试论中国科技项目评估的价值导向和规范，本文主要内容关键词为：中国论文,导向论文,试论论文,价值论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕N2.34 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-0763(2004)02-0054-05
改革开放以来，中国的科技项目评估逐步引进了欧美国家通用的评估手段，同行评议、文献计量法等评估方法被广泛采用。科技评估工作的正常运转为推动国家科技事业持续健康发展，促进科技资源优化配置起到了积极的推动作用。但是，随着不正之风的愈演愈烈，科技评估工作开始与其公正性、科学性的宗旨相背离。最近，科技部、教育部、中国科学院等国家五部委联合下达了《关于改进科学技术评价工作的决定》，进一步明确了规范评价工作的重要性。以作者所见，科技项目评估中出现的问题主要在于评估者对科技项目的价值导向认识不清，评估目的不明确，评估程序缺乏科学规范，评估方法选择不当，评估结果的应用被扭曲。
一、科研项目的正确分类，明确其价值导向，是科技项目评估最重要的前提
科学与技术是人类社会两种不同类型的活动。在欧美国家以及前苏联对科学与技术都有明确的界定。我国由于种种原因，常常将科学与技术不加以区分，习惯统称为“科技”一词概而论之。直至20世纪80年代前期，一些华人学者明确指出其谬误，科学与技术的本质区别才被国内科学界所重视。这是科技界管理工作上的一大进步，直至今天仍有必要重申这种区分，并继续按照国际惯例，进一步揭示科技活动特别是研究与发展(R&D)的整个系列的关联与区别。科学与生产没有直接的联系，而技术是生产的直接准备。早在60年代联合国已经将研究与开发分为基础研究、应用研究、试验开发三种互为联系、性质上又有本质区别的三种不同类型的科技活动。人类对科技活动发展规律及其特征认识得越深刻，就愈清楚地发现基础研究、应用研究、试验开发所产生的科学价值是有差异的，不能用一种模式和标准来衡量。
同期，世界经济合作与发展组织(OECD)也以项目为单元将科技活动划分为基础研究、应用研究、试验开发三种类型，并把基础研究细划为纯基础研究和定向基础研究。随着科技的飞速发展，人们对基础研究认识的范围及深度在不断扩展。1996年国家科技部与加拿大国家发展研究中心在合作完成的《中国科技体制改革回顾》的项目报告中指出，在工业化国家里，基础研究已经囊括了一系列活动，包括：好奇型研究、战略研究、大科学。好奇型研究已经不完全局限于科学家出于好奇心所从事的研究，还包括寻求一般的科学理解的研究。战略研究的定义也有别于OECD对定向基础研究的概念，它是指研究团队的成员常常来自范围广泛的学科，在被认为未来会具有经济或社会意义的较宽的科学领域探索知识前沿。在这类研究中，有中期可预见的某种应用的可能，即使具体应用的特定途径还不能清晰可见。
应用研究是根据某种或某些需求而开展的研究，也包含根据科学技术本身发展需要开展的研究工作。应用研究的范围包括从应用基础研究到关键技术研究、单元技术合成，最后造出样机或样品这一过程的各个阶段。根据科学技术的最新进展，应用基础研究和高技术研究与发展是构成应用研究的重要部分，为此，应用研究可以分成两部分：应用基础研究和高技术研究与发展。图1表达了科学与技术活动的基本层次与分类。
图1：科学与技术活动的基本层次分类
科学与技术的科学分类直接影响科技项目的评估，它导致了项目评估的分类原则。科技项目分类评估的实质是根据不同的价值导向构建评估的基本框架。
基础研究是以观察新现象，发现新规律，提出新学说，发明新技术为研究工作的基点和目标。研究成果的获得可能需要较长的时间，并具有极大的不确定性和非共识性。基础研究体现的价值主要表现在科学价值方面，而对科学价值的评估主要以新发现、新概念、新理论和新方法等原始创新性成果为评估标准。成果产出的形式主要表现为公开发表的学术论文或著作，而对其科学质量的验证主要是科学共同体通过同行评议的方式来完成。
