双重地权：土地国有下的农民土地财产权，本文主要内容关键词为：地权论文,土地论文,财产权论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国内学者对土地制度变革中的农民土地财产权保护研究着力甚多。学术界几乎一致认为，法律对农民与土地之间的相互关系没有能够清楚界定，是当代农民权利受侵犯、农民土地财产权保护难的关键所在。目前国内保护农民土地财产权的观点主要集中在以下四个方面：以温铁军学者为代表，认为土地是农民的保障，不宜实行私有化，关于农民土地权益的问题都已经在《农村土地承包法》中得到解决；以杨小凯学者为代表，提出农民问题的根本在于没有土地财产权，应彻底实行土地私有化；以迟福林学者为代表，倡导继续稳定家庭联产承包责任制，在此前提下承认农民拥有土地财产权；以党国英学者为代表，要求将土地承包权通过法律直接界定为农民的财产权，在此意义上赋予农民土地财产权。
但是，目前国内对于农民土地财产权的研究都或多或少有主客体明晰界定的缺陷，一是农民土地财产权的定义和性质不明确；二是财产主体的权利和归属割裂；三是财产客体的内涵和界定分离；四是农民土地财产保护的机制不完善。这就需要建立一种与农村多元化财产主体格局相适应的，以土地双重产权分割（田底权—主产权—国家所有，田面权—附加产权—农民所有）为基础的崭新的农民土地财产权保障制度。因此，如何赋予农民这种双重地权之下的土地财产权，如何保护农民这种双重地权之下的土地财产权，在理论上是一个新课题。对于调整和稳定土地制度变革中的各种利益关系，也是一项有益而又十分紧迫的课题。
一、赋予农民双重地权下的土地财产权的意义
中国是一个农业大国，农民土地财产权问题的解决关系到土地制度变革中利益关系协调的成败。其一，从现实意义上说，农民土地财产权中的承包和所有权的分离，产权概念中占有、收益、处置权的缺位，导致农民土地财产权在土地承包、调整和流转中屡屡被侵犯，各地不断上演的冲突纠纷呈上升趋势。无法提供财产安全的农村土地制度抑制了农民财产积累的冲动，农民收入不增甚至反减是中国农民土地财产权的现状。因此赋予农民土地财产权，对于平衡土地制度变革中的各种利益冲突具有很强的现实性。
其二，从利益意义上说，国家于2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的手段对农民承包地的调整作出了严格规范。但相对于各地如北京的“农业合作组织模式”、安徽的“芜湖模式”、江苏的“法律制度模式”等农民土地财产保护模式而言，国家对农民财产保护的力度尚为不够，思路尚未形成整体。而实行地权分割的双重土地产权制度，明确界定和承认农民拥有对田面价值的增值部分的所有权（即附加土地所有权），既有利于在保证土地所有制的社会主义性质不变的条件下，坚持家庭承包责任制，保障国家的产权权益和农民的生存权益，又有利于消除“集体主体虚置”和“村组主体替代”所带来的产权纷争，更有利于培育农地流转的市场土壤和机制，保障农民的流转收益和发展权益。
其三，从变革意义上说，迄今为止的农村改革，或者说从人民公社到家庭联产承包责任制这个农村改革第一步，至多可以说只是完成了农民财产权制度建设的最初一步。尽管政府力图稳定土地承包关系，但这种关系却经常处在变动之中。国家、集体与农民三者之间土地剩余索取权之争为农村土地承包制度的频繁变化提供了空间。透过农民负担反映出来的问题是：农民有保障的土地财产权仍然没有建立起来。因此，明辨农民土地财产权的主客体，提出一种新的以土地双重产权分割制为基础的农民土地财产产权概念，剥离一个含混不清的集体产权主体地位，对土地制度变革的持续稳定，深入发展和利益协调无疑是大有裨益的。
其四，从经济意义上说，将土地承包权物权化、土地使用权扩大化和土地财产权分割化，明确承认农民的土地财产权，并予以严格的法律保护，可稳定农民对土地收益的预期，促使农民增加对土地的长期投入，有利于农村经济的长期健康发展。将土地承包权通过法律转化为一种财产权，还有利于土地承包权的商品化，促进土地流转市场的形成，实现土地资源的优化配置。
其五，从社会意义上说，承认农民的土地财产权，可提高农民的社会归属感，并有利于农村社会的稳定。有产阶级的广泛存在，是一个社会稳定的基础，这已经是政治学的共识。农民的土地财产权越是得到尊重，就越有利于农村社会的稳定。
