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中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2002)03-071-05
《中华人民共和国行政复议法》实施后，行政复议工作出现了新的形势，呈现出一些 新的特点：
1.行政复议申请数量和案件受理数量显著增长，行政复议申请的受理率提高。
1999年10月1日行政复议法实施后，向各级行政复议机关提出的行政复议申请的数量普 遍增长，各级人民政府受理的行政复议案件数量增长更快，行政复议申请的受理率有所 提高。这一方面说明公民、法人或者组织的法治观念普遍提高，同时也说明他们的法制 理论水平有显著的提高，尤其是对行政复议法的了解和把握更加准确。究其原因，除了 我国法制建设整体推进的原因外，各级行政机关开展的广泛深入的行政复议法宣传活动 也是一个重要原因，除此以外，具有较高法律素养的律师的普遍介入则是受理率提高的 原因之一。
2.向地方政府申请行政复议案件增加较大。
目前行政复议申请人在选择行政复议机关时，较多的是选择政府，这是行政复议案件 中政府受理数增多的最主要原因。
3.行政复议案件种类多，涉及面广。
行政复议案件目前已涉及许多个行政部门，但同时，也出现了另一种倾向，诸如公安 、房屋拆迁部门等案件大户，经过几年的磨合，行政管理工作越来越规范，案件数反而 减少了。
4.疑难案件所占比例有所增加。
5.结案的行政复议案件中维持比例有所变化。
经行政复议撤销、变更原具体行政行为，或者被申请人在行政复议期间自行撤销、变 更原具体行政行为后，申请人要求撤回申请的案件的数量有明显的增加，目前此类案件 所占的比例一般均超过50%，部分地方真正维持的不到30%。
6.律师介入的行政复议案件数量增加。
律师介入行政复议案件的主要原因除了律师行业本身的利益驱动这一外在因素外，行 政复议案件的复杂性及其所涉及的利害关系的重大程度则是促使申请人聘请律师的内在 因素，而律师介入行政复议案件后案件受理率的提高以及对申请人合法权益更好的维护 ，进一步强化了申请人聘请律师的意识。
行政复议法实施至今，行政复议工作取得了很大发展，但也不可避免地存在着一些问 题。
在业务方面，主要是：
1.关于行政复议受理的期限问题。
按照行政复议法第17条的规定，行政复议机关应当在收到行政复议申请后5日内进行审 查，凡在5日内未作出不予受理决定，也没有告知申请人向有关行政复议机关提出的， 在法律上就推定为行政复议机关已经受理。实践中，各地方普遍反映5天时间过短，难 以完成必要的审查工作。而且，行政复议机关作出的不予受理决定，也是经审查后作出 的判断决定，无法简单处理。此外，由于5天时间过短，对那些疑难复杂案件因超过时 限而推定受理后，发现确实不应当受理的，如何处理，工作中比较难办。
2.关于行政复议申请受理上的条块矛盾问题。
行政复议法第10条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服 的，可以由申请人选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议，但 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政 行为不服的，只能向上一级主管部门申请行政复议。
行政复议法颁布实施以后，经国务院批准，工商、技术监督、地税等部门相继实行了 省以下垂直领导的体制，行政复议申请和受理上也随之出现一些新问题。工商等部门认 为，由于其实行了半垂直领导体制，市县工商部门为上级工商部门的直属机构，不再是 市县政府的工作部门，因此，对市县工商部门作出的具体行政行为不服，只能向上一级 工商部门申请行政复议，不能向同级地方政府申请。而地方政府则认为，根据地方人大 政府组织法第67条的规定，地方政府对设在本行政区内不属于自己管理的国家机关应协 助其工作，并且监督它们遵守和执行法律政策。并且，行政复议法第12条的规定，并未 明确包括半垂直部门，因此，不应该剥夺申请人的选择权，省以下地方政府应可以受理 不服半垂直部门作出的具体行政行为而提出的行政复议申请。在这一问题上，有些地方 条块矛盾很大，亟待解决。
