义务教育阶段择校是与非——基于公平与效率关系的思考，本文主要内容关键词为：与非论文,义务教育阶段论文,择校论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G520 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2007)02-0011-05
为了保证我国义务教育的正常实施，我国《义务教育法》第十二条明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”就近入学是指以一定的地理范围为划定标准，划分不同的学区，此地区的儿童、少年只能选择在本学区入学。显然这种规定有利于我国义务教育的全面实施，体现了义务教育阶段入学机会的平等。然而，随着我国生产力水平的发展和人民生活水平的提高，家长对孩子的教育要求已不仅仅是入学机会上的平等——有学上，而是在此基础上提出了更高的要求，即对优质教育资源的选择——上好的学校。于是，在义务教育的现实中就出现了“择校”现象。择校的出现客观上刺激了校际之间的竞争，并反映出家长对孩子教育成功的渴望。然而，择校也使教育资源的配置产生了极度的不平衡，凸显了义务教育阶段学校的“马太效应”——强者更强，弱者更弱。
义务教育阶段的择校到底是“是”还是“非”？这是教育中的一个两难问题，对其合理地理解与阐释，有助于我们从本质上认清义务教育阶段择校的“是”与“非”。
一、我国义务教育阶段择校发轫的时代背景与原因分析
从建国初期到现在，我国教育政策的价值基础发生了三次明显的变化。在以毛泽东同志为代表的第一代中央领导集体时代，由于我国生产力水平有限，加之整个国家处于建设时期，这时的教育价值趋向于教育公平，而且近乎绝对公平，最典型的代表就是在“知识分子劳动化、劳动分子知识化”指导下，半工半农劳动技术学校的大力兴起。在以邓小平同志为代表的第二代中央领导集体时代，我国以经济建设为中心，实行改革开放的政策，这时的教育价值趋向于“效率优先、兼顾公平”，最典型的代表就是一批省、市、乡重点实验中小学的建立。在以江泽民同志为代表的第三代中央领导集体时代，在继续坚持改革开放的同时，看到了“效率优先、兼顾公平”政策的负面作用，有意识地扭转这种局面，这时的教育价值趋向于“效率与公平两手抓”，最典型的代表就是淡化了重点实验中小学的建立，代之以整个义务教育质量的全面观。
建国初期到现在我国教育政策价值基础的历次变革，也凸显了我国在义务教育阶段教育政策指导方向的变革——从数量的单向度到质量的单向度再到数量与质量的齐头并进。在现阶段，我国显然正在致力于义务教育的数量与质量的齐头并进，即人们不仅要求义务教育的数量——保证每个适龄儿童都能就近入学(入学机会平等)，而且人们更加要求义务教育的质量——保障每个适龄儿童都能享受到优质教育资源过程的平等和教育结果的平等。在这种“两难”的境况下，一部分人依旧就近入学，享受着入学机会的平等，一部分人则不满足于就近入学，享受着优质教育资源过程的平等和教育结果的平等。在这种情势下，义务教育阶段的择校就会顺势而生。
择校产生的原因，大概缘于以下几个方面：
其一，我国的综合国力和生产力水平有明显的提高。综合国力是指一个主权国家赖以生存与发展所拥有的全部实力及国际影响力的合力，是研究主权国家总体力量的一个复杂概念。2006年1月5日中国社会科学院公布的国际形势黄皮书《2006年：全球政治与安全报告》认为：中国的综合国力已超过日本(第七位)，居世界第六位，但整体实力远低于美国，仍属于国力次强国家，英国、俄罗斯、法国和德国分列第二至第五。我国综合国力的提升与生产力水平的显著提高，有利于教育公共投入，为择校提供了经济基础。