二、赋予农民双重地权下的土地财产权的基本思路
改革开放以来，随着人民公社向家庭联产承包责任制的转变，我国农村财产主体的变迁使财产基本归位，财产主体基本到位，并向多元化的方向迈出了可喜的一步。但是这种变迁毕竟是浅层次的。随着以市场经济为目标模式的改革深入，“温饱问题”带来的经济冲动已不能维持农村经济的持续稳定增长，作为继土地改革、包产到产后的土地制度第三次创新——《农村土地承包法》的出台，也难以从制度上协调和从根本上解决土地制度变革中的土地剩余索取权的利益冲突。土地财产权是农民最大的财产权，应该具有物权性质和使用权的扩大化倾向。土地制度变革的一个根本目的在于减少农民，促进农地流转，加快农业规模化经营，加速农村城镇化进程。但是在变革过程中，如何在坚持土地国家所有的社会主义性质前提下，保障农民在土地变革中的产权主体地位和收益权益？平衡国家、集体和农民对土地剩余索取权的利益冲突，剥离已经虚置的集体产权主体地位，实行地权分割的土地双重所有权等，不失为一条可行的现实路径选择。因此沿此基本思路出发，本文从农民土地财产权的主体结构、客体内涵、产权创新、法律保障、制度建设等方面，力图为农民土地财产权保护问题制定一个明确的符合国情实际和特点的、有利于深化稳定土地制度发展和协调理顺土地变革中利益冲突的农民土地财产权保护模式。
其一，土地制度变革在目前的土地制度下，实际上是土地承包格局的变化和土地收益分配格局的变化，是农民与农民之间、农民与集体之间、农民与国家之间的土地剩余权索取利益关系的直接反映。因此从利益关系的协调和平衡角度，探讨解决利益冲突的途径，寻求各种利益主体的权益分割和保障，是赋予农民这种特殊的土地财产权的立足点。
其二，被誉为土地制度变革第三次创新的《农村土地承包法》没有从根本上解决变革中的利益冲突。按照中国的国情，应该将土地财产权有条件地赋予农民，既不允许各种利益主体以各种条件强行剥夺农民土地，也不能让农民在没有稳定保障的前提下自己放弃土地这一基本的生存保障。既要保障土地的国家所有，又要保障农民的合法权益，是赋予农民这种特殊的土地财产权的出发点。
其三，坚持实行土地的国家所有，明确农地的田底所有权归属国家，在土地制度变革过程中保障国家和集体的产权主体及土地收益。明确这种所有权是农地产权的主产权，具有产权的固定性和权威性，是赋予农民这种特殊的土地财产权的根本点。
其四，坚持实行农村土地承包经营制，明确农地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益。由于田皮（田面）是附着在田骨（田底）之上，具有实体的不可剥离性，因此这种所有权是农地产权的附产权。明确田面价值权或者说“附加土地所有权”是农民不可剥夺的附产权，具有产权的合法性和有偿转让性，这是赋予农民这种特殊的土地财产权的关键点。
其五，《农村土地承包法》实际上已经通过对土地承包经营权的强化，去限制集体经济的权利，令其基本上成为一个虚置的实体。在现实中，受“三级所有，队为基础”政策的影响及现行法律条文本身不清晰的制约，集体经济组织所有权本来并不明确。土地集体所有带来的产权主体虚置，集体所有往往等于集体没有，导致滥用土地或土地荒废。或者集体组织往往在“集体所有”的名义下为农民做主，在土地征用、承包和流转收益中屡屡侵害农民的土地权益。因此，剥离集体的产权主体地位，减少土地制度变革中的利益冲突环节，是赋予农民这种特殊的土地财产权的创新点。
其六，由于是农民拥有这种田面附加土地所有权，因此农民就成为了一种切实实在的产权主体。而农民目前的承包经营权也就应该是一种具有使用权的扩大和物权化倾向，拥有使用权、收益权和部分处置权的特殊土地产权。这种产权是在目前土地制度变革中协调各种利益冲突的关键所在，是赋予农民这种特殊的土地财产权的着力点。
三、赋予农民这种双重地权下的土地财产权的具体内容
