我国农村合作金融组织创新与存款保险制度构建，本文主要内容关键词为：农村合作论文,存款论文,保险制度论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003－4625（2009）04－0062－06中图分类号：F830.6文献标识码：A
一、引言
我国的显性存款保险制度呼之欲出，在这制度变革的节点上如何妥善处理由于外部金融环境的变化所引发的一系列问题，对保证我国金融秩序的稳定显得格外重要。而在从原有的由政府担保的隐性存款保险制度到显性存款保险制度的过渡进程中，农村金融该如何应对又是其中的重中之重。
农村信用社是我国农村合作金融组织的主体，在支农服务中发挥着重要作用，已成为农村金融的基础和我国金融体系的重要组成部分。但农村信用社也是整个金融体系中最为弱小的群体，由于历史和体制等原因，我国农村信用社在组织运营模式和经营风险方面依然存在着较为严重的问题。此时如果引入存款保险制度，用有限的存款保险取代全额的隐性国家担保，极有可能造成农村信用社的不稳定，出现支付危机，从而导致严重的金融危机[1]。而为了避免支付危机的发生，再次需要政府拨款来补充存款保险金的不足，此时又与隐性存款保险制度无异，导致显性存款保险制度的无效。
作为金融安全网之一的存款保险直接和农村金融组织参保相关，农村金融组织的运营状况直接决定了存款保险制度的有效性，而存款保险制度的构建反过来又会影响存款金融组织运营状况。
二、我国农村合作金融组织的职能定位缺陷和经营中的风险
理论上农村信用社具有合作性质。如果严格按照合作制的含义，真正意义上的信用合作社应该是自我服务的互助性团体，主要为入股者提供服务的一种特殊的资金融通行为。其特殊性主要体现在：一是合作性。合作性是农村信用社最根本的特征，正是合作性的存在，使其与商业金融机构、政策性金融机构区别开来。二是互助性。主要是通过社员合作的力量来提高自身的竞争和生存能力，为社员提供各种便利的金融服务。
（一）我国农村信用社的职能定位缺陷
我国农村信用社长期以来存在一个深层次的也是根本性的矛盾——无法将自身承担的社会责任和经营目标很好的相结合。农村信用社不同于一般的金融机构，它从成立伊始就担负起解决农村金融资源匮乏、为农业生产贷款以及支援当地农村基础建设等多项社会责任，其社会外部性显而易见。可也正由于此，使得其在经营活动中受到了相当的制约，导致了其自身资产质量的低下。
1.合作性体现不足
随着我国整体金融环境的改善，相当部分的农村信用社开始背离自己的社会职能，背离了合作性。最直接的表现就是在经营政策上以利润最大化为目标，许多经营行为表现出较强的盈利性；在服务方向上背离了主要为“三农”服务的发展方向，一些农村信用社处于难以将经营目标与社会职能相协调的困境中，将资金投放于城市，导致农村资金大量外流[2]，而且，农村信用社每年上缴准备金也是农村资金流失的途径之一；在体制建设上农村信用社的合作金融性质不明，产权关系不清，一些本应属于社员的剩余所有权落到信用社干部、职工手中，内部人控制严重，经营环境恶劣。
2.民主管理流于形式
农村信用社应该代表所有社员股东的利益，由社员股东共同管理。虽然近年来对农村信用社产权与治理机制的改革不断深化，大部分农村信用社都建立了“社员大会”、“董事会”、“监事会”等相互制衡的内部治理结构。但是，多数信用社的“三会”不能独立发挥作用，完全流于形式。[3]
3.法人治理机构不完善
我国农村信用社已经基本建立了由县联社、省联社组成的二级法人模式。尽管省联社的成立对加强农村信用社内控建设、网络建设、降低经营风险等方面有积极的意义，但是该模式依然存在着政府干预过强、道德风险加剧、难以协调服务基层的问题。因此，省联社模式需要进一步完善。
（二）农村信用社经营中存在的风险
我国农信社经营风险主要体现在资本／总资产比率过低、盈利能力低下、不良贷款率高等方面。
1.资本与总资产比率过低
资本与总资产比率状况在一定程度上反映金融机构抵御资产意外损失的能力。从近几年数据来看，我国农村信用社该项指标离8％的最低标准还有较大差距。
