对我国银行监管职能从中央银行分离的反思，本文主要内容关键词为：中央银行论文,职能论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制定、执行货币政策和银行监管是中央银行的传统职能。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，这标志着我国银行监管职能从中央银行分离出来，我国的金融宏观调控和金融监管都将进入一个新的历史时期。一时间，银监会成立的重大意义成为理论界、金融界乃至社会各界关注的焦点。似乎，银监会的成立是一剂包治我国货币政策和银行监管中各种弊病的良药。然而，笔者认为，将银行监管职能从中央银行分离后，能否如预期所想，提高我国货币政策与银行监管各自的专业化水平及增强两者的有效性，以应对新形势下的挑战，引导中国金融业的健康发展，仍有颇多值得反思之处。
一、将银行监管职能分离并不必然增强银行监管与货币政策的有效性
我国现阶段面临如下问题：（1）信用缺失严重制约我国金融市场的发展，信息的真实性和及时性较差，金融当局获得信息的完备性较差。（2）金融市场成熟度不高，市场约束力较弱，银行等微观经济主体并非是真正意义上的经济主体，受外界干扰较多。（3）政府财力相对有限，存款保险制度尚未建立，中央银行的最后贷款人角色在银行体系摆脱困境方面仍发挥着巨大作用。（4）法制不完备，中国人民银行在重要事项的决策方面对政府的独立性较弱，政府对金融当局的干预较多。
笔者认为，正是上述问题的存在，使得我国银行监管与货币政策的有效性大打折扣，两者的冲突与磨擦日益突出。我国货币政策与银行监管松紧搭配的矛盾及其带来的问题，并非完全是货币政策与银行监管目标的内在冲突，在很大程度上可以说是我国微观体制扭曲所产生的后果。我国银行监管职能的分离，也是在面对上述问题的背景下进行的。我国银行监管职能从中央银行分离后，如果不能在解决上述问题上狠下功夫，增强银行监管与货币政策的有效性只能是一句空话。
二、将银行监管职能分离并不意味着克服了角色冲突的难题
将银行监管职能从中央银行分离，一个重要理由便是中央银行在执行货币政策和银行监管时存在“双重角色冲突”，即中央银行肩负“两项职能”时，往往顾此失彼，偏好于保护银行系统，使公众利益受损，结果导致银行行为扭曲，降低监管效率，同时也影响货币政策的效果。但将银行监管职能从中央银行分离后，并不意味着克服了角色冲突的难题，仅仅是货币政策与银行监管在中央银行的内部冲突外部化而己。
其一，将货币政策和银行监管分离后，中央银行与银监会各司其职，中央银行将享有充分的货币政策信息和不完备的银行监管信息；银监会则享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。这样，中央银行与银监会作为两大相互独立的机构，信息的交换难免出现磨擦与机构性的障碍，这将使得货币政策决策时可能缺少足够的。及时的银行监管信息的微观支撑，造成中央银行货币政策决策的延误，这个后果在危机期间更为严重。
其二，在原先不分离体制下，中央银行内部无论多么激烈的争吵都必须最终有个结果，这是中央银行身兼二职时必须履行的义务。但将银行监管职能分离后，一旦中央银行与银监会就金融风险和金融稳定应采取的措施发生分歧并争执不下时，一方面两方不能妥协并给出答案时，最有可能的结果就是纠纷被提交到内阁处理，造成货币政策和银行监管两项职能向国务院的事实上的集中；另一方面在中央银行与银监会双方的博弈中，占优的一方不仅影响另外一方，而且拥有“攫功推过”的便利，那么非占优方的最好选择是抵制而不是合作，这就会产生新的道德风险，严重影响银行监管和货币政策各自的有效性。
其三，将银行监管职能分离后，可能严重影响中央银行最后贷款人职能的行使。中央银行最后贷款人职能的妥当运用，一个基本前提是要充分了解银行的具体经营情况。将银行监管职能分离后，由于信息、责任、权力的不对称，中央银行行使最后贷款人职能时将更多地依靠银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，这将导致中央银行行使最后贷款人职能的时效性及审慎性明显下降。一方面若最后贷款人职能运用过严、过迟，将错过防范银行危机的最佳时机；另一方面因银监会的存在，中央银行将会对救助银行的责任产生转嫁的动机与行动，引发道德风险，削弱中央银行行使最后贷款人职能时的审慎性。
三、将银行监管职能分离后，我国货币政策与银行监管更需紧密配合
（一）对货币政策与银行监管的联系在一般意义上的阐释
