对财政收入“两个比重”问题的不同认识，本文主要内容关键词为：财政收入论文,比重论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：对我国财政收入占GDP 比重和中央财政收入占全国财政收入比重状况进行国际比较和判断，应注意中外统计口径和制度上的差异；解决“两个比重”偏低问题应抓住规范政府收入、划清事权、节省行政开支三个关键问题。
关 键 词：财政收入占GDP比重
中央财政收入占全国财政收入比重 国际比较
改革开放以来，我国国民经济一直持续高速增长，取得了举世公认的成就。但是，与国民经济快速增长形成明显反差的是财政困难，连年出现高赤字。在研究解决这一问题时，相当多的理论工作者和实际工作者把注意力放在“两个比重”上，即财政收入占国内生产总值（或国民生产总值）的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，认为我国是世界各国财政收入占国内生产总值比重最低的国家，当前的财政困难、宏观调控不力主要在于“两个比重”过低，因而主张大幅度提高“两个比重”。如何正确看待这一问题？我国财政收入的“两个比重”是不是世界最低？对此，我们提出与主流观点不同的看法。
从国家财政部和国家统计局公布的数字看，1978年以来，我国的财政收入占GDP的比重（以下简称财政收入比重）在逐年下降，由1978 年的31.24%下降到1995年的10.7%，17年下降了20.44个百分点；中央财政收入占全国财政收入的比重（以下简称中央财政收入比重）由1978年的15.52%提高到1984年的40.51%，以后又下降到1993年的22.02%， 1994、1995年又有了跳跃式提高，分别达到55.70%、52.17%，详见表1。
表1
①资料来源：《中国统计年鉴》（1996年）；《改革开放十七年的中国地区经济》。中国统计出版社。
②本表财政收入不含债务收入。
我们能否把上述国家公布的财政收入看作是政府办事的全部财力呢？能不能以此与国际作比较而判定我国财政收入比重是世界最低或与世界各国差距甚远呢？显然不能。因为我国的财政收入只是预算内的收入，不是政府的全部收入，与国外的财政收入相比存在口径和制度上的差异。在国外，财政收入就是政府收入，就是全部纳入预算的政府可用财力。但在我国，政府收入同财政收入是两个概念。我国的政府收入除了纳入预算的财政收入和债务收入外，还有预算外收入、制度外收入等。
首先，从现行统计口径上看，我国与国际惯例的差别主要有两方面：一是预算外收入，即地方财政部门收入和行政事业单位收入。按照国际惯例，这一块收入应视为政府财政收入，而在我国不但没有纳入财政收入，而且数额巨大。1978年我国预算外收入仅为347.11亿元，到1992年达到3854.9亿元，竟超出当年预算内收入351.5亿元，1993 年《会计准则》、《财务通则》实施后，因剥离了国有企业折旧基金和税后留用基金而使预算外资金有所下降，但仍高达1432.5亿元，1994年增至1862.5亿元。1996年1月23日和8月7日《中国财经报》报道，据调查测算， 目前全国预算外资金的规模实际超过3000 亿元， 其中收费和基金收入2600亿元左右，相当于预算内收入的45%，有的地方接近甚至超预算内收入。二是国有企业亏损补贴，国际上通常作财政支出处理，而我国是作冲减财政收入处理。1985—1995年，国有企业亏损补贴最高年份达598.9亿元，最低年份也有324.8亿元。如果将这两项加进去，那么我国的财政收入比重就相应提高了。如1990—1994年调整后的财政收入分别为5952.4亿元、6903亿元、7783.3亿元、6192.8亿元、7446.8亿元；调整后财政收入占GDP的比重（%）分别为32.1、31.9、29.2、17.9、16.0。调整后的比重在1993年急剧下降，主要原因是1993年开始把国有企业折旧基金和税后留用基金从预算外资金中剥离出去了。