应用研究具有明确的应用目的，目标是解决国民经济建设中所提出的实际科学技术问题。它的主要特征是技术创新。着眼点是确定基础研究成果的可能用途，以及利用这些成果达到预定目标的方法。应用基础研究产生的价值基本上体现在科学价值和社会价值两个方面。对高技术研究与发展这类应用研究的评估，价值导向也应兼顾科学价值与社会价值。可以根据项目的不同情况，对科学价值和社会价值有所侧重。对应用研究项目的评估，在不同阶段应采取不同的目的和检验标准，例如，立项评估的标准应着重考虑立项的必要性、研究内容的创新性、技术路线的可行性等；中期评估主要着重项目的完成情况，取得的成果及效果、作用进行评价，并建议后续工作的进行。成果评价是对应用研究的绩效评估，评估标准主要考虑知识产权、专利及技术应用等方面以及可能产生的社会和经济效益。
技术开发担负着把科学技术直接转化为社会生产力的工作，其目的在于解决经济发展中的技术问题。它的价值主要体现在技术价值和经济价值两方面。对开发项目的评估目标是提高技术的成果转化，实现商品的最大化，加速产业化的形成。对它的评估应以国家、社会需求和市场导向为标准，重点考虑专利、成果转化、及取得的社会效益和经济效益等主要指标。
这里存在一个严重问题，即我国的科技项目，包括规模大一点的科技计划在内，在成立之初，项目的宗旨既有基础研究，也有应用研究，甚至更包括产业化等开发的目标要求；或许在项目（计划）的执行过程中，宗旨发生了变化。这一情况对项目评估带来了极大的困难，根本原因在于价值导向的混乱。项目、计划的起草者或执行者自己也搞不明白：究竟是干什么？更有些人好大喜功，明明是基础研究的探索性项目，偏偏要求它去搞产业化、商品市场。
二、明确评估目的，避免行政干扰，是确保项目评估公正的第一要素
对项目评估的总体目的应该是客观公正地反映实际情况，实施、推进或总结整个项目。在立项评估中，评估目的是为了择优录取；事中和事后的评估，是为了找出项目实施过程中存在的主要问题，与原定目标的偏差，并提出进一步的改进意见，找出解决办法。
我国目前在项目评估中，由于非学术因素造成评估目的偏离方向的现象很多，尤以行政干扰最为显著。诸如，在立项过程中，不是凭借科研实力去争取项目，而是采用拉关系，请大人物出面批条子的做法；更为严重的是某些当权者内定了目标，仅是借助于“评估”加以实现；在评估过程中，某些当权者既是运动员又是裁判员的现象常常存在，项目委托者在项目评估中具有举足轻重的地位。本文仅论述国家项目的实施，委托者在明确委托目标和任务、必要的符合国家法律、政策的规定外，应该退出项目竞争的舞台，不能直接充当项目评估的组织者、幕后策划者、以及决定或干涉评估中的具体事务，如评估专家的遴选、权重的确定、评估方法的选用以及评估结果的取舍。对于评估组组长的产生办法，在“规定”中没有明文说明，但在发达国家却有不同的办法，有选举产生，有行政管理部门的指派。这是一个重要的也是值得进一步研究的问题。
开展对重大项目的公示制度，是提高评估透明度，防止行政干扰的重要措施。我国目前虽然还未推行这一做法，尤其在网络建设、数据共享等方面还需要加强建设，但这种做法是使科技评估迈向公平、公正和公开的重要一步。特别是重大项目立项时应开展公示，将项目的研究目的、内容、技术路线、经费投入、人员状况予以公布。在中期评估和后期评估中，同样要进行公示制度，提高评估工作的透明度。
三、当前我国科技项目评估最大的问题是缺乏程序规范
评估程序是对评估活动从准备评估到提交评估报告各个阶段的具体规定，也是开展评估工作基本路径的具体描述。严格地按照程序进行评估，是减少评估工作误差，保证评估质量和可信度的基本条件。法国、美国和日本十分注重评估程序的规范性，每个环节都有详细的说明和细致的安排，并随时接受公众的监督。法国国家研究评估委员会的评估程序包括以下几个重要环节：①设立专项评估工作组；②确定评估领域及信息收集的方式；③搜集被评对象的各种定性和定量数据；④专家论证；⑤听证与答辩；⑥委员会最终意见与建议报告。美国国会在1993年通过了《政府绩效与成果法》，首次以国家法律的形式，规定了政府绩效的评估，这是国家层次上的评估程序。
我国目前科技项目的评估工作缺少对评估程序的明文规定，评估程序中各个环节的具体内容也缺乏严格的界定，因而造成程序的随意性很大。作者认为，加强程序的规范化是推动我国科技评估工作走向正规化的重大举措，在科技项目的评估程序中，虽然环节较多（见图2），但特别应注重以下几个方面：
(1)对评估机构的选择应有严格的标准
评估机构是具体评估活动的执行者，评估机构的信誉、能力、经验以及评估人员的素质，是决定科技项目评估质量的关键因素。为了确保评价结果的客观和公正性，委托者在选择评估机构时着重考虑以下几个因素：①评估机构应是中立的，与委托者和被评对象之间不存在任何行政隶属关系，没有或很少有利益关联。②评估从业人员应具有一定的数量，并持有专业资格证书；③评估机构在同行业内享有良好的信誉，具有完成评估工作的能力。