其二，人民的生活水平已显著提高。主要表现为居民收入的提高、消费观念的改善与消费水平的整体提高。一个基本的衡量指标就是恩格尔系数。到2002年，我国城镇居民的恩格尔系数已降到40％以下，农村居民的恩格尔系数降到50％以下。国家统计局副局长贺铿认为，城镇居民消费已跨入小康门槛，农村居民吃的问题已解决，教育、文化、耐用消费品等新的热点在升温。中国人的生活，正在从总体上的小康向更殷实的小康转变。[1]
其三，校际之间本身存在的差距是客观的、显然的。我国校际之间的差距一是城乡二元结构造成的，二是教育经费投入总量不足与国家教育经费支出结构失衡导致的。从相对数来看，按国际通用指标衡量，我国教育投入占GNP的比重由“六五”期间的2.27％下降至“八五”期间的1.95％，而与此相对照，这一比例的世界平均水平为5.2％，低收入国家为3.6％，中低收入国家为4.6％，中等收入国家为5.2％，高收入国家为5.5％。从平均数来看，预算内教育经费占人均GNP的比重仅为11.28％，远远低于发展中国家1992年的平均水平，更不用说发达国家超过20％的平均水平。[2] 世界多数国家教育经费支出一般呈宝塔形结构，即优先满足初、中等教育发展的资金需求，在此基础上增加对高等教育的投入。但我国目前在初、中等教育尚未普及的情况下，将本来有限的教育经费大量投放在高等教育领域，严重阻碍了我国基础教育的发展，从而更拉大了中小学校校际之间的差距。
其四，家长“望子成龙”、“望女成凤”的教育成功需求日益高涨。随着“教育市场化”、“学校商品化”观念的日益流行，人们把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育，愿意花钱买教育。每个学习者或其家长都会变被动的承受为一种积极主动的选择，他们是这场交易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。[3]
二、义务教育阶段择校的“应然”——“是”
从20世纪80年代开始，西方大多数国家受政府治理理论、新公共管理理论、新自由主义理论、公共选择理论、公共产品理论、第三部门理论、市民社会理论以及专业自治理论等的强烈冲击与影响，在世界范围内兴起了一场“教育重建”运动，“教育重建”运动的实质在于制度的重建。传统的公共教育体制正在遭遇尴尬与威胁，放权与择校成为这场运动的主旋律。引发学校重建的主要因素是学校教学质量和办学效益不尽如人意，以及社会综合变革因素对教育带来的冲击。这场运动的特点集中体现为权力下放与组织结构分散化。如：在美国兴起与发展了择校、特许学校、家庭学校、虚拟学校、专业发展学校等运动；英国推行了所谓的学校地方管理(Local Management of Schools，简称LMS)措施，大幅度扩大家长选择学校的自由，按学校就学人数分配教育经费，学校的人事权由地方教育局大幅度移交给学校董事会，要求地方教育局提供辖区内成绩为家长择校提供依据；俄罗斯在1995年《俄罗斯联邦共和国教育标准构想》中不仅明确了国家可以对学生提出要求，而且学生和家长也有权要求学校和国家完成他们应承担的任务；在新西兰则进行了“明日学校运动”，等等。[4]
同时，放权与择校的背后则隐匿着人们对教育公平、教育机会均等、教育平等与效率、公共教育领域内市场的有限介入等问题的困惑与质疑，也引发了一系列的争议。但西方国家面对公立学校教育质量的下降，为了提高其竞争力所采取的“教育券”、特许学校等运动并没有停止，而且在一定层面受到了家长、社会、学生及政府的欢迎与支持。
在我国现阶段，农村义务教育阶段择校现象的出现还尚需时日，但是城市地区义务教育阶段的择校已成不可阻拦之势，其可能性与必要性的时机已基本成熟。可能性主要表现在：人们教育消费观念的转变、教育市场的有限介入、民办学校的异军突起等。必要性主要表现在：为了提高我国义务教育质量、加强校际之间的竞争，政府明确提出公立学校的转制和对薄弱学校进行改制，在一定层面也推进了义务教育质量的提高与择校的必要性的形成。