图2 2003－2007年全国农村信用社资本／总资产比率
数据来源：本研究整理分析求算自《2007年银监会年报》。
2.不良贷款率依然较高
正是由于农村信用社的职能定位缺陷，最终使其既背负了沉重的历史包袱，风险聚集严重，又无法承担起对“三农”进行融资的重任。而且农业是弱质产业，很大程度上受气候、政策等不定因素影响，因此相当部分农村信用社资不抵债，亏损严重，成为制约农村经济发展的一大障碍。
由图3、图4可以看出，自2003年农村信用社实施国家颁布的改革办法后的三年中，不良贷款余额和不良贷款率实现了“双降”。然而，自2006年末开始，农村信用社贷款评级制度由以前的“一逾两呆”四级评级改为更加有效的五级评级制度后，不良贷款余额和不良贷款率均出现了大幅度的“反弹”。这实际上说明我国农村信用社不良贷款率过高的痼疾依然没有得到根治。
图3 2002－2007年全国农村信用社不良贷款余额
数据来源：本研究整理分析求算自银监会网站www.cbrc.gov.cn、《中国金融年鉴》2002－2007卷。
图4 2002－2007年全国农村信用社不良贷款率
数据来源：本研究整理分析求算自《2006－2007年银监会年报》、《中国金融年鉴》2002－2007卷。
3.盈利能力较弱
自1994年至2003年，全国农村信用社连续10年亏损，其中2002年亏损58亿元，亏损面达到33.5％。自2004年以后，农村信用社才逐步实现盈利，但盈利能力依然有待提高。
图5 2003－2007年全国农村信用社盈利状况
数据来源：本研究整理分析求算自《中国金融年鉴》2001－2007卷。
三、国外农村合作金融组织模式与存款保险制度
（一）美国模式
美国农业高度发达，其中重要原因是通过各种方式为农业提供大量资金，保证了农业现代化的金融需要。在联邦政府的资助下，美国以合作金融为基础，建立了政策性的农村信贷体系。概括其特点有：1.政府创办，政策优惠。政府对信用社实施区别于其他金融机构的扶持政策，如对信用社减免税收、信用社无须上缴存款准备金、信用社自主决定存贷款利率等。2.自成体系。在资金融通清算、信用互助保险等方面都有相应的机构为信用社提供服务。3.股份制特点。信用社坚持合作制原则，即一人一票，但具有股份制特点。
联邦政府对合作金融业的存款统一实行强制保险，具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金和与其独立的全国信用社股份保险基金承担。美国的信用社存款保险制度是基金形式——“全国信用社存款保险基金”（NCUSIF），完全由信用社系统出资，由各信用社按存款的1％缴纳组成。这一比例自1970年依法设立至今一直维持不变，基金的盈利视情况返还信用社。基金提供的最高承保金额与金融业存款保险制度一样，同为10万美元[4]。基金协会还承担对投保合作金融组织的监督功能。
（二）日本模式
日本农村合作金融组织依附于农业协同组合体系，是农协的一个子系统，同时又是具有独立融资功能的金融部门。在日本农村信用合作体系中，农户入股参加“农协”，“农协”入股参加“信农联”，“信农联”又入股组成“农林中央金库”，三级组织均独立核算、自主经营，各级之间不存在领导与被领导的关系，但上级组织对下级组织提供必要的金融服务。
日本的信用合作存款保险制度类似于商业性金融机构保险制度，是国家强制执行的独立的保险公司形式——“农水产业合作社存款保险机构”，由政府、中央金融机构、农林中央金库和信用联社共同出资组建。该机构是根据《农水产业合作社存款保险法》于1973年成立的特殊法人机构，其资本金为3亿日元，分别由日本政府、日本金融机构、农林中央金库、信用联社（指各省一级的联社）各承担1／4。该机构的业务仅限于收取保费和支付保金，运用的方式与金融机构存款保险机构相似，最高承保金额是1000万日元。该机构在遇到因支付保险金而发生资金不足时可以向日本金融机构和农林中央金库申请贷款，限额为1000亿日元。此外，日本的信用合作组织还自发地在本系统组建了内部非强制性的“全国农业合作社信用事业相互援助制度”，作为存款保险制度的补充。