进一步明晰土地产权关系，是构建双重地权的前提，实行“田面权”和“田底权”的地权分割，是赋予农民土地财产权的关键。历史上也存在经营权与所有权分离的地权分割制度，即在承认佃主土地所有权的前提下，承认经营者拥有对田面价值的所有权的生成，由此而形成宋代的租佃制基础上的永佃制。永佃权是佃户对田面价值增值部分的占有形式。在明清之际还出现了佃权的流转机制，这就是江、浙、闽、粤一带经济发达地区的“一田二主”现象。在农地流转中，佃户有权出售佃权（有偿转佃），有权加价转租（租价差额部分归佃户，其余部分归土地所有者）。这种现象得到佃主承认，在国家法与民间法中也予以确认。这就是当时称之为田骨权和田皮权，或称田底权和田面权的土地双重产权。因此，历史上往往出现这种情况：即一个省的工商业主拥有另外一个省农村某块农地的田底地权，并且将这种地权带入了商品经济的流通领域，享有这块农地的流转收益；而这块农地的田面地权则继续由当地佃农拥有，并且在享有土地生存保障的同时，享有这块农地的流转附加收益。
笔者以为，历史上的地权分割所带来的土地双重所有权在今天应该也有借鉴意义。我国人多地少，农民问题的解决关键在于减少农民。减少农民的一个重要途径就是在保障农民土地财产权的前提下促进农地高效有序流转，加快农业规模化经营，加速农村城镇化进程。但是在这个过程当中，如何在坚持土地国家所有和集体所有的前提下，保障农民在土地流转中的产权主体地位和收益权益？实行地权分割的土地双重所有权不失为一条可行的现实路径选择。具体来说：
其一，坚持实行土地国有和集体所有，明确农地的田底所有权归属国家和集体，在其流转过程中保障国家和集体的产权主体和流转收益，这种所有权是农地产权的主产权。
其二，坚持实行农村土地承包经营制，明确农地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益。由于田皮（田面）是附着在田骨（田底）之上，具有实体的不可剥离性，这种所有权是农地产权的附产权，所以田面价值权又可称为“附加土地所有权”。
其三，由于农民拥有这种田面附加土地所有权，因此农民目前的承包经营权应该是一种具有历史上永佃权性质的土地财产权，国家与农民之间剥离了已经虚构并且激发许多矛盾的集体产权地位，国家作为最大和唯一的佃主，直接面对拥有土地永佃权的农民。
其实，永佃权作为用益物权的一种，已经为当今世界各市场经济国家普遍采用，是现代法学的规范提法和重要内容，是一种以支付佃租为代价在他人的土地上永久耕作或牲畜的权利，它可以完全、充分、无阻碍地进入流转市场，并且遵循“物权法定主义”。所以，把国家和农民之间的关系确定为永久性的租佃关系，赋予农民永佃权，既是建立和完善我国物权法律体系本身的要求，在加入WYO后便于和国际接轨；也能在法律、制度上促进土地流转市场规范化。更重要的是，永佃权所具有的“物权法定主义”的背后是强大的国家后盾，这对于作为弱势群体的农民们对抗来自“集体”或基层政府等“第三人的不法侵害”极为有利。
针对那种将“永佃权”看作是封建社会对农民压榨的产物的看法，张德元在《实行土地国有化，赋予农民永佃权》一文中指出，那种认为租佃制度是“落后的封建残余”的“传统”看法是不可取的。应该看到，永佃权作为租佃制度的一项独立内容，它和社会制度没有必然联系；它作为一种世界各国通行的土地使用制度，不为封建社会所独有，也并非只为维护剥削阶级的利益而存在。它的基本制度、基本内容适用于各种社会形态的一般土地承租耕作关系。从历史上看，它产生于封建社会，但在生产力水平高度发达的资本主义社会仍显示出它的旺盛生命力。因此，它存在于社会主义初级阶段也就理所当然地不足为奇。永佃权作为一种权利概念，它本身并不反映任何社会制度。
实行土地产权的双重分割，剥离集体的产权主体地位，确立国家和农民之间的租佃关系，赋予农民这种永佃权意义上的特殊的土地财产权，在理论上或意识形态上不应该存在任何障碍。在实践和操作层面上，实行地权分割的双重土地产权制度，明确界定和承认农民拥有对田面价值的增值部分的所有权（即附加土地所有权），既有利于在保证土地所有制的社会主义性质不变的条件下坚持家庭承包责任制，又有利于保障农民的土地收益和财产权益，解决土地制度变革中国家、集体和农民土地剩余索取权的利益之争，加快土地制度变革的发展步伐。通过这样界定农民的土地财产权，正视这一影响“发展农村经济，增加农民收入”的紧迫问题，为解决棘手的“三农”问题提供了可行的路径，为全面小康建设营建了坚实的底部支持；通过这样保护农民的土地财产权，给农民以“恒产”，进而使其有“恒心”，既可以为土地制度变革营造一个稳定的社会环境，又可以为增加农民收入持续不断的财产积累冲动。
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