迈向善治的反腐败制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国在从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，日益猖獗的腐败现象成为一个严重的社会政治问题。在近年来对党政干部和普通群众的进行的一些社会调查中，腐败问题已经赫然位居当今中国面临的各种突出社会政治问题的首位。20多年来中国政府为遏制腐败现象发展蔓延的势头进行了不懈的努力，中国反腐败的努力受到世人广泛的关注。作者认为，这些年来特别是90年代中期以来，中国在迈向善治（注：善治是国际上近年来颇为流行的一个概念，英文为(good governance，有人译为良治），意指良好的政府治理。衡量善治的标准概括起来有六条：参与性、公开性、包容性、法治、回应性、效能等。有兴趣的读者可参阅拙文的介绍，见：《中国转型期的腐败、治理和善治》，载于《中国社会科学季刊》（香港）2000年秋季号。）的反腐败制度创新方面取得了不少成就。为了进一步促进经济增长提高国际竞争力，中国将继续推进以善治为目标的反腐败制度创新，这些制度创新在遏止腐败方面将会发挥积极作用。
一
依靠制度创新从源头上预防和治理腐败，是中国共产党人在建设社会主义市场经济的过程中逐步形成的反腐败新思路。在1978年以前，中国共产党的反腐败战略主要是以整风的形式进行思想政治教育，同时发动群众性的政治运动来进行反腐败斗争。1978年以后，党的反腐败战略主要是“两手抓”，即一手抓思想政治教育，一手抓腐败分子的惩治工作。1993年特别是1997年党的十五大后，党的反腐败战略进一步演进为“三管齐下”的战略，即思想政治教育，查处腐败大案要案，加强制度建设从源头上预防和治理腐败，其中最后一项工作被提到了治本的高度来认识，治本工作的力度不断加大。这是在抛弃了群众运动的方法后，经过多年摸索领导人发现单纯依靠思想教育和定期严打的办法不足以有效遏止腐败现象发展蔓延的势头，开始探索从源头上治理腐败的办法，在90年代中期最终形成了反腐败要标本兼治，综合治理，通过深化改革和制度创新铲除腐败现象滋生土壤的明确思路。
群众运动的办法是中国共产党人最为熟悉的一种工作方法。在新中国成立后，党的一些领导人仍然沿用革命时期的工作方法进行经济建设，甚至发展到用群众运动的方法来反对党和政府内的腐败现象。1950年代初开展的“三反”、“五反”运动，1960年代初开展的“四清”运动，直至1966年发动的“文化大革命”，基本上都是旨在反腐败的群众性政治运动。这些政治运动在动员群众参与反腐败工作上起到了积极的作用，但是它的副作用也是极为明显的。由于群众只是在运动开始后才被动员参与，平时处于消极被动状态，因而这种参与是非制度性的和不定期的。同时，群众一旦被发动起来之后就很难用法律的或行政的手段加以约束，在群众运动中侵犯人权践踏法律的事件时有发生，更严重的是群众运动一旦失控就会导致无政府状态的出现，持续的动荡难以避免。持续十年之久的“文化大革命”证明群众运动方法具有极大的局限性。
文革结束后，邓小平等老一辈无产阶级革命家重新掌握了党和国家的领导权后，决心避免文革悲剧的重演，为此彻底抛弃了群众运动的方法。在不搞群众性政治运动情况下，如何有效地开展反腐败斗争呢？这就要靠加强社会主义民主与法制建设来完成。对此邓小平曾反复作过论述。例如，早在1979年他就指出：“我们过去对民主宣传得不够，实行得不够，制度上有许多不完善，因此继续努力发扬民主，是我们党今后一个长时期的坚定不移的目标。”（注：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），《邓小平文选》第2卷，第176页。）一年后，他再次深刻地阐述道：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义的法制，只有这样，才能解决问题。”（注：《答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇问》（1980年8月21日、23日）《邓小平文选》第2卷，第342页。）事隔12年后，在南方谈话中他再次提醒全党：反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（注：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》（1992年1月18日至2月21日），《邓小平文选》第3卷，第379页。）正是由于邓小平同志始终如一地坚持反腐败不应搞群众性政治运动而应靠加强社会主义民主制度和法制建设的观点，全党才在这一问题上形成了高度的共识。
邓小平同志高度重视制度在规范人们行为方面的决定性作用。他坚决反对把领导人的错误简单地归结为个人的思想、作风问题，反对把官僚主义行为和特权现象简单地归结为思想问题，而是始终把解决制度方面的问题放在头等重要的位置上。他强调解决贪污腐化、滥用权力问题，要两手抓，一手抓思想教育，一手抓体制改革。他把解决党和国家现行制度中存在的问题提到了关系到党和国家是否改变颜色、党的领导和社会主义事业能否赢得人民信任这样一种战略高度来认识，并以此来告诫全党。为了从根本上解决党和国家政治生活中存在的各种问题包括腐败问题，邓小平同志不遗余力地推动政治体制改革。他在1980年、1986年到1987年曾多次指出进行政治体制改革的必要性，向全党提出了积极推进政治体制改革的任务。正是由于邓小平同志的不懈努力，全党同志才逐步形成这样的共识，即解决党和国家政治生活中的各种问题包括腐败问题的根本出路在于积极稳妥地推进政治体制改革。