（三）德国模式
德国是欧洲农业信用合作的发源地，经过一个多世纪的发展，形成了极具特色的合作金融体系。其主要特点有：
1.组织结构多层次化：
2.多级法人制。各级信用合作组织和各级合作银行都是依法注册的独立法人，这样既保证了单一机构作为独立法人开展业务的独立性，又发挥合作金融作为一个体系的整体效应，增强了抵御风险的能力。
3.独立性。德国的合作金融机构是民间金融组织，政府几乎没有行政干预。即便是德意志中央合作银行，政府持有股份也不到1％。
德国的信用合作存款保险机构是由行业组织的。1977年德国组建了合作银行保护系统，并设立了保护基金。其职能是：当会员银行陷入流动性危机时，保护基金通过贷款、担保等方式进行援助。基金由各会员缴纳的款项构成，每年缴纳的费用按存款的0.05％计算，如有必要可调高到0.15％。该机构主要是为那些资金情况良好，但偶然发生周转困难的银行提供安全基金予以资金援助。其援助方式是：当某家银行发生资金周转困难时，可以用票据到该机构申请贴现，而该机构可以将贴现的票据到联邦银行再贴现以融通资金。这种方式间接地保证了存款人的存款安全。但是德国的农业信用合作存款保险属于自愿投保，国家不强制。德国农村合作金融只在外部监管上依托于中央银行和行业审计。
如今，德国所有的合作金融机构按照风险程度分成三类，并分别制定不同的保险费率。而且，德国合作金融保障体系没有设置最高保障责任限额，其目的在于增强存款者对信用合作社的信任。
（四）印度模式
印度是最早建立存款保险制度的发展中国家，已形成了比较完善的管理方法和制度设计。印度的金融体系与我国有两点类似之处：其一，国有银行在银行体系中占主导地位，其业务量占全国商业银行业务量的90％以上；其二，存在众多的农村信用合作组织。[5]
印度存款保险制度始于1961年，存款保险与信用担保公司（DICGC）成为重要的存款保险机构。起初，只有国有商业银行和外国银行在印度分行才有资格加入存款保险体系，直到1976年，合作银行和农村地区银行才获准加入存款保险体系。
为了避免逆向选择，印度存款保险制度是强制加入式。其一直实行的是单一费率制，最高保障限额是10万卢比。DICGC同样设立了存款保险基金，并且严格规定了基金的来源与用途。
（五）不同合作金融模式和存款保险制度的评价
美国模式是典型的基金模式。政府完全不参与出资，一方面减轻了政府的财政压力；另一方面又突出了信用社存款保险机构的独立性。日本模式体现出了政府参与，由于农村金融在整个金融体系中还是比较薄弱的一环，因此政府有责任为农村信用社提供保险，担当起农村信用社“最后救助人”的角色。德国模式历史悠久，体制相当成熟，独到之处在于无限额保险，这无疑牢牢稳固住了信用社在公众心中的信用地位。以上三国都存在显著的共同点，即将一般的商业银行存保体制与合作信用社存保体制相分离，针对农村地区和“小银行”特点采用“特殊处理”的方法，可谓存款保险制度的“双轨制”。
印度模式没有采用“双轨制”，无论国有商业银行，还是农村合作银行，都统一加入DICGC，在相同的体制下运行。
上述的每一种模式在其相应的国家都运行良好，没有绝对的优劣之分。不同的体制国情，不同的发展阶段，要求有不同的存款保险制度与之相适应。通过借鉴国外经验，我们力求探索适合我国体制国情的农村信用社存款保险制度。
四、我国农村合作金融组织创新与存款保险制度构建
（一）我国农村合作金融组织创新与完善
1.以省级联社为单位
我国农村信用社点多面广、情况复杂且风险差异大。如果将大小不同、风险各异的农村信用社分别作为独立的投保机构参加存款保险，这在农村信用社改革尚处关键时期、机构数量仍存在变数，以及我国存款保险制度处于初创的情况下，一方面保险费率的确定难以客观公正地反映全国各农村信用社的实际情况，另一方面对各农村信用社的监管、保费的上缴和对经营失败的清算及赔付等实际操作太难、成本太大，不符合成本效益原则。
所以，考虑到现实的情况，对农村信用社宜采取按省级联社为单位参加存款保险，省级联社根据省内各农村信用社的真实规模和风险评级收取保费的制度安排，显然既有利于费率的计算又使保费更贴近事实，还可以减小逆向选择和道德风险，对于省级联社加强对农村信用社的监管也是有力的举措。