(2)委托者与评估者制定的协议应清楚明了
委托者与评估者应对评估目的和评估报告的用途及工作进度安排等内容达成共识后签订评估协议，双方应明确各自的责任范围，切忌出现在评估活动的各个阶段中角色换位或含糊不清。
(3)保障同行评议系统运转的科学性
同行评议是评审项目的主要方法，在发达国家被广泛应用。也是我国在科技项目评估中使用最多的一种评估方法。
我国急需加强同行评议系统的有效运转，使其在科技评估中积极发挥公正、公平、公开的作用。目前存在的问题主要有：①评审专家数量少，评估质量得不到保证。②监督措施差，缺少对评审专家反评估的制度。
评估专家数量少是造成项目评审质量不高的主要原因。美国国家科学基金会评估专家有28万人备用，而我国国家自然科学基金委评审专家仅2万余人。有些专家每年评审的项目高达80多项目，某些专家成为评估专业户，加上其他种种因素，致使同行评议系统严重失效。
增加评审专家的数量储备，是提高评审工作质量的基础，但数量的增加并不意谓放宽选择的标准。美英国家评审科学基金项目的机构在选择同行评议专家时，首先考虑的是同行专家的学术水平以及他们在所从事学科领域的学术地位与权威性。德意志研究联合会选择同行专家不仅要求专家是各学科最有影响的科学家，还将其选举过程置于全国范围的监督之下，充分保证了系统的公正性和有效性。
由于东西方文化背景的差异，我国使用同行评议的效果很难与欧美国家相提并论。储备专家经常受到人情等非学术因素的困扰，致使评审达不到真正的实效。因此，我国同行评议系统建设方面对专家的学术道德及公正性方面的考核应采取更加有效的措施：①实施严格的回避和保密制度，不允许参与评审专家申请项目，保证专家在对项目的评审期间可以畅所欲言；②对专家的每次评审活动进行详细的记录，要求专家写出实质性意见，并将其作为评估评审专家的一项重要指标；③实施对评审专家的培训制度，我国的评审工作只有在进行评审时，才通知专家，从未顾及过提高专家的评审工作水平及加强专家学术道德建设等方面的工作。目前和今后一段时期，发挥同行评议重要作用的关键，在于使评审专家具有真正的权力，敢于明言，敢于独树一帜。
图2：科技项目评估程序图
(4)信息反馈是评估程序中不可或缺的重要环节
信息反馈是指形成初步评估结果后，评估机构将结果向被评单位公布，被评单位如认为结果与实际情况不符，应及时向评估机构反馈信息，评估机构在全面考虑专家及被评方意见的基础上，得出最后的评估结果。信息反馈是评估程序中一个重要环节，也是美国、日本等国家进行评估时普遍采用的方法。它的优点在于：增加了评估的透明度，对评估工作的公正性和正确性给予了验证，一旦发现错误，可以得到修正。目前我国项目评估中普遍缺少这个环节。
四、评估方法的选用直接关联着价值导向和评估结果
评估者对评估方法的选择必须适合不同类型研究项目的特点，正确反映其价值导向，并能积极促进它们在国家总体发展目标中发挥作用。在特定的科技项目评估中，可以依靠定性评估（同行评议）或定量评估（数据统计法）。通常情况，单纯使用定性或定量方法都会使评估结果与实际情况产生差距，因此，将定性与定量有机结合的综合评估法越来越受到科技评估界的推崇。综合评估法即避免了同行评议产生的主观臆断，也减少了数据统计造成的片面性和局限性。
基础研究的重大科学成果的产生时机和发展方向具有不确定性。在项目立项时很难用量化方法进行处理。对其科学价值的判别通常是依靠同行评议。但在使用同行评议的方法时，在专家的组成上要有区别。例如，对一些未经试验的新颖构思的项目，及创造性强但难以取得共识的项目，应以小同行专家为主，小同行专家对本领域的学科发展有较清晰的判断力和洞察力，有助于创新思想的成长。
运用定量方法可以对研究成果的许多方面进行测量，如专利、论文等；但研究结果的质量及其最终对社会产生的影响定量方法无法做到，必须依靠科学共同体的识别。我国在项目评估中过多地使用定量评估，SCI、ISTP、EI等大型文献检索工具提供的文献计量学指标被过分夸大，特别是SCI的指标最为醒目，并被当作评价个人论文、科研机构和国家科研水平高低的重要标准。这不仅有悖于质重于量的评估原则，而且会迫使科学家关注短期结果，而不去锐意创新。
〔收稿日期〕2003年4月7日