进入90年代后，以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体在继承和发展邓小平同志上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路。在制度建设的总体方向上，党的十四大和十五大继续坚持把发展社会主义民主作为努力方向，党的15大更是明确提出了建设社会主义法治国家的目标，这些都为进一步推进政治体制改革指明了前进的方向。如果说政治和经济体制改革主要是解决腐败产生的宏观制度结构或制度环境问题，那么依靠制度创新改变那些诱发腐败的微观和中观层次上的具体制度安排的问题从90年代起日益引起党中央和专门的反腐败机关的重视。1993年8月召开的中纪委二次全会，提出了反腐败既要治标又要治本的重要思想。此后反腐败机关在抓紧领导干部廉洁自律、查处大案要案、狠刹几股群众反响强烈的不正之风的同时，抓紧了建章立制的工作。1997年9月召开的党的第15次全国代表大会在总结前几年反腐败工作经验基础上，首次明确提出反腐败应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，载于《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》，北京：中央文献出版社，1997年版，第455页。）。1998年1月召开的新一届中央纪委第二次全会，将党的十五大提出的反腐败新思路进一步明确化和具体化。尉健行在向全会所做的报告中，明确指出反腐败斗争必须坚持标本兼治，综合治理，既要狠抓治标，坚决查处违法违纪行为，严厉惩处腐败分子，又要加大治本力度，从源头上预防和治理腐败。为此要从四个方面加以努力：(1)加强思想政治教育特别是廉政教育，增强党员干部拒腐防变的能力；(2)健全法制，保证党风廉政和反腐败斗争的有序开展；(3)强化监督，建立健全权力制约机制；(4)深化改革，减少和消除滋生腐败的条件（注：尉健行：《以党的十五大精神为指导 加大工作力度 深入开展反腐败斗争》，《新华月报》，1998年第3期。）。从此以后，依靠制度建设根治腐败变成全党的共识，这标志着我们党在新的历史时期反腐败新思路的最终确立。这条新思路的确立说明我们党对转型期反腐败战略的认识上升到一个新的高度，全党已经认识到反腐败和体制改革完全可以有机地结合起来，相互促进，同时制度创新也被提到反腐败治本之策高度来认识，这些都有助于将反腐败工作推向深入。
二
在逐步明确依靠制度建设根治腐败思路的基础上，1990年代以来特别是90年代中期以来党和政府加大了反腐败制度创新的力度，推出了一系列从源头上预防和治理腐败的制度建设措施。这些制度建设举措可以分为以下几类。
1.逐步推行政务公开，增加政府工作透明度。决策工作实行“暗箱操作”，无疑会大大增加决策者以权谋私的机会。基层腐败、用人腐败和司法腐败的猖獗都与此有着一定的关系。有鉴于此，党中央、国务院近几年来把政务公开的重点放在基层政权、组织人事工作、行政执法和司法部门，同时也增加政府总体工作的透明度。(1)在农村普遍实行村务公开和民主管理制度。1998年6月1日，中办、国办颁发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，该通知要求在农村普遍实行村务公开特别是财务公开，建立财务公布栏，同时要求上级政府加强对这项工作的领导和督促检查。经过这几年的努力，目前已有90%以上的村实行了以财务公开为重点的村务公开制度（注：尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。(2)实行镇务公开。为推动村务公开工作的开展，中央决定同时在全国实行乡镇政府政务公开，以及上级政府机关派驻乡镇的基层站所政务公开。目前全国已有86%的乡（镇）政权机关实行了政务公开制度（注：尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。(3)实行厂务公开。1995年5月17日，由监察部、国家经贸委和全国总工会联合发布《关于国有企业实行业务招待费使用情况向职代会报告制度的规定》，对实行业务招待费使用情况向职代会报告提出了严格的要求。到目前为止，已有80%的国有、集体企业以及国有和集体控股企业实行了以业务招待费报告为主要内容厂务公开制度（注：尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。实行这项制度后，多数企业的业务招待费有所下降，降幅一般在20%左右（注：陈波，《中国反腐败二十年》，北京：人民出版社，2000年版，第51页。）。(4)对一定层级以内的领导干部选拔任用实行公开选拔和任前公示制。从90年代以来，各地开始对副厅局以下干部的选拔任用采用公开招考、民主推荐、竞争上岗、任前公示等一系列改革试验。2000年出台的《深化干部人事制度改革纲要》决定在全国范围内逐步推广上述制度，这对于增加领导干部选拔任用工作上的透明度根治用人上的腐败将起到重要的作用。(5)实行警务公开、检务公开和审判公开。1998年，最高人民法院和最高人民检察院先后宣布实行审判公开和检务公开，并制定了审判公开和检务公开的具体实施办法。公安部门较早实行了警务公开，目前在进一步深化和完善之中。(6)实行政府上网工程和探索网上办公。从90年代末起，中央各大部委和各省先后建起了自己的网站，一些有条件的地市县也建立了自己的网站，有些部门甚至开始对外网上办公。