从理论上讲，货币政策与银行监管的具体目标并不相同。但是，货币政策与银行监管的根本目标是一致的，即保持一国经济的稳定并促进发展，这是“两项职能”有效协调与配合的基础。货币政策与银行监管紧密相联，两者相互补充、相互促进。银行系统是货币政策传导的主要渠道，银行体系的稳健与否会影响货币政策的实施效果。有效的银行监管则可保证银行体系的稳健性，提高货币当局制订和执行货币政策的能力，增强货币政策的有效性。同样，有效的货币政策能够创造稳定的货币环境，有助于银行监管的实施，保障银行体系的稳健。Peek等人（1999）及loannidou（2001）采用时间序列分析法，以美国为例进行了实证研究，结果发现：银行监管的微观信息的确可以帮助联储局（中央银行）提高经济预测的准确度，使得货币政策更为有效；联储局货币政策的改变确实也会改变银行监管行为，且两者有一定程度上的协调与配合的考虑（张俊喜，2003）。
中央银行天然具有的“银行间清算中心”和“最后贷款人”的特殊地位，使得银行监管难以从中央银行彻底分离。为及时化解金融风险，中央银行仍需关注对商业银行的监管。即使是近年来实施“两项职能”分离的市场化国家，如英国、日本，金融监管职能从中央银行的剥离仍然是不充分甚至几乎是不可能的（钟伟，2003）。
（二）对货币政策与银行监管的联系在我国的具体分析
1.我国货币政策与银行监管具有很强的相互依赖性。银行监管与货币政策之间的相互作用在发展中国家可能更为重要，因为它们的信用市场通常都以银行为中心（Peek，Rosengren and Tootell，1999）。当前，银行业是我国金融业的主体。商业银行特别是国有商业银行又是我国货币政策的传导主体。在经济转轨时期，我国金融市场不发达，市场信号难以发挥较大作用，所以中央银行不得不运用大量的直接性调控工具来实施货币政策操作，中央银行的直接性调控措施能否得到贯彻实施，在很大程度上取决于银行监管。可见，有效的银行监管是我国货币政策顺利实施，实现其多重目标，完成其多重任务的重要基础与保证。同时，由于我国存款保险制度尚未建立，中央银行的最后贷款人角色在银行体系摆脱困境方面仍发挥着巨大的作用，我国的银行监管也不能不依赖于中央银行的资金支持和货币政策提供的环境。在一定的宏观经济条件下，货币政策的灵活运用，也可以化解金融风险特别是局部性的金融风险，有效的货币政策也有助于银行监管效率的提高。
2.保证我国的金融安全，要求货币政策与银行监管必须紧密配合。在“入世”过渡期内，我国面临的不确定性因素增加，加强金融风险防范，确保金融经济体系的稳定是我国当前的重要工作，也是货币政策与银行监管的共同目标与任务。目前，作为我国金融业主体的国有商业银行，存在经营机制不健全、缺乏有效的利益约束等问题。我国银行业特别是国有商业银行的不良资产已成为我国金融业安全体系中威胁最大、最集中的板块。同时，居我国金融体系主导地位的国有商业银行又是我国货币政策的传导主体，其最终贷款人仍是中央银行（和财政部），私有制银行体系下的“谁出事谁承担”的原则尚难实现。所以，防范与化解国有商业银行的风险、保证我国的金融安全在相当长一段时期内需要银行监管与货币政策的紧密配合。将银行监管职能分离后，如果货币政策与银行监管不能紧密配合，不仅不利于化解当前我国金融业特别是国有商业银行的风险，而且有可能酿成新的全局性的风险，造成金融经济体系的震荡。
四、结论与建议
将银行监管职能从中央银行分离，只是加强中央银行独立作用的一个方面，并不能必然解决我国货币政策与银行监管中存在的问题，甚至还可能出现新的问题。银行监管职能也不可能从中央银行彻底分离，银监会成立后，就目前我国国情而言，更应注重协调好货币政策与银行监管的关系，防止新问题的产生，切实增强货币政策与银行监管的有效性，可考虑采取以下对策：（1）建立起符合市场规则的微观企业主体、金融主体，加强国家信用体系建设，鼓励竞争，逐步打破国有商业银行在金融市场上的垄断局面，积极培育与发展资本市场，疏通货币传导渠道，减少政府干预，切实增强中国人民银行和银监会的独立性，以克服我国现行体制扰动造成的货币政策与银行监管的磨擦与冲突，实现两者的良性互动。（2）建立存款保险制度，形成一种有效的救援机制和市场退出的保护机制，以降低金融机构市场退出方面的监管对货币政策的不利影响，使中央银行最后贷款人的角色主要服务于货币政策。（3）建立有效的制衡机制，明确界定中国人民银行与银监会各自的权利与义务，建议由全国人大常委会或国务院成立一个专门委员会，对中国人民银行与银监会实施再监管，防止两者之间在银行监管上相互攫功推过、在重大事项上争执不下等问题的发生，以保证银行监管与货币政策的有效性。（4）建立中国人民银行与银监会的高级管理人员的相互参与制度和相对稳定、规范的协调机制，对金融运行的重大问题进行定期磋商，加强货币政策与银行监管的有效协调与沟通。（5）加强中国人民银行和银监会及金融机构内部控制监管信息的网络化建设，建立人民银行与银监会的信息共享机制。完善金融统计指标设计，尽快建立统一的金融信息中心，保证信息来源的集中与统一，防止信息统计的重复或遗漏，提高货币政策与银行监管的权威性与科学性。（6）加强信息披露，提高货币政策与银行监管的透明度，既有利于与国际惯例接轨，也是尊重公众“知情权”的需要，可以积极引导与约束金融机构的经营行为，防止或减轻公众金融政策预期造成的金融市场动荡，保持经济金融的稳定健康发展。