同时义务教育阶段的择校也体现了家长选择教育的权利——家庭教育权的实现。在人类教育发展的历史长河中，最初教育基本上是家庭的事，此时儿童的受教育权完全掌握在家长手中，也就是说，家庭教育权得到了最大限度的实现。直到17世纪后半叶，随着资本主义的萌芽、阶级统治的需要以及生产力发展的需要，国家才把教育权慢慢从家庭手中一步一步转移出来，表现最为突出的就是各国的义务教育大多由国家来投资兴办，并给予基本的教育财政支持，尤其是“二战”以后表现得更为突出，义务教育的强制性、免费性，更是人们所求之不得的。然而，人类历史的车轮永无休止，明天将会发生什么也很难预料，即著名的“测不准定律”依然是人们无法摆脱的。义务教育完全的国家性受到了挑战，家长对教育选择权的要求与日俱增，因为受到好的基础教育将会对孩子将来的名望、社会地位等的提高起到无法预计的作用。这就在一定程度上出现了家庭教育权的回潮。家长要求选择孩子教育的权利是无可争辩的，因为既然法律赋予家长是儿童的法定监护人，只要在家长的承受范围之内，其就有权利选择自己的孩子受什么样的教育。
从我国的国情出发，我国实行的是“一部分人先富，带动后富”的“共同富裕”原则，这样就难免有一部分人的经济基础比较好，有选择优质教育的资本、资金。这样也在一定程度上有利于义务教育经费的筹措，不过这部分资金的使用还有待于法律与政策制度的完善，否则就有可能滋生教育腐败。笔者认为，这部分资金可用于贫困落后地区义务教育阶段校舍危房的改造、学生的助学金、教师待遇的提高等方面，这也是“共同富裕”原则的最大体现。
三、义务教育阶段择校的“实然”——“非”
诚然义务教育阶段的择校在“应然”状态下有诸多好处，但对其在“实然”状态下的痼疾我们也必须有所认识。如果真正全面实现义务教育阶段的择校，则可能凸显出一些有悖于择校本来面目的问题。
其一是择校导致了教育资源配置的不公平。近年来，很多地市热衷于打造“品牌学校”、“窗口学校”、“试验学校”，为达到这一目标，地方政府在教育资源配置方面倾向性较为明显，办学条件越好的学校，得到的资源就越多；反之，办学条件越落后的学校，得到的资源就越少。而从义务教育的初衷来看，地方政府的主要职责是办好每一所学校、让每一名学生都能享用到优质的教学资源，努力实现教育资源配置的公平、公正，使每一名学生都能享受到均等、均衡的教育，从而实现教育公平和社会公平，进而推动教育资源配置的公平、公正。但是，在择校热潮中，教育资源的配置更加不公平，导致教学资源失衡，使一些学校面临着倒闭的危机，优秀的学生、师资大量外流。
其二是择校在客观上拉大了校际之间的差距。“择校风”的流行，不仅导致了教育资源配置的不公平，而且从客观上造成了校际之间的差异，使好的更好、差的更差。这种差距不仅表现在教育经费投入、教学设施设备方面的差距，更为严重的是导致了师生的心理落差。
其三是择校对学生、教师的心理造成了负面效应，导致优秀教师与学生的流失。现在好的教师都是逆向流动，中小学教师的这种“流动”具有明显的特点和规律：一般都是农村流向城镇，中小城镇流向城市，市县流向省会城市；边远落后地区流向经济文化发达地区；工作条件差、收入待遇低的地区流向工作条件好、生活待遇高的地区。有些单位挖人，带有明显的恃强凌弱、以大欺小的味道，几乎没有商量的余地，也很少考虑别的学校的“死活”。伴随优秀教师流动的同时，成绩好的学生也在流动。有些教师走了，将自己的好学生也带走。有的学校看中了别人的尖子生，就想办法挖来。中小学教师的这种“流动”，是教育资源分布不均、教师水平悬殊的一种反映，也是各地区、各学校围绕着升学而展开的一种不良竞争。
其四是择校导致的教育“高收费”，成了滋生腐败的温床。由于历史的原因，我国是一个典型的城乡二元结构社会，而且城乡之间的差距还在被人为地加大，并已将激烈的入学竞争和无从禁止的“择校热”延伸到义务教育阶段，使全社会公民本应大致公平享受的义务教育权利，在一些地方很大程度上沦为了家长之间权力和金钱的竞争。“卖考分”泛滥使公平竞争的升学考试制度遭到破坏，“钱学交易”、“钱权交易”在一些地方愈演愈烈。不能不承认，多年来教育经费不足，解决办学困难的任务被下放到基层，放任学校和教师在微观上去“搞活”、“创收”。但“创收”的压力又转为“牟利”的动力，使“钱学交易”、“钱权交易”在一些地方愈演愈烈。