2.实行财产收入申报制、礼品登记制度等一系列制度，增强公职人员特别是党政领导干部个人财产的透明度。公职人员特别是领导干部的财产收入不透明，增加了人们对政府官员贪污腐败的疑虑。从90年代以来，中国开始学习一些国家反腐败的成功做法，让“阳光”照亮公职人员的财产收入状况。(1)实行领导干部收入申报制度。1995年4月30日，中办、国办印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，《规定》要求建立起县处级以上领导干部的收入申报制度。该《规定》共九条，就县（处）级以上领导干部收入申报的内容、时间、接受申报部门作出了规定并对不申报或不如实申报行为提出了处理意见。(2)试行领导干部家庭财产报告制度。在实行收入申报制度5年来经验基础上，2000年12月召开的中纪委五次全会决定建立领导干部家庭财产报告制度。从2001年起首先在省（部）级现职领导干部中实行这项制度，由领导干部报告本人、配偶以及由其抚养的子女的家庭财产，包括：大额现金、存款、有价证券、房产、汽车、债权债务等主要家庭财产。(3)建立礼品登记制度。1995年4月30日，中办、国办发出关于印发《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》的通知，《规定》重申党和国家机关工作人员在国内交往中，不得接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠，对于因各种原因未能拒收的礼品则要求建立起礼品登记和上交制度。《规定》共九条，就礼品登记标准、登记时限、受理登记部门、拒绝登记的处罚措施、监督检查机关等问题作出了明确规定。(4)实行领导干部报告个人重大事项制度。1997年1月31日，党中央、国务院颁行《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，该规定要求党政机关、国有企事业单位和人民团体中副处级以上干部就个人及近亲属建房、婚丧嫁娶、因私出国等重大事项向组织报告，以加强对领导干部的管理和监督早日发现问题和解决问题。这些制度在增强公职人员特别是领导干部的财产收入透明度上发挥了一定的作用，但是它们尚未上升为法律因而缺乏应有的权威性，同时对财产收入的申报核查还缺乏专门的机构来执行，有些规定的可操作性还不强，这些都妨碍了上述“阳光”制度作用的充分发挥。(5)实施储蓄实名制。按照中国人民银行发布的有关规定，2000年4月1日起实行储蓄实名制，中国公民须凭借身份证等有效证件到银行办理个人储蓄。储蓄实名制对于防止公款私存等现象起到了遏止作用。
3.在一些垄断性行业和部门尝试引入竞争机制，开放市场，努力从根本上解决这些行业存在的不正之风问题。对铁路、民航、电力、燃气、电信、供水、银行等行政性垄断的行业和部门存在的吃喝卡拿要和乱收费乱加价等不正之风，群众十分不满。为解决这些行业存在的不正之风，曾经采取过由这些部门自查自纠、行风评议等多种办法，但效果都不明显。其根本原因在于垄断性的公共产品供应体制，使得这些部门可以坐享垄断收益，缺乏改进服务的动力。只有将市场竞争机制引入这些行业，才有可能从根本上改变这种局面。从90年代中期以后，国家加大了对这些行业的改组改造力度，在这些行业内部组建多个公司加强内部竞争，同时放宽其中一些行业的市场准入限制引入外部竞争，不同行业公共服务之间的可替代性也进一步强化了竞争。将市场竞争机制引入行政性垄断的行业或部门，在降低价格、改进服务从而遏止这些行业的不正之风方面收到了十分明显的成效。以邮电部门为例，在近年来该行业对国内、国际投资者开放以后，各类服务的价格大幅度下降（目前电信服务价格下降幅度已超过30%），服务水平也有了明显的提高。铁路部门在面对来自公路、水路和民航部门日益激烈的竞争情况下，也开始加强内部管理、降低成本：改善服务，以保住自己的市场份额。但总体来看，在这些垄断性行业和部门，各级政府的价格管制和其他一些保护措施仍然妨碍着这些部门进一步降低价格和改进服务。因此有必要进一步开放市场，强化竞争，打破地方和部门保护主义，同时使消费者在这些部门的价格形成中发挥更大的作用。