2.完善省联社组织模式
自2003年中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》之后，省级联社就在我国大部分省份建立起来。省联社既是由省政府授权管理其下属单位（县联社）的管理机构，又是由各县联社、农村信用社自愿入股组成的具有独立企业法人资格的地方性金融机构。但是，目前我国的省联社模式还不成熟。首先，存在着政企不分。省联社是由省政府授权，因此在决策方面难免受到行政干扰，难以发挥独立法人的作用和权力。其次，省联社不能根据不同地区的具体情况制定差别政策。有些政策对于处在特殊环境的基层信用社是不适宜的，这影响了基层信用社的日常经营。再次，加剧了道德风险。因为省联社由政府设立，即便是经营不善，政府也要被迫为其“埋单”，由此淡化了信用社经营的风险意识，增加了地方政府的财政负担。因此，对于我国省联社组织模式需要进一步深化改革。
（1）真正贯彻多级法人独立性
既然赋予了省联社和县联社的法人地位，就应使其在经营和决策上有一定的独立性，减少行政干预。主要完善措施建议如下：
第一，改变人员选派制度。省联社的领导层不应由政府委派，而是由全体入股的社员选举产生，建立“社员代表大会制”。
第二，改革政府职能定位。政府应把管理权移交给省联社，政府只充当“监督人”和“服务者”，为信用社治理创造一个良好的信用环境，维护公平竞争。
第三，在信用社体系内部，打破“省管县”的模式。省联社与县联社不应该是纯粹的领导和被领导的关系，省联社应该承担起为下级单位提供信息和资金支持的协调服务辅助职能。
（2）制定差别政策，以省级单位设立农村发展基金
省联社应不定期核查下属县联社和基层信用社的经营状况，制定出有针对性的方案，避免“一刀切”政策的产生。另外，为减少经营中的道德风险，建议以省级单位设立农村发展基金，省联社可作为基金的发起人，组织各县联社、基层信用社出资组建本省的农村发展基金，严格规定基金的运作方式，及时披露基金的运营状况。加入基金会的单位除了可以得到定期的红利外，必要时还会得到基金的救助。
3.农村信用社股份合作制改革
制约我国农村信用社体制改革的因素之一是产权归属不清。农村信用社内部人控制现象严重[6]，导致多数信用社经营不善以及诸多风险的产生。
为了实现产权明晰，且保留信用社的本质特征，建议将股份制和合作制相结合。在决策上将“一股一票”和“一人一票”的制度相结合[7]。例如，按参股额将股东分为不同群体，分化的群体分别选出一定数量的代表参加股东大会，这样既避免了小股东没有发言权的弊端，又兼具了股份制产权定位的优势。
（二）我国农村信用社加入存款保险制度体系的模式探讨
1.强制投保和强化准入机制
对于存款保险的投保对象——农村信用社是采取强制投保形式还是自愿投保形式，各国根据自身国情的不同采取了不同的形式。可以发现，即便是美国和日本这样金融高度发达、农业发展水平很高的国家也对其农村金融机构实施了统一的强制保险，而德国的例外情况也是因为其自身高度发达和成熟的对于农村金融的内外部监管体系，我国显然不是这种情况。
鉴于我国目前的农村金融环境和良莠不齐的农村信用社，笔者认为我国农村信用社的存款保险应该是无条件的、强制性地投保，这样可以避免自愿投保产生的“劣币驱逐良币”效应。当然，这并不是说所有的信用社都能够一并加入，大量经营状况濒危的信用社无疑会给整个保险体系带来风险。所以必须强化信用社存保准入机制，重视资格审查。对于一些资产状况差、经营风险高的信用社，政府应督办其尽快改善经营状况，这样也有效地遏制了逆向选择。
2.独立体系
体制、经营目标的不同决定了农村信用社和商业银行是属于不同性质的金融机构，而资产质量、客户构成、经营规模和能力等的差异则直接体现了经营风险的不同。美、日、德三国都将一般的商业银行存保体制与信用社存保体制相分离，针对农村地区和“小银行”特点采用“特殊处理”的方法。