3.关于行政复议的中止、终止问题。
对这一问题，行政复议法仅在第25条规定申请人经说明理由、撤回行政复议申请后行 政复议终止一种情形和第26条、第27条有关抽象行政行为审查时的两种中止情形。在实 际工作中，感到仅有这三条规定的三种情形，面太窄，不能适应工作需要。比如行政复 议过程中，被申请人自行纠正了自己的错误行为，申请人主动撤回申请，行政复议终止 ；但是申请人仍拒不撤回申请，要终止就显得依据不足。再如，行政复议机关在收到行 政复议申请后5天内未作出不予受理决定而被推定受理的情况下，如果该案本来不应受 理或者应由其他机关受理，作出终止的依据也显不足。
4.关于责令受理和必要时直接受理的问题。
目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理行政复议申请的情况还在相当程度上存在。 尽管行政复议法第20条规定了上级行政机关可以责令其受理，并规定了经责令受理仍不 受理的法律责任，但是，在实际工作中，这一问题的解决却很难落实。同时，行政复议 法第20条关于上级行政复议机关在“必要时”也可以直接受理的规定，各地理解、做法 不一，需要进一步明确、统一。
5.关于行政复议与行政诉讼的衔接问题。
这是目前行政复议工作中比较突出的问题，主要表现在：
(1)关于行政复议的申请范围与行政诉讼的范围问题。
行政复议法所扩大的行政复议申请范围，远远比行政诉讼法的范围大。最高人民法院1 999年11月2日发布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的 解释》扩大了行政诉讼的范围，由此也就扩大了对行政机关的监督范围，这样，就使得 行政复议与行政诉讼的衔接上出现一些问题，对行政复议工作造成一些影响。
(2)对行政复议决定的行政诉讼问题。
一是有些法院的同志把行政复议决定当成一种普通的具体行政行为来对待，忽视了它 本身也是一种行政救济行为，给行政复议机关造成一些负面影响；二是对有些行政复议 决定的依据也纳入行政诉讼的审查范围；三是对行政复议决定的诉讼中，个别法官的随 意性较大，往往使人民法院对行政复议活动的监督变成了个别法官的个人好恶行为。
(3)对行政复议机关作出的不予受理决定的诉讼问题。
行政复议法明文规定在行政复议前置的情况下，对行政复议机关的不予受理决定可以 提起行政诉讼，以保证当事人不致因此而被剥夺诉权。但是，在非前置的情况下，是提 起行政诉讼还是申请行政复议，选择权本来就在当事人，现在是对非前置情况下的不予 受理决定不服而提起诉讼，法院也受理。其结果是使行政复议机关与当事人徒增诉累， 与本来的目的相悖。
(4)行政复议机关与法院关系的问题。
由于司法审查是在行政复议后进行的，并且能够从根本上否定行政复议决定的效力， 人民法院的裁判结果对行政复议活动影响很大。因此，不正确处理行政复议机关与法院 的关系就会降低行政的效率，也使当事人不信任行政复议，甚至影响一个地区或者某个 部门行政复议工作的进一步开展。目前，行政复议工作的开展，在很大程度上取决于行 政复议人员与法官的私人关系。有些地方甚至形成遇到案件先请法院作个判断的尴尬局 面。如果不能从机制上理顺行政复议机构与法院的关系，行政复议制度的深入贯彻落实 是比较困难的。
此外，还需要进一步完善行政复议有关的配套制度。
在工作机制方面，主要是：
1.行政复议机构与行政复议机关在工作机制方面不够顺畅。目前，行政复议机构与行 政复议机关在工作机制上还存在不少问题。需要予以研究解决。
一是案件受理方面：
依照行政复议法的有关规定，符合法定条件的，由行政复议机构直接受理，但是在实 践中，特别是在市县一级，有些依法应该受理的案件，在审批过程中由于种种因素被决 定不予受理，或者依法不应当受理的案件却又决定予以受理，难以依照行政复议法的规 定办理。
二是行政复议的决定：
在行政复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上下级之间“官官相护” 的问题尚未彻底解决，在这个问题上，行政复议机构的意见往往得不到采纳，使行政复 议决定不符合行政复议法第28条的规定。