4.逐步推行政府采购制度、公共工程竞争性招投标制等制度，防止公共投资和公共支出的流失。按照国际经验，腐败所造成的公共投资和公共支出损失一般在10%以上。据有关专家估算，由于腐败行为猖獗，我国国有经济投资和财政支出流失，在2575-3410亿元之间，占GDP的3.4-4.5%（注：胡鞍钢：《腐败：中国最大的社会污染》，载于胡鞍钢主编《中国：挑战腐败》，杭州：浙江人民出版社，2001年版，第60页。）。为了加强对公共投资和公共支出的管理堵塞流失“黑洞”，从1990年代中期以来我国开始逐步推行政府采购等制度。(1)逐步推行政府采购制度。在深圳、上海等地成功实行政府采购制度的经验基础上，财政部、中纪委等有关部门决定从2000年起在中央一级、省一级、副省级城市和省会城市推行政府公开招标采购制度，采购行为不断规范，采购法规逐步完善。据不完全统计，2000年全国政府采购资金规模超过200亿元，资金节约率平均在10%左右（注：项怀诚：《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》3月19日第三版。）。不过目前这一制度仍处于起步阶段，政府采购的规模和范围过小，政府公开竞价采购金额占财政支出总额的比例明显偏低。(2)建立健全有形建筑市场，建立公开、公正、平等竞争的工程发包承包制度，加强对工程招标投标的管理。1999年8月30日全国人大常委会通过了《招标投标法》，决定决定建立和完善有形建筑市场，实行公共工程招投标制。该法自2000年1月1日起实行。到目前为止，全国325个地级以上城市均已建立起有形建筑市场，铁路、公路、水利、邮电、专业建筑工程开始纳入有形建筑市场进行招标。较早实行此项改革的苏州市，1998年公共工程建设领域发生案件比1996年下降了85.7%，1999年建设工程项目的报建率和招投标率继续保持两个百分之百（注：《党的十五大以来反腐败斗争回顾》，引自http://www.sina.com.cn.2001年10月9日。）。应当指出的是，工程招投标制实行的历史只有一年多，据有关部门调查，2000年全国工程招投标率仅为63%，而且其中不少为邀请招标而非公开招标。除了公开招标比率偏低外，一些部门的主要领导同时兼任工程建设公司的董事长和“评标委员会”主任，有些部门为了防止肥水外流实行业主、施工、监理均来自本部门的做法。所有这些，都严重影响着工程建设招投标制的实施效果。
5.实行“收支两条线”，坚决纠正党政机关特别是军队、武警和政法机关经商办企业的行为，同时废止由各职能部门自行创收弥补预算缺口甚至上缴财政的错误政策。80年代以来，各级政府为了缓解自身的财政困难，在行政经费拨款上留缺口，同时鼓励各职能部门自行创收弥补缺口，这一政策使许多政府部门“逼良为娼”，利用手中权力进行进行所谓“创收”。各级财政允许各单位将“创收”收入作为预算外收入“自收自支”或按比例留成的做法，进一步增强了进行“创收”的利益冲动。这一错误政策产生的恶果是深远的和长期性的，它使部门利益恶性膨胀，同时使得党政部门经商办企业、搞所谓“有偿服务”以及“乱收费、乱罚款、乱摊派”等扰乱市场秩序、加重群众负担的不正之风愈演愈烈，难以遏止。进入90年代以后，最高领导层日益认识到上述政策的危害，下决心从源头上解决问题，为此采取了一系列重大措施。(1)行政性收费罚款实行“收支两条线”，同时保障必要的经费支出。1998年1月，中央决定首先对公安、检察、法院和工商等四部门的行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，推行“单位开票，银行代收、财政统管”的办法。同时废止了行政性收费和罚没收入由执收执罚部门“自收自支”或按比例留成的做法，并严格禁止各级政府及其所属部门向司法机关和行政执法单位下达收费和罚款指标。同时财政部起草了《关于加强公、检、法部门经费保障工作的通知》，加大了对这些部门所需经费的投入，对贫困地区基层公检法单位所需经费中央和省财政给予专项补助。随后，其他执收执罚部门也都实行了“收支两条线”管理。到2000年为止，全国所有县以上执收执罚部门对行政事业性收费和罚没收入都实行了“收支两条线”管理，坐收坐支、资金管理混乱的状况有所好转（注：尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。(2)军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动。1998年7月，党中央决定军队武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，并限期与所办的经营性企业彻底脱钩，军队、武警部队和政法机关要全部吃皇粮。在党中央、国务院的直接领导下，军队武警政法机关已经与所办企业彻底脱钩，共撤销企业19458户，移交企业6494户，解除挂靠关系的企业5615户，企业处理的后续工作也已基本结束（注：尉健行：《坚定信心 加大力度 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《求是》，2000年第5期。）。国家这几年也逐年较大幅度增加军费开支以保证军队的正常需要。(3)中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩。1998年11月，党中央、国务院又作出决定：中央党政机关必须在1998年底前与所办的经济实体和管理的直属企业脱钩，不再直接管理企业。脱钩工作涉及53个部门，530个非金融类企业，资产总额7074亿元，在职职工285万人（注：胡鞍钢：《腐败与发展》，载于胡鞍钢主编《中国：挑战腐败》，第6页，页下脚注②。）。这项工作也已完成预定目标。1999年，地方各级党政机关也开始与所办经营性企业彻底脱钩。