在统一的存款保险制度下，若征收统一的保费，那么无疑是让经营状况较好的金融机构来为这些高风险的农村信用社担保，而且会引发更加严重的道德风险；若按照经营风险征收差别保费，按照国际惯例，资本充足率是一个重要的衡量标准，那么农村信用社将负担高额的保费，这无疑会给本来就背负沉重包袱的农村信用社加上更为沉重的负担。
所以对于性质不同、风险差异巨大的金融机构，应区别对待。笔者认为建立一个既依附于我国即将出台的显性存款保险体系，又独立于其他投保主体的农村信用社存款保险体系，一方面符合我国国情，另一方面也是从经济市场公平角度出发相对较好的解决方式。
此外，设立信用社存款保险制度的目标之一是保护广大农村储户的权益，但就我国现状还没有条件实施德国式的无限保险，因此笔者认为可以适度提高保险额度上限。衡量保险额度指标国际上通用的是：保险上限与人均GDP的比例。历史统计表明，世界各国农村存款保险的比例系数均要高于普通商业银行的这一系数，而且发展中国家高于发达国家。由图6显示世界平均水平3.2，因此我国宜采用高于这个数值的比例。
3.保费缴纳和保险基金规模
保险基金的规模应该合理设定，如果规模过小，则起不到抵抗风险的作用；而规模过大势必造成资源浪费。Martin & Antoine（2003）在“最小理想规模”[8]理论中也指出：存款保险基金规模应该近似等于法定存款准备金的总额。当投资收益使基金资金量超过额度时，可以将超额基金按比例以红利的方式返还给投保单位。
保费缴纳是存款保险制度设计中的一道难题。风险差别费率的优点是将信用社的投保成本同其风险状况挂钩，弱化信用社的逆向选择。但是在差别费率制度下，一些经营风险较高的信用社将面临更高的保费，而且就我国现状，农村信用社经营风险普遍较高。此外，这里需要一个健全的风险评价制度。我国目前尚不存在权威、可靠的外部评级机构来对农村信用社的风险状况进行评级，要想建立一个以风险为依据的保费缴纳体系无异于空中楼阁。因此，在存款保险制度建立初期，还是要以统一费率征收保费，同时加快建立农村金融体系的风险评价制度。只有不同信用社的信用等级通过权威机构的评估以后，依据风险等级建立差别费率的存款保险制度才能付诸实施。由统一费率过渡到差别费率才有可靠的依据。
4.有效监管
有效监管的前提是对存款保险机构赋予必要的权利和资源。为了避免保险基金更大的损失，对于多次施救无效、运营出现问题的信用社，要赋予存款保险机构强制关闭的权利。对于一些暂时出现资金周转困难的信用社，存款保险机构除了给予及时的救助外，还要密切关注其资产状况的变化，防止出现不可挽回的损失。政府也要为存款保险机构配备足够的资源对参保信用社进行经常性、不定期的检查，力争把损失控制在最小范围内。
存款保险制度会带来委托代理问题，即监管人会顾及自己的声誉问题而延缓关闭问题信用社，增加了最后的处理成本。因此，在存款保险机构内部要确立明确的权责制度，防止监督者和被监督者为了各自的利益隐瞒信用社的实际经营状况，对于问题信用社要追究监管者的责任。另外，对于存款保险基金，也要监督其稳健运行，避免基金运作不当造成不应有的损失从而影响到存款保险制度的实施。
五、结论和启示
的确，根据国际经验一国应在其金融经济环境都相对良好稳定的情况下来建立该国的存款保险制度。虽然目前我国处于建立存款保险体系的良好时间点，但是，一方面我国的农村金融还处于改革中，许多问题尚未解决；另一方面，存款保险制度对于农村信用社经营状况的改善作用有限。大量的不良贷款和资产想通过存款保险制度来解决是不可能的，而存款保险体系更多的只是提供一个退出机制或者是外部监管的一个辅助体系，所以农村信用社的改革还得从组织创新上抓起。
由于历史和体制的原因，我国农村合作金融机构经营风险相当高，而且没有相应的金融市场对这种风险进行对冲，所以只能依靠外部保险机制化解系统性风险。如果说对农村合作金融机构进行保险是治了标，那么对农业生产活动进行保险就是治了本。这样，有了健全的农业保险制度，那么农村合作金融存款保险制度才会更有效地发挥作用。
收稿日期：2008－11
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