其次，从现行分配制度看，我国与国外存在重大制度差别，突出表现在两方面：1.我国的行政事业单位普遍存在一种既不纳入预算内收入管理也不纳入预算外收入管理的制度外收入。这种收入表现为当前社会反应比较强烈的各种收费、罚款、价外加价、捐助、摊派、集资等，是一些行政事业单位凭借行政权力自行征收、自行决定用途的收入，游离于财政部门的管理和监督之外，成为各单位的“小金库”。但按西方财政理论和做法，这部分收入应作为政府收入，纳入预算内。目前我国收费和变相收费的行政机关和事业单位以及挂靠它们的协会、学会等多如牛毛，利用各种名目和环节收费或变相收费。据不完全统计，到1990年全国行政事业性收费项目约9万个，罚款项目约8000个， 集资摊派项目约1.9万个，其中相当部分项目的收入既没有纳入预算内资金管理， 也没有纳入预算外资金管理。据有关部门对一些地方的典型调查测算，这类制度外收入约占GDP的5%。如果把这一块包括进去，则我国财政收入比重在21%以上。2.在社会保障方面，我们与一些国家也有所不同。我国的社会保障过去长期由企业负担，现在逐步改由社会统筹，由企业和个人按一定比例向政府缴纳，但这一块资金目前还没有纳入国家财政预算，而是由劳动部门和民政部门掌握管理。而一些开征了社会保障税的国家，把这项收入纳入政府收入，有的国家这项收入所占政府收入的比重还相当高，如瑞典、挪威仅此一项占GDP的比重就分别达到24 %和15%，在进行国际较时，必须把国外的这一块剔除。
综合上述各种因素，我们认为，我国财政收入比重确实偏低并呈下降趋势，但不能根据表面现象下结论：我国财政收入比重很低或在世界各国中最低。经过调整，我国1993年可比口径的财政收入比重大体为22%，而不是通常所说的12.6%，比1992年的福利型市场经济国家丹麦、瑞典、挪威要低20—35个百分点，比社会市场经济的德国低8 个百分点，比自由市场经济的美国只低1个百分点，比发展中国家的新加坡、 马来西亚低10个百分点，但与印度差不多，比泰国要高4 个百分点（周富祥、李方旺，1997）。这个结论比较符合客观实际。
有的同志认为，预算外收入和体制外收入不能计入财政收入比重中，因为这些收入不能由财政直接支配和使用。我们认为，这些收入虽然不由财政直接支配和使用，但这些收入的支配使用者是由财政拨款供养的，是政府的组成部分或政府的延伸体，这些收入是凭借政府所赋予的权力合理合法或不合理合法征收的，并由本机关本单位的人和事所耗费，当然应算入政府收入；从全社会的国民收入的分配和再分配看，既然这部分收入流向政府部门的有关行政机关和事业单位，那么这部分收入理应算入政府收入；从国际比较的科学性看，口径范围不一致，必然得出我国财政收入比重最低的错误结论，按这个错误结论去大大提高我国财政收入比重，就会忽视预算外收入和制度外收入大量存在的事实，而导致纳税人税负加重，严重影响企业的生产经营活动和居民的生活水平。如果不这样去分析比较问题，那么我们就很难理解我国在帐面财力如此拮据的条件下能如此有力地维系着现行的社会经济体制——大政府、多事权；也很难解释我国社会经济生活中的一些怪现象：财政收入比重连年下降，但生产经营者的负担并未减轻，反而日显沉重；国家连年高赤字，中央财政的债务依存度不断提高，不少地方财政连干部、教师的工资都发不出来，但一些部门和单位照样运转，照样买豪华轿车，滥发奖金福利，公款吃喝，公款旅游；即使在国家连年采取财政、货币“从紧”的严厉政策下，基建规模依然居高不下，自筹资金项目依然不断上马，政绩工程依然此起彼伏。由此可见，各级政府可用的财力并不少，只不过相当部分财力分散化、灰色化而已。
关于另一个比重，即中央财政收入比重，有的同志认为目前这一比重过低，应提高到60%左右，其理由是：要集中资金办大事，调整经济结构，缓解财政困难，增强国家宏观调控能力。并用国外的这一比重加以对比说明：美国、德国、印度等国在60%—70%之间，奥地利、荷兰、哥伦比亚等国在70%—80%之间，英国、法国、澳大利亚、巴西等国在80%—90%之间，意大利、比利时、新加坡、埃及、泰国等国在90%以上。我们认为，我国中央财政收入比重应该适度提高，但不能就比重论比重。
