但这并不意味着所有参与者的目标都是相同的。因此，必须在没有共同目标的参与者之间形成共同的认识，并为实现政策的共同目标而作出集体努力和行动。而水平维度正是在行动构建过程中来理解公共政策的方式。这种观点认为，政策过程既横跨组织的界限发生、也在这些界限之内变迁，政策过程是结构化的相互作用过程。虽然水平维度下的政策过程承认权威化决策者的目标声明，但认为这些声明只能按照持续交互的形式来理解，这种交互作用使这些声明成为可能，使政策最终存在于这些参与者所形成的默契和承诺之中，且政策权威并非整齐地集中于一点，而是分散于不同的组织和结构之中。因此，必须在承认政策垂直维度的基础上为政策水平维度留出空间。在水平维度空间中，公共政策涉及公共资源的分配，不同的参与者会为分享公共资源而参与政策的制定和实施过程，他们通过表达自己对公共政策的偏好以期获得相应的公共资源。而现实的政策环境和真实情势又千差万别，大量的公共事务呈现出多元化和多样性特征，所以公共事务的处理也应该依据不同参与者所具有的智慧和资源来进行。
在政策过程中，水平维度认可和尊重参与者之间形成的角逐关系和竞争关系，包括竞争资源和参与政策过程的机会。对政策参与者来说，他们在参与过程中持有不同的诉求并能够表达不同的声音，这使整个参与过程表现出非中立的状态，即谁参与了政策的制定或实施过程就可能形成有利于谁的具体政策内容。水平维度的观点进一步认为，不能依靠唯一的主体来提出明确的政策目标，而应该着眼于不同的参与者，因为它们对政策面临的问题和所达到的目标持不同的理解。政策过程应该把各种各样的参与者引入一个共同的框架之中，使政策过程的焦点不仅集中于政策的目标之上，也着眼于政策所依赖的整体关系之中。
垂直维度和水平维度存在着结构上的紧张关系。在垂直维度中，政策特征体现为目标的明确性和执行的统一性；而在水平维度中，政策过程却存在着不同的博弈者，不同的博弈者在参与过程中会修正政策目标并相互制约，促使政策内容兼顾和平衡各方的利益诉求。垂直观点认为，执行意味着高层的权威性决定与基层产生的政策结果相一致或相符合。但实际情形是任何一项公共政策的目的和政策结果之间都会出现差异，没有一项公共政策能够完全实现其预定目标，因为任何一项政策过程并不是机械的和完全按照理性的模式来运行的，因而现实中不存在政策目标、行动和结果之间完美一致的情形。科尔巴奇指出：“任何政策的公共表现都必须被置于垂直的维度之中，这个实践被权威化了。但是，在极少情况下权威是充分的，权威化的声明通常都是紧跟着一个沟通过程，这个过程的目标就是把重要的其他人并入到最终的结果之中。”公共政策是由政府主导的、用以处理公共事务的主要工具，但在实际中，政策过程是不同参与者交互作用的模式，而不是对政策目标的共同追求。政策过程存在着大量的冲突、矛盾和斗争，而且这种相互作用的产生不是主观的。为减少这些冲突和矛盾所产生的不确定因素，使政策活动更加顺畅，还需要依赖政策垂直体系所具有的权威性对矛盾及参与活动进行规范，以确保政策结果和政策目标实现最大程度上的一致性。
政策的垂直与水平维度是人为区分的，垂直维度侧重规范性理解，而水平维度更注重经验性分析。但政策本身是一个完整而统一的整体，对两者区分的重要价值在于其方法论意义。通过区分，分析者能够更加清晰地认识它们各自的内涵及结构上存在的紧张关系；对这一紧张关系进行分析，分析者能够深刻地理解依赖权威性和参与性所形成的自上而下和自下而上两种方法存在的优势和不足，也能够更加深入地理解结合两者优势的混合方法所具有的新特征及其对政策效能提升所发挥的积极作用。
二、政策方法：理解公共政策的中枢