6.逐步实行费改税，力求从根本上杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为大大加重了农民和企业的负担，公路乱设卡、乱收费、乱罚款等“三乱”行为加大了运输成本，中小学乱收费加重了学生家长的负担。为了治理这些“三乱”，党中央、国务院从80年代起就开始采取措施，但在90年代中期以前，这些措施主要限于颁布一些制止性规定，隔一段时间进行一次专项检查和治理，来遏止三乱蔓延的势头。这些措施只能收效于一时，而且很容易出现反复。鉴于这种情况，90年代中期以后，党中央、国务院开始考虑对现行收费制度进行彻底改革以从源头上治理乱收费问题。(1)进行农村费改税试点工作。1996年，农村税费制度改革在安徽、河北、河南、贵州等7个农业大省近50个县市进行试点。1999年10月，国务院有关部门成立了农村税费改革领导小组，负责制订农村费税改革工作方案。2000年4月，中共中央、国务院决定在安徽全省和由其他省市选择少数县进行农村税费改革试点。改革的主要内容是取消乡统筹、农村教育集资和屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工，适当调整农业税和农业特产税，改革村提留征收和使用办法（举办村公益事业由村民“一事一议”来筹资而取消公积金）。从安徽省一年来实践来看，这项改革减轻了农民负担，规范了农业税收征管，有效地遏制了农村三乱行为。按安徽省测算，改革后全省农民的总税负从改革前的49.3亿元减至37.6亿元，减少23%，加上取消屠宰税和教育集资农民人均负担的减负达31%。按照国务院的部署，其他省市可以自行决定2001年是否在全省范围内进行试点（注：《加快农村税费改革》，《瞭望新闻周刊》，2001年第3期，第1页。）。(2)清理取消了一大批向企业的不合理收费项目，同时抓紧进行收费制度改革准备工作。在90年代中期后开展的向企业乱收费的专项治理中，截止1998年6月底中央和地方共取消向企业不合理收费20713项涉及金额493亿元（注：李利：《财税体制改革：向民怨沸腾的“费”开刀》，《瞭望新闻周刊》，1998年第28期，第18页。）。另据对15个省市典型调查企业交费负担1998年降低30%，1999年又下降15%（注：吴华国、刘文杰：《企业治乱减负敲定新重点》，《瞭望新闻周刊》，2001年第20期，第9页。）。(3)酝酿实行车辆购置和交通税费改革。2001年1月1日起，废止各种车辆购置收费，改征统一的车辆购置税。为了彻底解决公路上的乱设卡、乱收费和乱摊派问题，国务院积极酝酿用征收燃油税的办法来取代各种交通规费，有关法律草案目前正在进一步修改完善之中。
7.改革行政审批制度，提高政府工作效能。行政审批制是计划经济条件下政府管理经济的一种重要方式，它与市场经济发展的要求背道而驰。行政审批事项过多过滥，既降低了政府工作效率，又为一些政府官员利用审批权索贿受贿提供了机会和条件。因此，改变政府对经济的管理方式成为1978年以来政府机构改革的一个重要内容。在历次机构改革中，撤并政府直接管理经济的部门（俗称拆庙），减少行政审批事项，在遏止审批权腐败方面发挥了“釜底抽薪”的作用。一些经济发达的地方为了优化投资环境，在地方政府行政审批制改革也进行了大胆的探索。如深圳市从1998年开始对审批制度进行大刀阔斧的改革，并在1999年3月通过了《深圳市审批制度改革若干规定》。通过这次改革，将市政府各部门原有的723项审批事项砍掉了418项，减幅达57.8%，核准事项由368项减少为328项。他们的改革思路是：该取消的行政审批项目坚决取消；对可以运用市场机制来运作的行政审批项目如土地批租等，通过招标、拍卖和产权交易等市场手段来处理；对不能通过市场机制运作的行政审批项目，则合理分解行政审批权加强制约。同时，他们还实行“窗口式办文”和内部“一条龙”办理，即申请人将申请材料从收文窗口递入，由牵头部门组织联审，到规定时限后即可领取审批手续，从而简化了审批手续，提高了办事效率。深圳市的做法得到中纪委的充分肯定，全国不少地方开始仿效深圳的做法，简化了地方政府的行政审批事项。如北京市在2000年4月宣布，将现行的市级行政审批事项精减41.7%，在审批制改革方面迈进了一大步（注：《党的十五大以来反腐败斗争回顾》，2000年10月9日新浪网(http://www.sina.com.cn)。）。
8.加强廉政法制建设。将廉政建设纳入法制化、规范化的轨道，是反腐败的一项基础性工程，同时也是建设社会主义法治国家的基本要求。对这项工作我们党始终抓得很紧。过去20余年间，我国在廉政立法方面日趋完备。1978年的《中华人民共和国宪法》就国家机关工作人员廉洁从政问题作出了原则性的规定。1979年制定的《中华人民共和国刑法》就国家工作人员贪污、挪用、贿赂等犯罪行为的定罪量刑问题作出了具体的规定。1982年全国人民代表大会常务委员会通过了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对刑法中有关条款作了进一步的修改和补充，加大了对国家工作人员索贿、受贿的处罚力度。在该年稍后一段时间，全国人大常委会制定了《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定（草案）》，进一步细化了贪污罪、受贿罪的有关立法，并新增了有关单位行贿受贿和非法所得的定罪处罚规定。1988年1月21日，全国人大常委会正式通过了《关于惩治贪污罪、贿赂罪的补充规定》。这一《补充规定》与1982年通过的《补充规定（草案）》相比更加详尽、完善。1997年3月14日，第八届全国人大第五次会议通过了修订后的新的《中华人民共和国刑法》。新《刑法》吸收了1988年全国人大常委会制定的《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》和最高人民检察院正在起草的反贪污贿赂法的有关内容，并就“贪污贿赂罪”设专章加以规定。新《刑法》对贪污贿赂罪犯罪主体的认定更加严密、详细，对贪污贿赂行为的界定更加周延，同时也加重了处罚的力度。近几年来，在全国人大代表的强烈要求下，专门的反腐败法也在加紧制定过程之中。但总体来看，我国的反腐败立法仍然比较粗糙，缺少一部综合性的反腐败法典，同时一些重要的廉政制度和规定如财产收入申报制度、政务公开制度等都还没有上升为国家法律。因此，反腐败立法工作尚需进一步加强。