第一，在过去统收统支的计划经济体制下，中央财政收入比重一般在60%左右，只有个别时期才达到70%以上。事实证明，这种财力过分集中是与高度集权体制相适应的，弊端很多，不利于调动地方当家理财的积极性。所以，改革开放后，我们打破了集中的财政体制，降低了中央财政收入比重。实践表明，尽管目前存在比重偏低的问题，但总的来说是与我国社会主义市场经济体制还刚刚建立的实际相适应的，调动了各地发展社会经济的积极性。我们之所以说要适当提高中央财政收入比重，是因为一些必须由中央财政投资的事关我国社会经济发展后劲的公共基础设施和项目，目前还比较落后，有的甚或缺乏，需要中央财政加大投入，如科技教育，是国家和民族前途命运的基础，尽管在改革开放以来不断加大了投入，但因财力规模有限，这方面的发展与当今世界潮流和竞争态势相比还比较落后。为了使我国的社会经济发展有坚实的基础，增强我国的国际竞争力，必须进一步提高科技教育投入的比重。其他领域如国防建设等，也存在类似的情况。我们之所以说不能就比重论比重，是因为财力的划分要与事权的划分相联系，中央集中财力但包揽一切，并不一定能办成大事、办好大事；适当划分财力，采取有所为有所不为的方针，也不一定办不成大事、办不好大事。这些年中央财政收入比重虽然在下降，但一些大型工程和项目在“中央出一点，地方自筹一点”的投资政策下都如期建成，“胡子工程”比集中财政体制时期少得多。所以，我们不能脱离事权的划分来谈论财权的划分，不能像计划经济时期那样由中央包揽一切。在目前事权划分不清的情况下，想通过提高中央财政收入比重来实现调整经济结构、强化宏观管理的目的是不现实的。1978年，我国的财政支出结构中，投资性支出（包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用）所占的比重为51.8%，以后不论中央财政收入比重是上升还是下降，这一支出比重都一直逐年下降，到1995年降到19.3%；支援农业生产支出和各项农村事业费，也一直稳定在1978年的比重上；而行政管理费的比重由4.4 %提高到12.8%，文教科学卫生事业费由10.0%提高到21.5%，价格补贴由1.0%提高到5.3%（1985年达到13.1%），其它各项基本稳定或有所下降。由此可见，中央增加的财政收入，相当部分用于行政管理费和其它非经济项目的开支（也是必要的，如文教科学卫生事业费还应加大投入），对经济的宏观调控作用并不明显。在投资主体多元化和事权划分不清的情况下，中央财政投资对宏观经济的影响力将难以发生重大变化。
第二，由于社会经济发展水平以及政治体制、经济体制乃至整个国家机器架构的不同，我国中央财政收入比重与外国的可比性要大打折扣。在计划经济时期，我们实行集中的财政体制，大家感到死板一块，但那时的中央财政收入比重一般也只有60%左右。如果我们在现行体制下象新加坡、埃及、泰国那样把中央财政收入的比重提高到90%以上，那将是什么样的情景？国情不同，不能照套。如我国地域广，地方政府级数多，管理键条长，除了省一级，还有地区、县、乡三级。有政府机构存在，就必然要有相应的财力支持，虽然我国各级政府严重存在机构臃肿的问题，但事权太多也客观造成机构庞大。这与其他国家的小政府、大社会有很大差别，与新加坡这样的城市国家更无法相比。
根据上述分析，我们认为，适度提高“两个比重”是必要的，但不能只把目光盯在增加税收上，更不能放大事实，走计划经济时期的老路。改善财政状况要抓住三个关键问题：第一，要统一财政，规范政府收入。所谓统一财政，规范收入，不是说中央集中财政，而是指尽量缩小预算外资金规模，把大部分预算外资金和长期游离于财政部门管理和监督之外的制度外收入纳入财政预算内，提高政府收入透明度，坚决杜绝“三乱”现象。如果继续保留大规模的预算外资金，默允大量制度外收入的存在，那么我们的税基将受到严重侵蚀，提高“两个比重”就不可能实现；同时，助长了腐败，降低了政府运转效率。所以，在规范政府收入方面心不能慈，手不能软。第二，划清各级政府的事权，规范财政资金供应范围。财权与事权对应，事权划分不清，财政资金供应范围不明确，财权的分配就必然混乱，从而影响整个社会经济的发展。第三，深化机构改革，节约行政开支。世界上一般国家部一级机构约20个，而我有近50个部、委、总局，加上由财政供养的部一级行业协会、总公司、研究机构，达100多个，部内司局设置也是其他国家的二三倍以上， 省、地、县三级基本上是按中央模式设置机构。虽然我们不照套国外标准，但机构过多、人浮于事、相互肘制的现象确实随处可见，完全可以压缩、裁减一部分机构和人员。庞大的行政机构，不仅每年耗费的大量的行政管理费只能勉强维持“人头费”开支，难以实现办公现代化，而且导致财政收入分散，集中不了财力办大事。要集中财力办大事，就必须像“百万大裁军”那样，痛下决心转变政府职能，精减行政机构，压缩行政人员，走“精兵简政”之路。这是一项非常棘手而又紧迫的任务，也是经济体制改革和政治体制改革所要求的。