三是办理有关部门为被申请人的行政复议案件：
办理这类复议案件中，往往是部门找政府分管的首长；办理下级政府为被申请人的行 政复议案件，往往是下级政府找上一级或上二级的政府首长。这样，常常使案件难办。 此外，有的法制机构依法办案得不到理解和支持，反而挨批评，更有甚者是将其负责人 免职调离。
四是行政复议的效率问题：
办理行政复议案件中，行政复议机构与机关之间的办事程序繁琐，不仅难以充分发挥 行政复议机构的作用，还造成行政复议效率低下。目前的突出问题是，行政复议文书的 内部处理程序太繁琐，可能导致期限不够。在某些地方，一个普通的行政复议文书一般 要经过法制局长——县政府办公室分管副主任——主任——分管县长——常务副县长— —县长等多个步骤。行政复议文书被当作一般的行政公文处理，完全没有考虑到行政复 议法本身的时限要求。
有的政府法制办虽然将行政复议文书作为特急件办理，但也并不能从根本上消除这一 问题，一旦必须经过其审批的某一领导不在，期限就很难保证，因为这个问题表面上是 程序问题，实质上是权限问题，如何赋予法制工作机构适当的职权，特别是切实落实行 政复议法已经赋予法制机构的职权，是行政复议工作进一步推进下去的重要前提。
五是行政复议违法问题：
行政复议机关违反行政复议法规定的行为得不到有效制止和依法追究，虽然行政复议 法对行政复议工作中的主要违法行为规定了法律责任，但是这要靠法制机构提出处理建 议才能启动。目前这方面的规定还难以贯彻落实，相关制度尚需进一步完善。
2.上级行政复议机构与下级行政复议机构的联系松散，缺乏必要的指导。
行政复议本身就是上级行政机关监督和维护下级行政机关依法行使职权的重要制度， 这种性质就决定了上下级行政复议机构在行政复议工作中的各方面都有着紧密的联系。 然而现在是上下级行政复议机构的联系松散，工作上的指导比较缺乏。比如，政府的行 政复议机构对本级政府部门的行政复议工作缺乏统一的协调、指导和监督；上级行政复 议机构对下级行政复议机构的工作缺乏必要的协调、沟通、指导和监督，下级向上级汇 报行政复议工作的情况和执行行政复议法以及相关配套制度情况不够。上级对下级的请 示的答复要么不明确，要么不予答复；下级在行政复议工作中遇到的困难和问题得不到 及时的支持等等。这些都使行政复议工作难以形成全国一盘棋。
3.行政复议工作的交流、研究机制缺乏。
行政复议工作的深入开展，需要各级行政复议机构之间加强交流、共同研究。但目前 交流、研究的运行机制没有建立，甚至每年开一次行政复议研讨会都没有形成制度，组 织各级行政复议机构共同研究有关问题、交流经验、总结规律非常困难。
4.行政复议工作协调机制缺乏。
关于本级政府法制部门统一协调指导本行政区域内的行政复议工作问题，行政复议法 没有规定。目前，由于地方政府的法制工作机构很难统领本地方的行政复议工作，直接 影响了行政复议工作的协调开展和行政复议的许多基础性配套制度(如统计制度)的贯彻 落实。
5.行政复议工作激励机制缺乏。
由于没有检查和评比制度，行政复议工作缺乏必要的监督、激励机制，推动工作缺乏 手段。
6.行政复议的机构、人员设置难以保证工作需要。
行政复议的队伍建设差强人意。目前有的省的复议处仅有两个人，却要指导全省的行 政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需 要。有的地方甚至只有一个人，行政复议几乎无法开展。
要解决这些问题，必须注意以下几个方面：
一是要加强对行政复议工作中迫切需要解决的关键性业务问题的研究，促进行政复议 理论研究的深入开展。同时要加快行政复议相关配套措施的落实，尽快制定全国统一的 规定；
二是要加强上下级行政复议机构之间的指导和联系，建立基本的联系制度，确立必要 的行政复议工作激励机制和工作检查、评比制度，完善行政复议工作的推动手段，形成 全国一盘棋；
三是上级行政复议机构应当协助下级行政机构解决工作中遇到的其本身无法解决的实 际问题，特别是机构设置和人员、物质保障方面的问题，维护下级行政复议机构基本的 设置和人员配置，保障行政复议工作不因机构精简和编制压缩而受到影响。