四、义务教育阶段择校的“应为”与“实为”——公平与效率的“二律背反”
义务教育阶段的数量与质量的关系，从本质上说就是公平与效率的关系。人们在谈论公平与效率的关系时，概括起来主要有以下几种不同的观点：(1)按比例分配公平说。这种观点认为，正义就是以“分”为主的正义，就是分得公平的正义。“‘分’是过去实在法所共有的正义核心和手段，正义即是对‘分’的修饰和支持。”[5] (2)平等优先公平说。美国伦理学家罗尔斯是这种观点的典型代表。他认为，“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”。[6] (3)效率优先公平说。这种观点认为，自由即效率，社会和个人的自由越多效率就越高，效率越高也就越公平。(4)平等和效率协调平衡公平说。这种观点认为，公平是一种价值观念和价值选择，公平是对社会关系的平等与不平等的价值评价。公平是平等和效率相互促进，平等水平不断提高的和谐发展状态。(5)差别对待公平说。这种观点的典型代表人物为英国当代法学家哈特和米尔恩。他们提出“相同情况相同对待，不同情况不同对待”的公平观念及其原则，即对于所有方面都相同的情况，必须同样地对待；对于在相关方面不同的情况，则必须不同地对待，而且这种不同的对待应对于相关的不同。[7]
但是，对义务教育阶段择校来说，要处理好公平与效率的关系实在是勉为其难。因为义务教育阶段择校中的公平与效率是一对“二律背反”的“两难”问题。择校现象的存在不单纯地是一个教育问题，更是一个社会问题。由于人们对公平与效率关系的理解存在差异，因而对待义务教育阶段的择校现象依然会有不同的见地。对此，笔者主要有以下两点看法。
第一，义务教育阶段的教育应该体现的是一种价值取向方面的“应为”——公平。义务教育是国家用法律的手段强制实行的，任何一名年满六周岁的儿童都必须“就近入学”。显然，义务教育阶段的“强制实行”和“就近入学”，要求每个适龄儿童在享受义务教育时应该是一种“教育起点的平等”，即无论不同的人在先天后天素质和知识、能力、兴趣、社会经济文化等不同影响方面有多大差距，都应具有同等的受教育机会，而且都能享受到大致相同的义务教育阶段的资源，也就是我们所言的“义务教育面前人人平等”。义务教育的目的是旨在提高国民的整体素质，使我国由一个人口数量大国变为一个人力资源大国。从数量到资源的转变，不是个人力所能及的。因此，义务教育阶段的鲜明特点——免费性、基础性，就充分体现了国家是义务教育的投资主体。在遵循“谁受益，谁投资”的原则下，义务教育阶段的“应为”只能由国家来保障，义务教育阶段每个适龄儿童能享受到的不仅应该是教育起点的平等，更应该是一种教育机会的平等、教育结果的平等、教育优质资源享受上的公平。义务教育阶段的“应为”——公平，体现的是“平等优先公平说”的理念。
第二，由于区域之间、个人之间的差异是客观存在的，义务教育阶段在实际运行过程中追求的是“实为”——效率。对经济和教育发展水平有明显差距的不同地区进行相同比例或份额的教育投资和教育资源的分配是平等的，但是不公平的。这可能既不利于提高效率又不利于实现平等。人们认为，教育机会平等或均等是国家或社会授予所有人或某些人接受某种程度教育的平等或均等的权利和资格。“我们不可能把机会的平等简单地理解为一切人都具有同样的机会，或每个人都有一切机会。”[8] 机会、权利和义务是紧密联系的，有某种机会等于有某种权利(但没有某种机会并不等于没有某种权利)，有某种权利也就等于承担某种义务和责任，把机会给予那些有能力承担义务和履行责任的人才能提高效率，才是公平的，否则是不公平的。因此，义务教育阶段的“实为”——效率，遵循的是“相同情况相同对待，不同情况不同对待”的法则，体现的是“平等和效率协调平衡公平说”和“差别对待公平说”的理念。因为“平等和效率协调平衡公平说”的公平原则和起点不同、结果也不同的公平观念，采取的是在教育资源、投资分配和教育目标、内容及方式的选择上更有利于或更多地考虑处境不利地区人群发展的同时，也不妨害知识、能力和经济发达地区的人群的充分发展和需要的充分满足的方式，即“积极差别对待原则”。