在政策形成和执行的不同阶段，关于自上而下和自下而上两种方法谁优谁劣的论争持续存在。就政策形成而言，自上而下方法体现着人类社会中持久存在的精英模式的思想和观点，而自下而上更多地体现为过程分析模式。精英模式认为，公共政策的制定由精英主导和决策，其制定过程呈现金字塔结构，由居于塔尖的极少数精英来主导，然后自上而下的传导。政治过程分析模式认为公共政策的制定、执行和评估等是一种政治活动，社会政治生活中的各种力量和因素都应该参与到公共政策的生成过程之中，公共政策应该成为各种意志共同参与的结果，公共政策的内容应体现为社会成员的共同利益。就政策执行而言，这一方法的论争从20世纪70年代开始，并延续到当今的政策执行领域。自上而下的方法重点关注政策目标以及在政策执行中产生的实际效果与政策目标的一致程度，它突出强调通过有效的组织控制和垂直领导来克服和解决影响政策目标实现的障碍性因素。自上而下方法要求政策执行者在政策过程中对实现的政策目标有全面的理解与一致的同意，对政策目标的遵从和共识应该在整个政策执行过程中持续存在。政策的实施应获取足够的时间与资源，并保证这些资源能够有效地满足政策执行中各个阶段的实际需要，以达到对政策结果的足够保证。
不过，该方法在政策执行领域受到了一些批评，主要表现在三个方面：第一，自上而下强调清晰和一致的政策目标，这一点是有局限性的，因为政策的总目标可能包括一些彼此冲突的具体目标。第二，在一些情形中，如没有主导性的政策或机构，运用这一方法显得异常困难。例如，一些特定的公共服务领域，其自身没有一个明确的主导性政策，大量的事务相互交错，这需要政策执行者根据特定的情形来加以解决。第三，自上而下的方法很可能忽视或至少低估基层参与者修改目标的现象。大量的政策实践表明，基层的政策参与者会修改和扭曲政策来服务他们自己的目标，导致公共政策的内容和结果发生大量的变异，从而违背政策制定的初衷。
通过总结自上而下方法的不足和对政策执行经验的观察，自下而上的方法在政策执行领域被充分建构起来，并日益得到重视。1971年，美国学者迈克尔·利普斯基提出了自下而上的方法，他认为“基层政府官员所作出的决定、所确定的办事程序、所创造的用于处理不确定性和工作压力的方法，都是在卓有成效地贯彻公共政策的目标”。该方法强调政策过程是众多的行动者在较低层次上对具体公共事务和政策决定作出的相互反应，不同的行动者也可能追求他们各自的不同目标，基层的行动者有时将高层制定的政策进行自我修正和自我理解来实现他们自己的目的。自下而上论者把执行理解为动员不同利益相关者的资源和能量，以便对一个复杂的、特定情境的、动态的政策问题作出明智的选择，其尊重和认可基层参与者所形成的各种不同的创新方法。大量的基层参与者在处理实际事务的过程中形成了各种不同的方法。这些方法凝结着不同主体的经验和智慧，并在实践中证明了自身存在的合理性和有效性，体现了不同参与者对各种实际问题性质的充分思考和多样化探索。这些政策在实践过程中经历了修正和完善，直至能够有效解决实际事务。萨巴蒂尔对该方法的优势给予了准确的评价：第一，自下而上的方法发展了一个清晰的和可复制的用来确认政策网络的方法，这一方法能够恰当地面对私人部门和市场力量在处理公共事务方面的努力。第二，自下而上的方法不是关注正式的政策目标的实现，而是关注所有的(包括政策过程以外带来的)因素对公共政策效能的影响。第三，这一方法能够更好地对付涉及多种政策主体的公共政策。
同样，自下而上的方法也存在着一些不足之处，主要表现在三个方面：第一，自下而上的方法低估了政策目标以及政策权威对公共政策效能所产生的重要影响，特别是间接性影响。第二，自下而上的方法不能很好地确认和分析政策过程中不同行动主体对政策效能提升所发挥的优先性作用，因为政策过程中存在着大量的参与主体，但不同主体对公共政策所产生的影响和力度是不同的。第三，自下而上的方法忽略了公共政策是一个系统性整体。公共政策涉及政策制定、执行、评估等一系列环节，自下而上的观点没有将政策看作一个整体来考虑的意愿，这影响了政策过程的统一性和协调性。