9.建构反腐倡廉的责任制约束体系。党风廉政建设，每个党员和公职人员都负有不可推卸的责任，各级党政领导干部更是负有直接的领导责任。只有建立起赏罚分明有错必究的责任制度，才能增强各级领导干部进行党风廉政建设的责任感。90年代中期以后，党和政府在建构反腐倡廉的责任制约束体系方面取得了重要进展。(1)制定和实施综合性的领导干部党风廉政建设责任制规定。1998年11月21日，中共中央、国务院颁行《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。它明确规定了各级党委（党组）、政府以及党和政府的职能部门的主要领导干部和主管干部在党风廉政建设方面所担负的责任，并建立了领导干部党风廉政建设责任考核和责任追究制度。实行领导干部党风廉政建设责任制，增强了各级党委和政府主要负责人抓好党风廉政建设的责任意识和自觉性，促进一些业务主管部门将本部门党风廉政建设同行业管理结合起来，从而有力地推动了党风廉政建设工作的开展。各级党委、政府和纪检、监察机关加强了对党风廉政建设责任制落实情况的监督检查和责任追究，1999年全国有6300多名党政领导干部受到责任追究，2000年到11月底共有7440名领导干部受到责任追究（注：尉健行：《坚定信心 加大力度 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《求是》，2000年第5期，第8页；尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。(2)建立和实行了一系列专项的责任追究制度。除了制定和实施综合性的党风廉政建设责任制规定外，近年来还制定和实施了一系列专项的责任追究制度。如国务院新近颁行的特大事故行政责任追究规定，全国法院系统实行的错案责任追究制度和即将推行的领导干部引咎辞职制度，组织人事系统实行的用人失察责任追究制度等等。(3)对重大失职渎职行为追究法律责任。我国长期以来没有建立起惩罚失职渎职行为的法律体系，因而对于玩忽职守造成重大损失的行为处理起来于法无据，至多只能以“官僚主义”之名予以批评教育或给予党内处分。1997年修订后的新的《中华人民共和国刑法》第九章设立了“渎职罪”，规定对国家机关工作人员玩忽职守或滥用职权造成重大损失的行为以渎职罪追究刑事责任。仅2000年一年，全国检察院系统即立案侦察渎职、“侵权”犯罪案件7930件，其中徇私舞弊渎职案件3360件，法院系统审结的渎职案件达1017件（注：韩杼滨：《最高人民检察院工作报告》，《人民日报》，2001年3月24日；尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》（京），2001年1月4日第一版。）。应当看到，目前在反腐倡廉责任制体系的建设上所取得的成就还是初步的，责任制体系各个环节之间的衔接配套上都还有许多需要改进之处。
10.逐步扩大公民的政治参与，增强群众监督力度。(1)从基层开始逐步推行民主选举。从80年代初开始在我国一些农村地区出现了村民委员会这种群众性自治组织，到1982年底村民委员会在全国不少农村地区有了发展。1982年12月通过的新宪法，确认了村民委员会的法律地位，明确了农村实行村民自治的发展方向。到1985年时全国建立村民委员的工作已基本完成，共建立村民委员会948,628个（注：夏禺龙、顾肖荣主编：《20年来中国政治体制改革和民主法制建设》，重庆出版社，1999年版，第197页。）。在总结全国各地村民自治制度实践基础上，1987年11月24日全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，许多省市在此基础上制定了“村民委员会组织法实施办法”或“实施细则”，村民自治工作走上了制度化、法制化的轨道。从1990年起，国家民政部就积极推动村民自治示范活动在全国各地的开展。1994年在总结全国各地村民自治示范活动成功经验基础上，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，并在《纲要》中第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，从而推动了村民自治活动走向深入。1998年全国人大常委会正式通过了《村民委员会组织法》，村民自治活动进入了一个规范化、法制化的新的时期。在积极推进村民自治的基础上，近年来各地也积极推进城市居民自治，居民委员会选举工作也有声有色地开展起来了。在村级民主政治建设走向深入的同时，近年来少数地方又开始探索乡镇政权的民主选举问题，乡镇长由选民直接提名或选举产生的做法悄然出现，从而形成了“基层民主建设的新的增长点”（注：李景鹏：《基层民主建设的新的增长点》，《马克思主义与现实》，2000年第3期，第33页。）