显然，义务教育阶段择校的“应为”——公平和“实为”——效率的“二律背反”，正是我国目前的经济发展水平状况、地区之间的差异等相关因素制约情况下的“产物”，这种现状的存在如何去解决、评价和对待，在目前的状况下应该是没有定论的，仁智互见。
五、义务教育阶段择校何去何从——市场的有限介入
依据经济学的理论，一般根据消费的排他性、有无外在的利益和供给、是否易于排除，将物品分为私人产品、准公共产品和公共产品。其中，公共产品不具有排他性和竞争性，存在外在利益，且由国家来供给，不易排除。私人产品与公共产品正好相反——具有排他性和竞争性、不存在外在利益，且很容易排除。而准公共产品正好介于两者之间——消费具有排他性、存在外在利益和供给、容易排除。产品的不同性质决定了不同的资源配置方式。教育是一种典型的准公共产品，其资源的配置应该走向多元化，即应当逐步由传统的单一政府机制主导的资源配置方式转变为政府机制和市场机制共存的资源配置方式，而且从国家宏观教育政策趋势来看，教育政策越来越强调市场因素在教育发展中的作用。市场因素的介入，将极大地改变教育领域中政府、学校、受教育者等之间的关系。显然，由于市场因素的介入，择校的可能性是存在的，而且西方为了提高教育的质量，也在积极地开展“教育券”、“特许学校”等“学校重建运动”的改革，在一定层面也肯定了择校的必要性。但现实的情况是，择校在我国的发展尚属一个新事物，怎么择、如何择依然是一个没有解决的问题。笔者认为，择校是一种趋势，但目前尚不成熟。
因为，市场机制对教育的介入不仅是有条件的，在教育领域中同样可能存在“市场失灵”的状况，教育作为一种具有多样化属性的社会公共服务活动，如果完全靠市场机制提供，其公益性就可能会丧失。即按照自由市场机制配置教育资源有可能威胁教育公平，降低教育的标准与质量，从而危害教育的公益性。而且市场机制介入教育领域是有限度的。市场机制配置社会资源的高效率是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制等因素来实现的。与自由市场环境中的私人产品和服务相比，教育活动和教育服务具有强烈得多的“外部性”。在现代社会，国家和政府既是教育的最大供给者，又是主要的教育需求者和受益者。这就会导致政府一方面鼓励教育的正外部性生产，要求不断提高教育的质量和效率；另一方面，政府又要限制教育的负外部性生产，尤其是在主要由政府付费的义务教育阶段，要求尽可能降低教育的成本和提高教育的质量。这样，必然导致政府的教育政策对教育供求关系和价格机制保持强有力的干预和控制。因此，完全按照自由市场机制实现教育服务的供给是不可能的。笔者认为，在教育领域引入市场机制，只能是把市场机制的某些“成分”引入教育领域，建立教育的类似市场的制度环境。其本质就是在提供教育服务时，实现教育消费者与供给者的分离以及教育的需求者可以在不同的供给者之间进行选择。其目的就是提高公共教育的效率和质量，提高公共教育的供给者对于公众教育需求的“回应性”程度。[9]
学校之间的公平竞争机制与受教育者的自主选择机制是市场因素介入教育的条件下保障教育的质量和效率的重要措施。竞争机制与选择机制两者之间互相依存、缺一不可。多样化学校之间的竞争是家长和受教育者进行自主选择的基础，家长和受教育者的自主选择是学校之间竞争的根本动力。不论是在义务教育领域还是非义务教育领域，市场因素有限介入需要解决的关键问题，就是建立公平竞争机制和自主选择机制。
由此，在现阶段，我们应当着力建设义务教育中的公平竞争机制和自主选择机制，引入市场因素，强调多样化的学校之间的竞争和家长对学校的自主选择。当条件成熟时，确保择校的合理化实施。