在结合自上而下和自下而上方法各自优势的基础上，混合方法在政策执行领域被广泛地关注和应用，这一方法的形成源于说明性和实证性两种观点的结合。说明性观点认为，政策制定是一种有目的的活动，需要按照其目的对政策制定进行控制和对政策结果进行评估。实证性观点则认为，政策制定是一种经验性过程，需要根据其原因和条件来提供解释。一方面，混合方法想摆脱预先作出的政策目标对基层执行者和参与者的过分约束或制约，政策目标过高，政策主体难以实现；而政策目标过低，又导致资源和人力的大量浪费。对自上而下方法而言，政策目标和有效控制是决定性因素，其他的因素都是障碍，这导致该方法忽视了私人部门、基层官员和其他政策系统对实现政策目标作出的贡献。另一方面，混合方法力图为基层官员的政策行动留出空间以保留政策目标的灵活性。在政策体系中，处在第一线的政策执行者代表政府直接面对公众，他们不仅要被动地接受政策权威的指示和命令，还要积极地应对来自公众的直接压力和诉求。在两难的困境中，他们需要灵活应对以取得最佳的工作成效。混合方法中最重要和最具体的方法之一就是回溯勘察法。“回溯勘察法即采用从后向前倒推的方法，从作为问题中心的个人和组织所作出的选择出发，按倒序顺次推动执行的政策，到与那些选择有最密切关系的准则、过程与结构，以及能影响那些准则、过程与结构的可获得的政策工具，然后到可行的政策目标。”这一方法将基层官员所面临的实际问题和所拥有的创新方法与政策目标的内在性紧密地联系在一起。处在一线的基层工作者和参与者对自身所处的实际事务必须有相当程度的认知和掌握，对实际问题的性质和解决方法也要有独特的思考和体认。从他们的理解和认知出发，将真实的情形传递到高层决策者那里，并以此作为决策基础进而提出可行的政策目标。这一方法不仅可以克服决策者从方法出发解决问题的弊端，而且可以获得政策体系中不同主体和成员对政策目标实现的积极支持，因而有效地解决了政策执行所面临的一系列难题。
对公共政策维度和方法的分析最终要落脚于对政策效能所产生的影响和作用上，通过垂直和水平维度的视角以及对政策领域中存在的不同方法的分析，可以清晰地展示出它们对政策效能所产生的影响，并为进一步提升政策效能提供新的路径选择。
三、政策效能：理解公共政策的落脚点和归宿
公共政策的效能是由公共资源输入、输出和政策受众所得的具体政策收益份额三者之间的协调统一所决定的。公共资源输入包括可见的资源——金钱、人力和设施，以及不可见的资源——管理系统、社会成员的时间成本和智力付出，它是一项政策取得高效能的保障和必要条件，因为现实中的任何一项政策都需要充分的资源和资金投入来保障其目标的实现。公共政策输出和社会成员的具体收益份额是紧密联系的。当一项政策既实现了预期目标而且其产生的副作用较低、社会成员获得的收益份额又较高时，我们可以说这样的公共政策的效能在总体上是较高的。此外，政策输入、政策输出和政策受众所获得的具体份额可以单独地用以考查一项政策的效能。
垂直维度和自上而下的方法体现出较强的执行力和控制性，能够有效地将公共资源集中在某一个政策领域。公共资源是有限的，且输入不是分散的和平均的，也不是所有的政策都具有同等的重要性，依靠垂直体系的权威性和自上而下的方法，政策主导者能够将有限的公共资源进行必要的集中，优先投入到对整个政策体系具有根本性影响的政策领域，使得某一政策效能得到根本性的提升。在水平维度及自下而上的方法中，政策效能的提升需要借助其他政策体系特别是非政府组织的资源和支持，因为公共政策所依赖的资源不是唯一的，需要借助其他组织的协调和其他资源的支持。“非政府组织所掌握的资源包括公信力、服务收入、获得资源的能力、公共服务的供应与输送、信息传递与沟通、专业知识、公众支持、正当性的维护等。”水平维度不仅能够认真对待这些资源的相互依赖性，也为这些资源实现共享提供了空间。因此，要提升一项具体政策的效能，应采取以下三种路径。