。努力拓展基层民主成为建设社会主义民主政治并从体制上遏止基层腐败的一个重要环节。(2)在各级党政领导干部的选拔任用中引入民主推荐、民主评议机制。1994年召开的中共十四届四中全会决定加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，扩大领导干部选拔任用工作中的民主。为此强调通过民主推荐、民意测验或民主评议等形式让群众更多地参与干部人事工作。1995年中共中央印发了《党政领导干部选拔任用条例》，以党内法规的形式对领导干部的选拔做了规范，扩大群众参与的问题在其中占有突出的地位。总体来看，这一时期党政领导干部选拔任用工作更加公开、民主、规范。改革党政领导干部选拔任用办法扩大群众的参与，对于从制度上防止用人上的腐败犯罪和不正之风起到了十分重要的作用。当然，目前民主推荐、民意测验的范围还有一定的限制，而且有关的结果仅供干部任用时作为参考，因此还缺乏应有的约束力。(3)强化各级权力机关的监督职能。对“一府两院”（指政府，检察院和法院）的工作及其组成人员进行监督是全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会的一项重要职责。这些年来各级人代会及其常委会探索出一系列行之有效的监督形式：执法大检查，审议批准一府两院工作报告，组织人大代表民主评议一府两院组成人员，代表质询制，代表视察制，提案答复制，等等。现在，在众多人大代表的强烈呼吁下，全国人大正在酝酿制定“监督法”，这部法律的出台将有力地推动人大监督工作的开展。(4)为群众监督提供各种便利条件。这些年来，党和政府逐步探索出一系列实现群众监督的有效制度，包括举报制度，信访制度，行政复议制度和行政诉讼制度。首先，建立健全举报制度。纪检、监察、检察等机关都设立了自己的举报受理机构，受理举报的方式也日益多样化，除了受理信函举报外，还受理电话举报、网上举报等。他们还制定了专门的法规保护举报人的权益。随着举报制度的逐步完善，群众举报的积极性日益高涨，署名举报的比重上升，举报的可信度也在提高。其次，不断完善人民群众来信来访制度。信访制度为群众进行检举、申诉、控告提供了重要的渠道，同时也是党和政府了解民情民意舒缓民怨的重要途径。我们党历来重视群众来信来访工作，专门设立了信访接待和受理机构，在机构改革中信访部门不但没有撤并而且充实力量予以升格。信访部门的职能也得到强化，不仅负责信件的批转，而且还对有关部门落实领导批复的情况进行督查督办。一些地方建立了领导干部信访接待日，由党政主要领导接待群众来信来访。还有一些地方变群众上访为领导下访，主动到基层去，到群众中去，征集意见解决问题。第三，实行行政复议制度。1990年国务院发布《行政复议条例》，该条例规定公民认为自身合法权益受到行政机关不当行为侵害时，可以向其上级行政机关提出复议申请，复议机关审理后认为确属不当行政行为的可以依法予以撤销或者变更。公民对行政复议结果不服的，可以转入司法程序。最后，建立行政诉讼制度。1990年10月1日起由全国人大通过的《中华人民共和国行政诉讼法》开始施行。《行政诉讼法》规定，公民在认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，可以向人民法院提起诉讼，人民法院设行政审判庭审理行政案件。对不当行政行为人民法院可以作出撤销或变更的决定。在行政诉讼的基础上，我国也发展起了行政侵权的赔偿制度。1994年5月全国人大常委会通过了《国家赔偿法》，正式建立起国家赔偿制度，首次以国家法律的形式明确了国家机关（包括行政机关和司法机关）侵权行为的赔偿责任和赔偿办法等。
上述反腐败制度创新举措对于增加政府工作透明度，改进公共服务部门竞争力，增强政府官员的责任感，提高政府效能，加强法制建设，提升公民参与水平等都起到了积极的作用，是中国迈向善治的重要步骤。中国在反腐败制度建设上所作出的努力对于遏止腐败的发展蔓延也发挥了重要作用。同时需要指出的是，中国明确依靠制度建设根治腐败新思路的时间还不长，进行制度创新从源头上预防和治理腐败的历史更短，制度建设要做到相互配套和充分发挥作用都还需要相当一段时间，因此对所取得的成就绝不能估计过高，今后还需要作出更大的努力进行反腐败制度建设。
三
反腐败制度创新的动力何在？这个问题直接关系到迈向善治的反腐败制度创新的可持续性问题。
确保党和国家的长治久安是驱使党和政府最高领导层进行反腐败制度创新的强大政治动力。能否遏止日益猖獗的腐败问题直接关系到执政党和国家政权的生死存亡问题。腐败现象的泛滥，加重了各阶层民众的经济负担，破坏了社会公正，激化了干群之间的矛盾，从而严重地威胁到了政治稳定。腐败问题是关系到党和国家生死存亡的问题，对此无论是以邓小平为首的党的第二代领导集体还是以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体都有着清醒的认识。如前所述，在抛弃了群众运动反腐败的方法后，无论是单纯进行思想教育还是定期进行严打斗争，都不足以有效遏止腐败发展蔓延。在这种情况下，最高领导人终于认识到，只有进行体制改革和制度创新，构建反腐倡廉的制度平台，从源头上预防和治理腐败才是反腐倡廉的治本之策。此后，反腐败治本的力度不断加大，近年来相继推出了一系列反腐败制度建设的重大举措来。
发展经济提高竞争力是促使各级政府实行以善治为目标的反腐败制度创新的强大经济动力。“发展是硬道理”。文革后的中国领导人充分认识到，只有确保经济持续稳定发展，人民生活水平不断提高，人民群众才会拥护党和政府，政权才具有持久的合法性。进行市场化改革，实行对外开放，是中国实现经济发展和改善群众生活的主要途径。市场化改革和对外开放对建立在计划经济体制基础上的传统政府管理体制和管理方式提出了严峻挑战，同时正是这种传统的政府管理体制和管理方式是造成腐败现象猖獗的重要制度根源。政府决策过程缺乏透明度，行政审批程序纷繁复杂，“权大于法”，部门或行业性垄断经营体制，司法缺乏应有的独立性，各种税外收费名目繁多，凡此种种都不利于吸引投资，增加就业和促进经济增长，同时也削弱了中国在激烈的国际经济竞争中的竞争力。发展经济的需要既是最高领导层进行以善治为目标的反腐败制度创新的强大经济动力，同时也是各级地方政府领导人进行反腐败制度创新的主要动力。这是因为，经济发展指标是对地方领导人进行政绩考核的主要内容，同时各个地方之间为创造有利于吸引投资、就业和增长的环境也在进行着激烈的竞争。只有增加政府工作透明度，提高政府工作效能，实行法治，努力建立责任制政府，实现“廉价政府”，才能为经济发展创造出一个真正有利的制度环境来。这些都推动着中央政府和各级地方政府进行迈向善治的反腐败制度创新。
增收节支缓解公共财政压力，也是中央和地方各级政府进行反腐败制度创新的一个重要动力。在经济转轨的过程中，现行财政管理体制的缺陷日益暴露，它就像一个大漏斗，大量的国家收入从中流失。各种税外收费的恶性膨胀削弱了国家税基影响了税源，税收征管体制的漏洞导致税收大量流失，数量庞大的预算外收入和“小金库”游离于财政监管之外损害了预算管理的权能，公共工程建设和政府采购过程缺少竞争性和透明度导致公共支出大量流失。现行财政收支体制的漏斗效应造成了中央和地方财政的沉重压力。在一些地方它甚至影响到政府的正常运转。一方面，中央财政被迫大量增发国债度日，地方财政特别是一些地区的县乡财政连教师和公务员正常的工资都难以正常发放。另一方面，一些腐败的政府官员则趁机利用现行财政体制的漏洞大肆侵吞国家财富中饱私囊，加速了公共收入和支出的流失。这些都推动着各级政府进行反腐败制度创新，从财政体制上消除腐败滋生的机会和条件，从而达到增收节支舒缓财政压力保证政府工作正常开展的目的。
反腐败制度创新所产生的收益递增示范效应也是推动进一步制度创新的重要动力。在全国范围内或一些地区推行的某些反腐败制度创新举措，产生了很好的经济和社会效益。以在全国范围内初步实行的政府采购制为例，据不完全统计，2000年全国实行政府竞价采购的资金规模超过200亿元，节约资金近20亿元，资金节约率平均在10%左右（注：项怀诚：《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》3月19日第三版。）。这种资金节约效应将推动政府采购制的实施范围进一步扩大。再以行政审批制改革为例，深圳等地实行的大幅度减少行政审批事项、“窗口式办文”和“一条龙服务”等制度创新举措，大大减少了寄生在行政审批权上的各种腐败现象，提高了政府工作效率，节约了企业的非生产性成本，对改善投资环境起到了积极作用。深圳实行行政审批制改革的示范效应推动着北京等更多地方实行类似的改革。再以政务公开为例，最早在农村地区实行的村务公开特别是财务公开，在防止基层干部腐败改善农村干群关系方面发挥了有益的作用。村务公开的成功经验推动着政务公开向更高的层级延伸和在更大的范围内扩展。总之，反腐败制度创新的报酬递增效应强化了现有的创新性反腐败制度安排，同时也推动着各级政府进行更多的制度创新。
反腐败制度创新也会遇到各种阻力，但这些阻力不是不可以克服的。腐败的程度本身等于政府垄断的程度加上权力专断的程度，再减去政府行为的透明度和负责任程度。反腐败制度创新最大的阻力来自那些腐败的政府官员和靠行贿开路的不法商人，他们作为腐败行为的受益者构成了阻碍改革的既得利益集团。政府部门的垄断权和政府官员的专断权或自由裁量权，是这些既得利益集团获取私人利益的制度基础。通过在公共部门中引入竞争机制，减少政府干预的范围，增加政府工作的透明度，强化责任制约束，完全可以削弱乃至最终连根拔掉既得利益集团的制度基础。腐败在造就一个既得利益集团的同时，同时也造就了人数更为众多的受害者群体，他们包括无钱行贿的城乡贫苦群众，诚实守法经营的工商业者，怀才不遇的公职人员和知识分子等。各级政府领导人只要具有坚强的政治意志，就完全可以在实施反腐败制度创新时动员受害者群体参与其中，依靠反腐败力量的强大联盟，克服既得利益集团的阻挠和反抗。同时，实行渐进的改革也可以将反腐败制度创新的阻力减少到最小程度。
总之，在今后相当长一个时期内，反腐败制度创新的动力都会存在，它所遇到的阻力也是完全可以克服的，这表明迈向善治的反腐败制度创新具有很强的可持续性。从路径依赖的角度来讲，依靠制度建设根治腐败的新思路指明了反腐败的努力方向，近年来所进行的反腐败制度创新已经在指明的道路上迈出了最初的几步而且在政治、经济和社会等方面都产生了一定的报酬递增效应，这将推动以善治为目标的反腐败制度创新继续向前演进。
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