首先，尽可能确保公共政策目标的相对单一和政策过程中所需权力、资源的相对集中。实现政策目标是公共政策内容的核心要素，当一些多元化目标往往不能很好地平衡或兼顾不同主体的利益选择、或者当政策目标影响执行主体的利益时，执行主体就会消极对待，要么故意曲解甚至阻挠政策的实施。同样，当某一项具体的公共政策没有兼顾评价者的利益时，政策评价者要么提供不客观或不真实的数据来评估政策，要么故意低估政策所产生的积极效果，要么故意扩大政策所产生的消极结果，导致政策进一步调整缺乏科学的依据。而目标相对单一的政策能够被不同的主体清晰地理解和传递。在政策执行中，由于目标相对单一，政策执行者往往能够准确地将公共资源集中地投入到政策目标的实现中，以保证有限的公共资源发挥最大化的效用。而在政策评估阶段，政策评估者易于判断政策结果与政策目标之间的偏差，为进行新一轮的政策矫正提供合理化的建议。当权力和资源分散时，不仅集中这些权力和资源需要消耗一定的人力和资源，而且这些分散的权力和资源彼此之间也会产生消耗，当这些消耗叠加到一定程度时就会影响政策效能。而当权力和资源集中时，不仅避免了各自的内耗，而且各个主体能够及时有效地动用这些资源服务于具体的、迫切的政策目标。因此，当公共政策的目标相对单一且政策过程中的权力和资源又相对集中时，其效能就能够在很大程度上得到提升。
其次，目标单一且资源相对集中能够确保公共政策在执行的各个阶段展开有效的衔接和互动。由于大量的公共政策目标并不是单一的，也不是非常明确的，这就使政策执行主体在各个阶段理解政策目标产生了鲜明的差异。由于各个主体具有平等地位和权利，这使得每个主体都会从自身的利益出发来理解目标，因而导致了各个主体之间缺乏有效的衔接和互动，使政策效能的提升面临一定的障碍。公共政策效能是在公共政策共同体之中通过各行为主体交往形成的，也是通过各行为主体的互动形成的。当不同的行为主体之间不能进行有效的衔接和互动时，政策失灵局面就会出现，而政策失灵是政策失效的重要原因和典型表现。“公共政策失灵是指一项公共政策在运行的各阶段因利益主体的博弈而出现非连续性的、与政策制定的初始目标相背离的、对政策目标群体造成负面影响超过其获利程度的现象。政策阶段衔接不畅或衔接的断裂能够导致政策失灵。”政策主体利益和偏好的不同是导致政策失灵的最主要原因，由于各个主体都是从自身的利益出发来理解政策的，这不仅不利于本阶段问题的有效解决，也导致与其他阶段衔接出现障碍。因此，整个政策体系应该建立起完整和系统的控制和衔接标准，并用这些控制和衔接标准来规范和约束各个主体之间的行为以提升政策效能。
最后，要有效控制公共政策所产生的非预期性结果。任何公共政策都不可避免地会产生非预期结果，公共政策效能的提升需要有效地控制政策所带来的消极后果，即所谓的政策副产品，因为政策效能是通过政策的预期结果和非预期结果的总和来计算的。要有效控制政策的非预期结果，比较有效的方法是建立起差异化的政策备选方案，对各个政策方案可能产生的副产品进行模拟、比较和辨别。然后，通过科学化的筛选流程和不同领域内的专家、智库对政策所产生的副产品进行预期评估，在保证政策目标完整统一的基础上，选取那些副产品最低的政策方案来进行论证并最终形成公共政策。在政策评估阶段，不仅能够分析政策带来的积极成果，而且可以分析政策所产生的消极后果，并将这些消极后果反馈到政策过程中，及时地控制和有效地限制政策所产生的不良结果。同样，要防止政策主导者为标榜自己的政策结果和绩效只强调政策实现预期结果的积极方面，掩盖其消极方面的做法。
提升公共政策效能的根本路径在于社会成员的支持、所拥有的创新精神和对政策所作出的持续性贡献，而这些支持、贡献和创新精神最终要依托集体理性政策偏好才能进入政策体系并最终为政策主导者所吸纳。